Надзор за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения

(Черныш О. В.)

("Законность", 2011, N 1)

Текст документа

НАДЗОР ЗА ЦЕЛЕВЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

О. В. ЧЕРНЫШ

Черныш Олег Васильевич, прокурор Тульской области, государственный советник юстиции 2 класса, заслуженный юрист РФ, почетный работник прокуратуры РФ.

На примере опыта работы прокуратуры Тульской области раскрываются вопросы соблюдения порядка изъятия земельных участков по причине их нецелевого использования.

Ключевые слова: земельный участок, сельскохозяйственное назначение, нецелевое использование, изъятие.

Supervision over intended use of agricultural lands

Oleg Vasilyevich Churns

Based on the experience of work of the Public Prosecutor's Office of the Tula Region, the author reveals issues of maintenance an order of seizure of lands due to their improper use.

Key words: a plot of land, agricultural land, improper use, seizure.

Тульская область относится к I сельскохозяйственным регионам России. Неиспользуемая площадь земель сельскохозяйственного назначения в ней составляет около 1300 тыс. га. В связи с этим вопрос целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения представляет здесь особую актуальность.

Прокуратура области в истекшие два года активизировала работу по предъявлению исковых заявлений в суд в связи с выявленными фактами нецелевого использования земельных участков. Вместе с тем органы прокуратуры столкнулись с проблемами при предъявлении исковых заявлений указанной категории.

Суды, помимо прочего, не принимали к производству исковые заявления об изъятии земельных участков у граждан в связи с тем, что у прокурора нет полномочий по их предъявлению.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что с момента установления факта неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения до предъявления искового заявления в суд проходит значительный период времени, и на практике возникают вопросы, связанные с соблюдением процедуры предъявления исковых заявлений об изъятии земельных участков.

Соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере можно добиться в случае, если должностные лица органов государственного контроля (надзора) и органов государственной власти, местного самоуправления будут надлежащим образом исполнять обязанности в части, касающейся выявления земельных правонарушений, привлечения виновных к ответственности и соблюдения порядка изъятия земельных участков по причине их ненадлежащего использования.

В силу п. 5 ст. 54 Земельного кодекса РФ в суд может быть предъявлено заявление о прекращении права на земельный участок; в силу п. 3 ст. 6 ФЗ от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в судебном порядке может быть изъят у его собственника; в силу п. 3 ст. 286 Гражданского кодекса РФ - в суд может быть предъявлено требование о продаже участка.

Пунктом 2 ст. 54 ЗК предусмотрено, что принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

Из п. 3 указанной статьи ЗК следует, что одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного ст. 29 ЗК и предоставившего земельный участок. Такое предупреждение должно содержать:

1) указание на допущенное земельное правонарушение;

2) срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;

3) указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;

4) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок;

5) иные необходимые условия.

Форма предупреждения устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, необходимыми условиями принудительного прекращения права пользования земельным участком являются:

- одновременное с наложением административного взыскания вынесение предупреждения;

- совершение указанных действий по наложению административного взыскания и выдаче предупреждения уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля;

- неустранение фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

При этом о совершении указанных действий уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля должен уведомить орган, предусмотренный ст. 29 ЗК и предоставивший земельный участок.

К этим органам ст. 29 ЗК отнесены исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. ст. 9, 10 и 11 ЗК.

Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. утверждено Положение о государственном земельном контроле.

В силу этого Положения, а также других нормативных актов полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля наделены: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднено, а его функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г., утвердившим Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, к полномочиям этой службы отнесено осуществление государственного земельного контроля.

В силу Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору наделена функциями по контролю и надзору в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения.

В силу п. 9 Положения о государственном земельном контроле должностные лица указанных органов вправе давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Наряду с этим согласно п. п. 10, 11 этого Положения указанные должностные лица вправе выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК.

Форма предупреждения о земельном правонарушении предусмотрена приложением к Положению о государственном земельном контроле.

Таким образом, должностные лица перечисленных органов вправе выдавать предписания, а также выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении.

Судебная практика исходит из того, что предупреждение в обязательном порядке должно содержать доказательство неиспользования либо нецелевого использования земельного участка, отражать период ненадлежащего использования земельного участка и отвечать требованиям, установленным ст. 286 ГК, в части, касающейся заблаговременного предупреждения о допущенных нарушениях, и условиям, предусмотренным п. 3 ст. 54 ЗК.

Как было указано, согласно п. 2 ст. 54 ЗК основанием принудительного прекращения права на земельный участок является неустранение фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Из изложенного можно сделать вывод о том, что лицо, в пользовании которого находится земельный участок, должно быть привлечено к административной ответственности именно за нарушение, выразившееся в ненадлежащем использовании земельного участка.

Ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, предусмотрена ст. 8.8 КоАП.

Приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 12 апреля 2005 г. "О перечне должностных лиц Россельхознадзора и территориальных управлений Россельхознадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях", приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2007 г. "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю" должностные лица указанных органов наделены полномочиями по составлению протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.8 КоАП.

Согласно ст. 23.21 КоАП органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, уполномочены рассматривать дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.8 КоАП.

Доказательством неустранения факта ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания может быть составленный по результатам проверки акт проверки, в котором в соответствии со ст. 16 ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" должны быть отражены сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

В силу п. 2 ст. 10 указанного ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Изложенное свидетельствует о том, что в целях соблюдения процедуры прекращения права на земельный участок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностные лица органов государственного контроля (надзора) должны выдавать им одновременно как предупреждения, так и предписания, поскольку основанием для проведения внеплановой проверки является исключительно истечение срока исполнения предписания.

Таким образом, необходимое условие дальнейшего прекращения права на земельный участок - совершение уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного контроля действий, предусмотренных п. п. 2, 3 ст. 54 ЗК.

Изложенное требует от органов прокуратуры надлежащего надзора за исполнением указанными органами обязанностей по выявлению нарушений земельного законодательства, привлечению виновных лиц к установленной законодательством ответственности, выдаче предписаний и предупреждений.

Наряду с этим проведение проверок уполномоченные органы должны осуществлять исключительно в порядке, предусмотренном ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора) и муниципального контроля".

Порядок организации и проведения внеплановой и плановой проверки установлен ст. ст. 9, 10 этого ФЗ.

Кроме того, необходимо добиваться своевременного исполнения обязанностей со стороны должностных лиц исполнительных органов государственной власти, уполномоченных осуществлять государственный земельный контроль, по направлению соответствующих материалов в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

В силу п. 4 ст. 54 ЗК в случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, указанные в ст. 29 этого Кодекса.

В силу п. 5 ст. 54 ЗК орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.

Статьями 284 и 285 ГК установлены основания изъятия у собственников земельных участков, которые не используются в соответствии с их целевым назначением или используются с нарушением законодательства.

Согласно ст. 286 ГК орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 ГК, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об этом, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Таким образом, орган местного самоуправления должен совершить следующие действия, направленные на изъятие земельного участка у собственника:

1) принять решение об изъятии земельного участка;

2) получить письменное мнение собственника земельного участка в отношении принятого решения об изъятии земельного участка;

3) в случае согласия собственника исполнить решение об изъятии земельного участка (земельный участок должен быть продан с публичных торгов);

4) в случае несогласия собственника исполнить решение об изъятии земельного участка может быть предъявлено в суд требование о продаже участка.

Бездействие должностных лиц органов местного самоуправления в части, касающейся непринятия решения об изъятии земельного участка, неполучения письменного мнения собственника в отношении принятого решения об изъятии земельного участка, непредъявления требования о продаже участка в суд при наличии письменного мнения собственника, в каждом случае должно рассматриваться как основание для применения мер прокурорского реагирования, в том числе направления в суд заявления о признании бездействия незаконным.

В случае неисполнения должностными лицами органа местного самоуправления полномочий при наличии принятого решения об изъятии земельного участка и отказа собственника от исполнения решения об этом прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о продаже участка.

Кроме того, необходима четкая организация взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Россельхознадзора.

В рамках такого взаимодействия усилится муниципальный и государственный контроль за использованием и охраной земель. Информация, полученная органами местного самоуправления, может эффективно использоваться органами государственного земельного контроля, которые по материалам, предоставленным муниципальным земельным контролем, при обнаружении нарушений земельного законодательства вправе принимать решения о привлечении к административной ответственности. Порядок взаимодействия определен письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20 июля 2005 г. "О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля".

Эффективный прокурорский надзор за исполнением законодательства собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, принятие мер прокурорского реагирования по фактам нарушений будет дополнительным обоснованием допущенных нарушений при предъявлении исков (заявлений).

Статьей 54 ЗК предусмотрены условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, а ст. ст. 284, 285, 286 ГК - порядок изъятия земельного участка у собственника.

С учетом изложенного при решении вопроса о предъявлении иска (заявления) необходимо исходить из того, что если земельный участок находится на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, то в суд направляется иск (заявление) о прекращении права на земельный участок. Если земельный участок находится в собственности, то в суд направляется иск (заявление) о продаже земельного участка.

Кроме того, суды при рассмотрении соответствующих заявлений прокурора исходят из того, что при изъятии земельного участка у собственника должен быть соблюден порядок, предусмотренный для принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, у которых он находится на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, праве безвозмездного срочного пользования.

Судебная практика рассмотрения заявлений, касающихся изъятия земельных участков, в настоящее время еще не сложилась. Вместе с тем при решении вопроса о предъявлении заявления в суд необходимо проверять соблюдение всех условий, предусмотренных ст. 54 ЗК и ст. ст. 284, 285, 286 ГК, как в отношении лиц, не являющихся собственниками земельных участков, так и собственников земельных участков.

Название документа