Проблемы и задачи Экологического кодекса

ПРОБЛЕМЫ И ЗАДАЧИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОДЕКСА <*>

С. А. БОГОЛЮБОВ

Боголюбов С. А., заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Статья посвящена проблемам систематизации и кодификации экологического законодательства с точки зрения оценки повышения его эффективности.

Ключевые слова: экологическое законодательство, Экологический кодекс, кодификация, правотворчество.

The article is devoted to the problems of systematization and codification of environmental legislation from the viewpoint of evaluation of improvement of efficiency thereof.

Key words: environmental legislation, Environmental Code, Codification, law-making.

Если составлять концепцию и обоснование качественно нового закона в виде Экологического кодекса, то надо прежде всего учитывать состояние развития природоохранного законодательства в стране, инвентаризировать уровень применения его предписаний, творчески использовать зарубежный опыт. Идея разработки Экологического кодекса в России возникла в последней четверти XX в. Заведующий кафедрой Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова профессор В. В. Петров в 1980-х годах предложил создать Экологический кодекс страны, где были бы сформулированы основные и конкретные предписания природоохранного (экологического) права <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. В. Петрова "Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды")" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2009, N 2/3, Специальный выпуск. ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Петров В. В. Экологический кодекс России: к принятию ВС РФ Закона "Об охране окружающей природной среды" // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. N 3. С. 3 - 13.

Тогда же разгорелись и позднее продолжались (не закончившиеся окончательно и сегодня) жаркие дискуссии о названии отрасли права и законодательства, об учебной дисциплине для юридических вузов; эти дискуссии проецировались и на название головного кодифицированного акта в этой сфере общественных отношений. Предлагались тогда "природоохранное", "природоохранительное", "природоресурсное", "природоресурсовое" право, законодательство "об охране природы", "об охране окружающей природной среды", "право окружающей среды" и др. Отдел нашего института именовался тогда отделом законодательства об охране природы и земельного, лесного, водного, горного законодательства. В то время применялся Закон РСФСР 1960 г. "Об охране природы в РСФСР", еще ранее подобные законы были приняты в Латвийской, Литовской, Эстонской ССР. Затем аналогичные законы были приняты в Украинской, Грузинской и других союзных республиках. Ими обозначались направления политики, формы и виды природопользования, объекты охраны, необходимость природоохранного просвещения, основы деятельности общественных объединений и юридической ответственности в области охраны природы. Термин "экология" в них не использовался. Несмотря на излишнюю декларативность, эти законы сыграли свою позитивную роль и заняли достойное место в становлении природоохранного законодательства в нашей стране. Принятый в США спустя десять лет, т. е. в 1970 г., аналогичный закон был подкреплен общественными движениями, многочисленными иными законами и подзаконными актами, прежде всего об экологической информации, о возможности исков в области охраны окружающей среды, и стал переломным моментом в организации охраны природы в США. В нашей стране в конце концов возобладало наименование "экология", которое вошло в Конституцию Российской Федерации <2> 1993 г. (упоминаясь в ней пять раз - см. ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. "е" ст. 71, п. "д" ст. 72, п. "в" ч. 1 ст. 114), стало научной специальностью для защиты кандидатских и докторских диссертаций, обозначением кафедр юридических высших учебных заведений и подразделений научных учреждений, в том числе Института законодательства и сравнительного правоведения, Института государства и права РАН и др. -------------------------------- <2> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.

В январе 1988 г. было принято решение о создании Государственного комитета СССР по охране природы и подготовке Закона Союза ССР "Об охране природы в СССР" в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". В большую комиссию по его разработке, возглавляемую Председателем Госкомприроды СССР и Министром юстиции СССР, вошли представители РСФСР, Украинской ССР и ряда других союзных, а также автономных республик, регионов, руководители министерств и ведомств, интересы которых в области природопользования, как оказалось, явно не совпадали. Обсуждение, увязка и согласование их предложений затянулись на годы. Не раз обсуждались названия законопроекта (несмотря на то, что они были обозначены в упомянутом Постановлении) и варианты решения природоохранных проблем на большой комиссии, но даже после их одобрения комиссией они отвергались в Правительстве СССР, где свои позиции лоббировали союзные министерства энергетики, химической промышленности, цветной и черной металлургии, мелиорации и водного хозяйства, другие гиганты индустрии, отстаивавшие свои ведомственные интересы, не совпадающие с общими, природоохранными общественными запросами. Рабочую группу по подготовке законопроекта в 1990 г. составили начальник юридического отдела Госкомприроды СССР Г. И. Осипов, профессора И. Ф. Панкратов, Р. Д. Боголепов, М. М. Бринчук; группу было поручено возглавить мне. О. С. Колбасов и В. В. Петров, не получив поддержки своим предложениям у руководства Госкомприроды СССР (Н. Н. Воронцова), довольно скоро группу покинули. Бурное десятилетие перестройки отложило развернутую дискуссию об Экологическом кодексе, сосредоточив внимание на принятии вышеуказанного союзного комплексного природоохранного законопроекта <3>. Но принять его не успели, несмотря на почти полную готовность, - Союз ССР в декабре 1991 г. был распущен. -------------------------------- <3> См.: Колбасов О. С. Закон об охране природы: необходимость и сущность // Хозяйство и право. 1989. N 4. С. 33 - 42; Боголюбов С. А., Колбасов О. С. Закон об охране природы в СССР. Каким ему быть? М.: Издательство юридической литературы, 1991; Петров В. В. Проект Закона СССР об охране окружающей природной среды // Вестн. Моск. ун-та. 1990. N 1. С. 12 - 21.

Одновременно в течение 1991 г. в Комитете по экологии (В. П. Ворфоломеев) и в Высшем экологическом совете (В. В. Петров) Верховного Совета РСФСР шла активная подготовка соответствующего законопроекта РСФСР. 19 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <4>. -------------------------------- <4> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457. Утратил силу. См. также: Петров В. В. Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды": концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992. N 1. С. 73 - 84.

Разговор об Экологическом кодексе время от времени возникал и позднее, в частности в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Комиссии по экологической безопасности Совета Безопасности РФ, в Научно-консультативном совете при Совете Безопасности РФ, в Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, в других федеральных органах исполнительной власти. Поскольку мне довелось быть членом Научно-консультативного совета при Совете Безопасности РФ и экспертных советов при Комитете по экологии и в Комитете по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ, то нередко приходилось участвовать в беседах о нем и обычно опрашивать собеседников, инициирующих Экологический кодекс. Мои вопросы сводились к тому, что в нем будет нового и чем он будет отличаться от действующего Закона об охране окружающей природной среды. Будет ли он сводом всех экологических, включая природоресурсные, законов либо будет выделять, вычленять из них собственно природоохранные положения? Ответы "околоэкологических" неспециалистов бывали обычно глубокомысленными, публицистичными, аморфными, не очень конкретными, но с этой идеей часть российской элиты время от времени выступала, демонстрируя свою заботу о природе. В середине 1990-х годов член-корреспондент Российской академии наук О. С. Колбасов отозвался о будущем Экологическом кодексе положительно, считая возможным осуществление его подготовки и принятия в качестве желанной цели в следующем - XXI в. <5>. Неоднократно возвращался к этой идее, причем конструктивно, преемник В. В. Петрова - заведующий кафедрой экологического и земельного права, декан юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова профессор А. К. Голиченков <6>. -------------------------------- <5> См.: Колбасов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М.: ИгиП РАН, 1997 (в соавт. с М. М. Бринчуком, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонковой). <6> См.: Голиченков А. К. Экологический кодекс Российской Федерации: концепция проекта XXI века (основные подходы и положения) // Государство и право на рубеже веков. М.: ИгиП РАН, 2001. С. 13 - 22; Голиченков А. К. Экологический кодекс Российской Федерации: Миф или реальная перспектива? // Актуальные проблемы права, государства и экологического права: Сб. статей / Под ред. А. И. Бобылева и Н. А. Духно. М.: Моск. гос. ун-т путей сообщения; Юрид. ин-т, 2001. С. 3 - 14.

Начало XXI в. было временем активной разработки в парламенте Российской Федерации нового природоохранного закона, тогда также неоднократно обсуждались варианты его названия. 10 января 2002 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <7>. Им исключались некоторые декларативные положения Закона от 19 декабря 1991 г., законодательные формулировки приводились в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., учитывались происшедшие за десять лет изменения в социально-экономической структуре общества и в государственном управлении. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261.

В средствах массовой информации отмечались как положительные, так и отрицательные стороны нового Закона; в юридической и научной литературе он в основном подвергался критике за отсутствие решительных шагов в сторону экологизации управления и иных сторон жизни общества, за отсутствие развернутого природоохранного конкретного механизма, за определенный дрейф в сторону природопользования, за нарушения ряда правил законодательной техники, за расплывчатость некоторых формулировок, позволяющих толковать их неоднозначно <8>. Новые законы зачастую воспринимаются различными слоями общества, особенно интеллигенцией, по-разному, и время расставляет рано или поздно многое по своим местам. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. А. Боголюбова "Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2002, N 6. ------------------------------------------------------------------ <8> См.: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 2. С. 16 - 21; Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": Теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С. 30 - 41.

Закон от 19 декабря 1991 г. тоже не был сразу радостно всеми воспринят, а в ряде изданий подвергся серьезной критике, но постепенно стал основой многих положительных административных, прокурорских, судебных и арбитражных решений. На фоне последующих, поспешно подготовленных и столь же поспешно принимаемых, а затем изменяемых и дополняемых законов он оказался достаточно устойчивым, проработал более десяти лет и определенно способствовал внедрению эколого-правовых новелл, развитию экологического управления в условиях перманентного реформирования, укреплению экологической дисциплины, становлению экологического правопорядка. Прошедшие почти семь лет действия Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. подтвердили как его некую декларативность, неконкретность и иные недостатки, особенно в области терминологии, так и его несомненные достоинства. К последним можно, например, отнести ст. 32 о проведении оценки воздействия на окружающую среду в отношении планируемой деятельности, ст. 65 о запрещении совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. В настоящее время, с марта 2004 г., осуществление государственного экологического контроля отделено от природопользования путем образования самостоятельной Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по контролю в области охраны окружающей среды и природопользования, подведомственных Минприроды России. Тем не менее призрак экологического кодекса шагает по Европе и постепенно овладевает массами, что обусловливает желательность и необходимость поговорить о нем, обсудить его контуры. Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств (С.-Петербург) разработала и приняла Модельный экологический кодекс, рекомендовав его членам СНГ. В Беларуси, Украине, Казахстане приняты государственные решения о его подготовке, в Республике Казахстан и кое-где еще он разработан и принят. Министр природных ресурсов и экологии РФ выступил с предложением разработать его проект и создал соответствующую рабочую группу при Минприроды России. Идея экологического кодекса витает и изредка обсуждается в ФРГ, в Совете Европы. Во Франции под экологическим кодексом понимается сборник природоохранных и природоресурсных законов и иных нормативных правовых актов в области экологии. Общественное мнение России и многих других стран видит немало положительного в новом законе, проявляет к нему неподдельный интерес, возлагает на него новые надежды и нередко поддерживает идею его подготовки. Из области теоретических разработок Экологический кодекс переходит в практическую плоскость, требуя не только концептуального, научного, но и конкретных, эмпирических подходов. В связи с этим хочется сформулировать ряд соображений по поводу Экологического кодекса, связанных с некоторыми вопросами. Какие главные цели и задачи ставятся перед Экологическим кодексом? Какие проблемы он должен решать? Чем он должен отличаться от других, в том числе предыдущих, природоохранных крупных федеральных нормативных правовых актов? Какое место он будет занимать в правовой системе и в системе законодательства нашей страны? При этом надо отдавать себе отчет о разном состоянии природоохранного законодательства в разных странах. Государственно-правовые системы государств, образовавшихся на пространстве Союза ССР, при наличии большинства общих черт имеют уже и многие различия. Систематизация экологического законодательства проводится в разное время и в различные сроки; например, в России (по крайней мере теоретически) она проводилась восемь лет назад в связи с подготовкой Федерального закона от 10 января 2002 г. Принятие нового крупного закона должно становиться не ординарным, конъюнктурным явлением, а важным событием в жизни страны, призвано не разочаровать ожидания граждан, возлагающих (так уж сложилось) на законы повышенные надежды. Ведь первое, что привыкли предлагать россияне при возникновении той или иной проблемы либо трудности, это принять новый закон, усовершенствовать нормативно-правовую базу. Особенно актуально это для экологического законодательства - сравнительно молодого, не устоявшегося, постоянно изменяемого, формирующегося всего три десятка лет, по сравнению с другими отраслями российского законодательства наименее эффективного в силу ряда объективных, а чаще субъективных причин (об этом разговор особый). Менталитет и настроения россиян таковы, что ввиду укоренившихся столетиями традиций они уповают обычно на самодержца, на очередного героя, на его новые приказы сверху, оформляемые теперь в виде законов. Проблема фетишизации законов в глазах российского населения и пренебрежения их последующим исполнением заслуживает дальнейшего рассмотрения и анализа, а в интересах становления гражданского общества - и преодоления <9>. -------------------------------- <9> См. подр.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003.

Желательно постепенно переламывать ситуацию бурного правотворчества, с помощью которого некомпетентная и даже порой невежественная в правовом отношении группа людей, именующая себя элитой, нагромождает законы один на другой, наслаивает их противоречия и коллизии одни на другие, продолжая запутывать российскую правовую систему и отодвигая тем самым решение наиболее насущных вопросов на будущее. Принятые за последнее десятилетие две тысячи федеральных законов (против 90 действовавших в РСФСР) лишь изображают движение вперед, не подвигая нас к правовому государству: становится ясно, что оно вовсе не определяется количеством в нем законов; главное - их качество, уважение к ним, их авторитет, исполняемость и непререкаемость, поддержка общественным мнением. Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры правоприменителей, в том числе и прежде всего должностных лиц, многие из них полагают, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или новых законов на заданную тему, не интересуясь, не зная и не проверяя, как сработали или не сработали и почему недостаточно эффективны предыдущие законы на ту же тему. Для многих, в том числе для большинства членов законодательных органов и работников министерств, легче написать и провести через Правительство и парламент новый закон, чем, изучив прежний закон, проинвентаризировать его положения, проверить (в том числе по заявлениям и жалобам физических и юридических лиц) исполнение его предписаний и понять, как он действует, почему не во всем или недостаточно действует. Иллюстрацией отношения к закону может служить позиция губернатора Вологодской области, прозвучавшая при обсуждении проекта Лесного кодекса на заседании Правительства РФ и озвученная в средствах массовой информации: "С вырубкой и вывозом леса из области творится беспредел, его бесконтрольно пилят, тащат, разбазаривают, просто воруют; надо скорее принимать закон, наводить порядок и ужесточать меры!" Излишне, наверное, напоминать, что все эти меры можно принять в рамках существующих законов, но при наличии подлинной государственной воли к наведению экологического правопорядка. Нелишне также напомнить, что предусмотренные в КоАП РФ санкции применяются далеко не полностью, а предусмотренные в УК РФ - вообще "зависли", не используются. Нет смысла увеличивать административные и уголовные наказания на бумаге, в законах, если уже предусмотренные в них меры воздействия не реализуются правоохранительными органами и не обеспечивается неотвратимость юридической ответственности правонарушителей (опять отдельный вопрос - почему). Приходится слышать мнение о том, что характер и уровень исполнения, эффективности закона зависят от его содержания, от качества подготовки и приемов использованной законодательной техники. Отчасти это так, но это не вся правда. Отлично написанные и прославившиеся законы, в том числе с подробно описанными механизмами применения, повисали в воздухе и в настоящее время не действуют ввиду отсутствия воли общества и государства к обеспечению законности, из-за безнравственной, прежде всего неправовой, общественной атмосферы, из-за правового нигилизма, коррупционности должностных лиц и соответствующего настроения граждан. Известным одиозным примером служит самая демократическая в мире по тем временам и не исполненная до конца советская Конституция 1936 г. А с нашей Конституцией России 1993 г. - как выполняются ее требования и основополагающие положения о человеке, его правах и свободах как высшей ценности? Об их соблюдении и защите - обязанности государства? О народе как единственном источнике власти? О праве каждого на благоприятную окружающую среду? Хорошие, правильные положения, принятые на подъеме демократизации и переустройства общества, продолжают быть актуальными и востребованными, но оказываются не выполненными, хотя об изменениях и дополнениях Конституции РФ говорят постоянно во всех эшелонах власти, не слишком утруждаясь проверкой реализации положений, в ней предусмотренных. Именно поэтому к идее разработки Экологического кодекса надо относиться профессионально, серьезно, компетентно, со знанием дела, чтобы не породить очередных разочарований граждан и всего общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона, права, волевых приемов. По-видимому, Кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием, тем более что в России все федеральные законы - и кодексы, и иные законы - имеют равную юридическую силу в соответствии с законодательством и Постановлением Конституционного Суда РФ. Отрицательный или, скорее, нейтральный опыт в Российской Федерации уже был. В Республике Башкортостан в начале 1990-х годов был принят Экологический кодекс РБ, почти полностью повторивший содержание Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г., за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь было сделано в РБ немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а его организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной, региональной и научной поддержкой. Конечно, принятие нового большого акта обычно сопровождается неким всплеском общественной активности, которая постепенно замирает, затухает, как круги на воде от брошенного в нее камня, и все возвращается в прежнее состояние. Поэтому надо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового акта, имея в виду возможности активизации применения законодательства не только с помощью его обновления, но и иными способами привлечения внимания к решению проблемы. Оно может инициироваться путем проведения парламентских и иных слушаний, принятия актов Президента, Правительства и иных подзаконных актов, создания и деятельности межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ к правоприменению (например, к проверке осуществления режима использования водоохранных зон, подъема затопленных судов, состояния скотомогильников). Опора правового воспитания лишь на новый текст закона приводит в случае его неисполнения к его дискредитации и дальнейшей пассивности, апатии, подрыву правосознания граждан. Поэтому не может быть серьезным довод об Экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного, природоресурсного стимулирования, управления и контроля. Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре и об экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле, об обязательном экологическом страховании и об экологическом аудите. Они не были одобрены ввиду отсутствия в них новых механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, новых предметов и объектов правового регулирования по сравнению с уже существующими. Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не должны создаваться, они должны приниматься для регулирования важнейших общественных отношений, а концепции, доктрины и т. п. кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний; это аксиомы профессиональной юриспруденции. Кое в чем эти подходы, детали могут отличаться друг от друга, но в основном мы едины <10>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <10> См.: Экологическое право. Сборник актов / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2004; Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004; Крассов О. И. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004; Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004; Дубовик О. Л. Введение в экологическое право. М.: Проспект, 2003 и др.

При формировании Экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов, таких, как "О радиационной безопасности населения" <11>, "О природных лечебных ресурсах, лечебных местностях и курортах" <12> и другие, с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, положения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов. -------------------------------- <11> См.: Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения". С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607. <12> См.: Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 379-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 46. Ст. 5554; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6455.

Приступая к составлению Экологического кодекса, надо определяться с тем, как поступить с шестью традиционными природоресурсными кодексами и законами. Если все их собрать под крышу нового Кодекса, то получится громоздкий закон, впитывающий тысячи статей природоресурсного законодательства, который превзойдет по объему четыре и последующие части ГК РФ; пользоваться им будет при всей его компактности достаточно затруднительно, а изменяться он будет ежемесячно. Если попытаться выбирать из природоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными. Примером проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могли служить проводимые в недавнем прошлом раздельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах - в Ростехнадзоре и в Росприроднадзоре. Многие заказчики предпочитали представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии заблокированными со стороны конкурентов. С 2008 г. государственная экологическая экспертиза сосредоточилась, наконец, в Ростехнадзоре. Можно ли четко отделять природопользование, являющееся в настоящее время приоритетным для реформируемой экономики, и охрану окружающей среды, выглядящую для многих исключительно благотворительной и гуманитарной акцией? Не являются ли они двумя сторонами одной медали? Придется также тщательно взвешивать состояние и судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить, а можно и не переводить (и даже отменять) в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивации земель, возмещения потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо изъятии земель и т. п. В декабре 2004 г., например, требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в Федеральном законе "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" <13>, но это в одном, не слишком крупном законе, который, кстати, постоянно дополняется и видоизменяется, что было бы осуществлять легче, если бы этот нормативный правовой акт являлся подзаконным. Однако он настолько важен, что должен иметь статус федерального закона. -------------------------------- <13> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую". С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 50. Ст. 5279.

Приступая к конкретному обсуждению проблем подготовки Экологического кодекса, надо составлять концепцию и обоснование качественно нового закона. Придется определяться, наконец, с правовым наполнением понятий устойчивого развития, охраны окружающей (природной?) среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование, соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости. Работа кропотливая, большая, но необходимая для нового головного акта. Надо разбираться с организацией и закреплением в праве и в законодательстве системы и функций экологического управления, с подчиненностью органов экологического контроля (которых на федеральном уровне оказалось теперь несколько после того, как независимых не было ни одного), с включением в него региональных органов, муниципальных образований и органов местного самоуправления. За каждым из этих обозначенных, названных и многих иных вопросов видятся значительные, крупные проблемы, предполагающие концептуальные теоретические и практические подходы, логически последовательные конкретные решения. Петр Первый любил говорить: "Неча законы писать, коли их не исполнять". Одновременно надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического права и гражданского права, о пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование. Классической представляется западноевропейская формула, помещенная в ст. 129 ГК РФ, согласно которой природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Важен учет положения ч. 2 ст. 36 Конституции РФ о том, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц; оно воспроизведено в ст. 209 ГК РФ. Основополагающей является формула ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, разъяснение которой дал Конституционный Суд в Постановлении 2000 г. по вопросу Конституции Республики Алтай. Своеобразие природных ресурсов как весьма специфического вида имущества обусловливает уникальность, взвешенность правового регулирования их гражданского оборота и охраны, учет их принадлежности согласно актам Конституционного Суда РФ к общему достоянию народов, проживающих на территории России. Вышеизложенные соображения подводят к необходимости ответов на вопросы - кому и зачем нужен Экологический кодекс? Если он предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного правотворчества и изображения движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Жить по пословице "Наше дело прокукарекать - а там хоть не рассветай" не хочется и не пристало в период обострения социальных проблем, усиления экономического системного кризиса. Новый закон обходится обществу и морально, и экономически достаточно недешево, надо дорожить его подготовкой и принятием. Сделать подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде Экологического кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства путем его кодификации, переломным моментом в отношениях общества и природы - дело благородное, перспективное, требующее мобилизации общественных, научных, профессиональных сил и средств, рассчитанное на благодарность не только нынешнего, но и будущих поколений. При этом целесообразно определиться с формами систематизации экологического законодательства - учетом, кодификацией, консолидацией, инкорпорацией или иными способами формирования массива предписаний в новом акте. Настоящая наука, как и общественность, иные элементы гражданского общества, должна уметь говорить иногда властям "нет", но если они умеют только это, то они не очень отвечают своим предназначениям. Конструктивность науки, средств массовой информации, общественных объединений заключается в анализе ситуации, обобщении плюсов и минусов предложений и того или иного решения, активном подключении к удовлетворению общественных запросов и решению наиболее актуальных проблем, не поддаваясь конъюнктуре и моде. Обеспечение эффективности права в регулировании природопользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ при сочетании публичных и частных способов воздействия на загрязнителей является одной из главных задач модернизации современного права и формирования демократического общества. С этих позиций рассмотрение проблем и задач, связанных с Экологическим кодексом, может оказаться полезным. Обсуждение проектов концепций и текстов Общей и Особенной частей Экологического кодекса организовывалось и проходило на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ, в Торгово-промышленной палате, в "Российской газете" (интервью с Н. В. Комаровой и др.) и иных средствах массовой информации. Конструктивный подход к законотворчеству, понимание его места в системе социального управления, серьезный учет различных, прежде всего профессиональных, точек зрения на них являются залогом успешной работы, направленной на повышение эффективности законодательного регулирования сложнейших и неоднозначных экологических отношений.

Название документа