Особенности правового регулирования изъятия (выкупа) земель сельскохозяйственного назначения в общественных интересах

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИЗЪЯТИЯ (ВЫКУПА) ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСАХ <*>

Е. С. КЛЕЙМЕНОВА

Клейменова Екатерина Сергеевна, доцент кафедры гражданского права и процесса Орловского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

В статье представлен анализ особенностей изъятия земель сельскохозяйственного назначения для общественных нужд.

Ключевые слова: земельный участок, право собственности, изъятие, выкуп, ограничения изъятия.

The article contains analysis of peculiarities of exemption of lands of agricultural purpose for public needs.

Key words: land plot, ownership right, exemption, redemption, limitations of exemption.

Земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Особое значение отводится землям сельскохозяйственного назначения. В настоящее время данная категория земель составляет 23,4% от всего земельного фонда Российской Федерации (по данным Росреестра на 1 января 2010 г.). В связи с этим оборот земель сельскохозяйственного назначения требует тщательного правового регулирования проблемных вопросов, возникающих в данной сфере. Одним из таких вопросов является изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд. Институт принудительного отчуждения земельных участков для публичных нужд известен с давних пор и является необходимым элементом наиболее рационального перераспределения земель между субъектами хозяйственного оборота в условиях сохранения баланса частных и публичных интересов при наличии исключительных обстоятельств - государственных и муниципальных нужд. Как справедливо замечает В. В. Безбах, его назначение состоит в том, чтобы обеспечить соответствие частных интересов публичным посредством насильственного лишения частного лица принадлежащего ему имущества, передаваемого какому-либо действующему в публичном интересе учреждению после наделения упомянутого лица правом на экономический эквивалент отчужденного имущества <1>. -------------------------------- <1> См.: Безбах В. В. Принцип "общественной полезности" как основание принудительного отчуждения собственности в юридических системах латиноамериканских стран // Вестник Российского университета дружбы народов, сер. "Юридические науки". 1997. N 2. С. 109.

Допуская возможность отчуждения земельных участков в общественных интересах, действующее законодательство устанавливает его границы. Во-первых, изъятие, в том числе путем выкупа, земельного участка может осуществляться только в случаях, прямо названных в законе. Данные основания закреплены в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), и хотя их перечень не является исчерпывающим, дополнительные случаи могут быть установлены федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Во-вторых, отчуждение земельного участка для государственных и муниципальных нужд по основаниям, предусмотренным подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, допускается только при отсутствии иных вариантов размещения. В этом случае следует рассматривать как возможность размещения указанных объектов в ином месте, так и возможность отказа в целом от размещения. В-третьих, изъятию участка в общественных интересах должна предшествовать равноценная компенсация, которая включает в себя как реальную стоимость изымаемого недвижимого имущества, так и все убытки, причиненные изъятием, в том числе те, которые лицо несет в связи с досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами. В-четвертых, в случае возникновения публичных нужд изъятие земельного участка должно быть произведено строго в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством. В-пятых, законом определены категории земель, возможность изъятия которых ограничена или не допускается вообще. К ним относятся земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, особо охраняемых природных территорий. До внесения изменений в ЗК РФ Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <2> подобные ограничения были установлены и для земель сельскохозяйственного назначения. Статья 79 ЗК РФ устанавливала возможность изъятия земель сельскохозяйственного назначения в зависимости от качества земель и целей их дальнейшего использования. Так, в соответствии с п. 2 ст. 79 ЗК РФ земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, а также сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости могли быть предоставлены для строительства промышленных объектов или иных несельскохозяйственных нужд. Предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества возможно было для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений. Что касается сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, то их изъятие в целях предоставления для несельскохозяйственного использования допускается только в исключительных обстоятельствах. К ним относятся случаи, связанные с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений. При этом обязательным условием принудительного отчуждения земельного участка является отсутствие иных вариантов возможного размещения этих объектов. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть I). Ст. 5276.

Необходимо отметить, что подобных ограничений в отношении изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения для публичных нужд действующим законодательством не предусмотрено. Таким образом, принудительное отчуждение земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в общем порядке, предусмотренном ст. 279 - 283 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и ст. 49, 55, 63 ЗК РФ. В то же время, осуществляя изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения, необходимо учитывать особенности правового режима и оборота данной категории земель, установленные, в частности, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3>. Например, действующее законодательство устанавливает, что, производя выдел земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или совершая сделку с такими участками, необходимо учитывать минимально допустимые размеры вновь образуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Исключение из данного правила допускается для формируемых земельных участков в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

В случае принудительного отчуждения земельного участка сельскохозяйственного назначения следует учитывать цели, которые преследует данное действие. Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются для нужд сельского хозяйства. При этом в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п. 4 ст. 79 ЗК РФ). Таким образом, изъятие земель сельскохозяйственного назначения в публичных интересах без перевода в последующем их в иную категорию возможно только в случаях, когда государственные и муниципальные нужды связаны с дальнейшим использованием земельного участка по целевому назначению. В противном случае отчуждение земельных участков сельскохозяйственного назначения в общественных интересах (в частности, по основаниям, предусмотренным подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ) потребует их перевода в иную категорию для реализации поставленных целей. В этом случае перевод осуществляется в соответствии с правилами, установленными ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Таким образом, в случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием (выкупом) для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его отчуждения. В то же время такой перевод должен быть осуществлен исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления до момента предоставления изъятого земельного участка заинтересованным гражданину или юридическому лицу. Особые правила относительно перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению, в случае отчуждения их в публичных интересах, предусмотрены Федеральными законами от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <4> и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <5>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071. <5> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.

Согласно положениям вышеназванных Законов земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или состава земель сельскохозяйственного назначения и предназначаемые в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских либо необходимых для проведения саммита объектов федерального значения, относятся к категории земель промышленности или иного специального назначения. Исключение составляют случаи, когда образуемые земельные участки предназначены для размещения дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов. Поскольку каких-либо правил по этому поводу не предусмотрено, можно сделать вывод, что действуют общие нормы о переводе земель из одной категории в другую. При подготовке документов, необходимых для осуществления кадастрового учета и непосредственно в его процессе, в отношении таких вновь образованных земельных участков указываются сведения о принадлежности их к землям промышленности и иного специального назначения. При этом категория земель, к которой отнесены эти образованные земельные участки, считается установленной со дня завершения их постановки на кадастровый учет. Необходимо отметить и ряд особенностей, предусмотренных вышеназванными Законами, относительно уведомления правообладателей земельных участков о принятии решения об изъятии у них недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд. Так, в случаях, если решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов, развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, или необходимых для проведения саммита объектов приняты в отношении находящихся в долевой собственности земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, такие решения должны быть опубликованы в печатном издании, определенном законами соответственно Краснодарского либо Приморского края для подачи объявлений в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Следует отметить, что изъятие земель сельскохозяйственного назначения в целях размещения олимпийских объектов и развития прилегающих к ним территорий либо размещения объектов, необходимых для проведения саммита глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество", осуществляется в специальном порядке, установленном Федеральными законами от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ. Свои особенности имеет и расчет рыночной стоимости земель сельскохозяйственного назначения. Оценка участков данной категории земель осуществляется исходя из их разрешенного, неистощительного и наиболее эффективного использования с учетом особенностей сельскохозяйственного районирования территории. Так, рыночная стоимость земельного участка сельскохозяйственного назначения определяется на основе оценки входящих в его состав сельскохозяйственных угодий и земель, занятых зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции с учетом характеристик входящих в его состав земель, занятых внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенных для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутых водоемов, которые не могут быть использованы для предпринимательской деятельности. Наряду с этим собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам возмещаются материальные издержки на производство сельскохозяйственной продукции, определение которых осуществляется на основе технологических карт, устанавливающих нормативные затраты семян, горюче-смазочных материалов, удобрений и т. п. в натуральном выражении. Их расчет осуществляется с учетом уровня инженерного обустройства земельного участка, в том числе плотность дорожной сети, классность дорог, близость к транспортным магистралям, пунктам переработки сельскохозяйственного сырья и центрам материально-технического снабжения <6>. -------------------------------- <6> Распоряжение Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. N 568-р "Об утверждении Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков" // Экспресс-закон. 2002. N 21.

Таким образом, понесенные правообладателями расходы могут быть самыми разнообразными. Так, ущерб, причиненный изъятием земельных участков, предоставленных для сельскохозяйственной деятельности, складывается из стоимости приобретенных семян, минеральных удобрений, посадочного материала, также учитываются материальные затраты по обработке земель в виде расходов на содержание и эксплуатацию оборудования, расходы по заработной плате, амортизационные отчисления, транспортно-заготовительные расходы по приобретению и расходованию дизтоплива, смазочных материалов, расходы по уплате санкций и т. п. Таким образом, хотя изъятие, в том числе путем выкупа, земель сельскохозяйственного назначения в общественных интересах осуществляется в общем порядке, предусмотренном ст. 279 - 283 ГК РФ и ст. 49, 55, 63 ЗК РФ, однако в подобных случаях следует учитывать особый правовой режим и правила оборота этой категории земель, а также цели, для которых осуществляется отчуждение.

Примечание. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Ограничение и прекращение прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах", проект N 10-03-00495а.

Название документа