О юридической природе понятия "правовой режим земель" и о соотношении правового значения деления земель на категории и зонирования территорий для целей установления правового режима земель на современном этапе развития земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности

О ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРИРОДЕ ПОНЯТИЯ "ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ" И О СООТНОШЕНИИ ПРАВОВОГО ЗНАЧЕНИЯ ДЕЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ НА КАТЕГОРИИ И ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ УСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Е. Р. МОРГУНОВА

Моргунова Елена Романовна, аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Правовые вопросы деления земель на категории, а также правовые вопросы зонирования территорий для целей установления правового режима земель представляют собой актуальный предмет научно-практического исследования. По мнению автора, постоянство толкования понятия правового режима земель в науке земельного права свидетельствует о важности и незаменимости использования данного понятия при разработке как теоретических концепций, так и в практической деятельности, связанной с использованием и охраной земель.

Ключевые слова: правовой режим, земельное право, зонирование территорий, правоотношения.

On legal nature of the concept of "legal regime of land" and correlation of legal significance of division of lands by categories and zoning of territories for the purpose of establishment of legal regime of lands at the contemporary stage of development of land legislation and the legislation on city-planning activities E. R. Morgunova

Morgunova Elena Romanovna, degree-seeking student of the chair of environmental and land law of the law faculty of M. V. Lomonosov Moscow state university.

Legal issues of division of lands by categories as well as legal issues of zoning of territories for the purpose of establishment of the legal regime of lands present a topical subject-matter of the science-practice research. The author believes that the stability of interpretation of the concept of legal regime of lands in the science of land law proves importance and indispensability of use of this concept in working out of both theoretical conceptions and in practical activities related to the use and protection of lands.

Key words: legal regime, land law, zoning of territories, legal relations.

В настоящий момент в системе земельного права, земельного и градостроительного законодательства происходит плавный переход от доминирования принципа установления правового режима земель в зависимости от целевого назначения в соответствии с делением земель на категории к принципу установления правового режима земель при зонировании территорий. В современном законодательстве отсутствует формально закрепленное понятие "правовой режим земель", а новые разработки в доктрине земельного права, которые учитывали бы все тенденции и потребности в данной сфере правоотношений, практически отсутствуют. В данной статье автор рассматривает юридическую природу понятия "правовой режим земель" и выявляет соотношение правового значения деления земель на категории и зонирования территорий для целей установления правового режима земель. Земельный кодекс Российской Федерации в ч. 2 ст. 7 указывает только на то, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, не давая определения используемых ключевых понятий. Действующий Градостроительный кодекс 2004 г. в отличие от предыдущего Градостроительного кодекса 1998 г. также не дает легальных определений рассматриваемых понятий, иногда вступая в противоречие и с земельным законодательством. Отсутствие единообразия в правоприменительной и судебной практике, которая связана со спорными вопросами установления правового режима земель, а также принятие в первом чтении Федерального закона "Об отмене деления земель на категории..." <1> подтверждают необходимость более детальной проработки рассматриваемых вопросов. -------------------------------- <1> Законопроект N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Включен в примерную программу решением Государственной Думы на март 2013 г. URL: asozd. duma. gov. ru/main. nsf/(printzp)?OpenAgent&RN=50654-6&123.

При попытках проанализировать различные точки зрения и дать обобщенное определение понятию "правовой режим" сначала следует определиться с историческим, филологическим и юридическим значением термина "режим". Само слово regim имеет французские корни и в переводе означает "порядок правления" <2>. Наибольшее количество упоминаний рассматриваемого термина встречается в трудах ученых-социологов, теоретиков права, а также с привязкой к политической системе устройства государства. Так, М. Дюверже в своих работах определял политический режим как определенный государственный строй, тип организации власти <3>. Советский теоретик права профессор А. И. Денисов отмечал в своих работах, что "термин политический режим в теории государства и права применяется для обозначения классовой сущности государства, и в этом смысле он тождественен термину диктатура, либо того или иного метода осуществления классового господства (режим парламентаризма, режим демократии, режим фашизма и т. п. режимы)" <4>. -------------------------------- <2> Scraton R. A dictionary of political thought. L., 1982. P. 398. <3> Duverge M. Institutes politiques et droit constitutionnel. Paris, 1970. P. 13 - 14. <4> Денисов А. И. Сущность и формы государства. М., 1960. С. 17.

Рассмотрим существующие в трудах ученых-теоретиков права подходы к пониманию "правового режима". В литературе существуют различные подходы к определению понятия "правовой режим". Данное понятие является одним из ключевых в теории права. Профессор С. С. Алексеев определяет в своих работах правовой режим как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования <5>. Ученый рассматривает правовой режим как своего рода "укрупненный блок" в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств. -------------------------------- <5> Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: НОРМА, 2002. С. 601 - 609.

Анализируя определение, предложенное профессором С. С. Алексеевым, можно сделать вывод о том, что правовой режим следует рассматривать в четырех аспектах. Первый аспект раскрывает правовой режим как особую направленность правового регулирования. Второй аспект указывает на то, что деятельность в рамках правового режима осуществляется по поводу конкретных объектов или сфер. Третий аспект рассмотрения сводится к мысли о том, что реализация заложенных в правовой режим правовых границ возможного поведения осуществляется с помощью конкретных способов, приемов. И наконец, правовой режим в четвертом аспекте можно рассмотреть как понятие, позволяющее выявить особенности правоотношений по поводу конкретных объектов (или в конкретной сфере) через определение объема субъективных прав и обязанностей субъектов данных правоотношений. Также в своих научных трудах С. С. Алексеев обращает внимание на тот факт, что каждому правовому режиму свойственно нечто общее в регулировании, некая общая направленность - запрет или дозволение. Этот тезис приводит автора к выводу о возможности отождествления правовых режимов с типами правового регулирования - общедозволительным и разрешительным. Далее автор обособляет назначение конструкции правового режима от других теоретико-правовых конструкций. Автор указывает на то, что "правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, его дозволительную или запретительную направленность, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности" <6>. -------------------------------- <6> Алексеев С. С. Указ. соч. С. 334.

Понятие правового режима земель профессор С. С. Алексеев связывает прежде всего с необходимостью установления определенных ограничений правовой самостоятельности субъектов в целях рационального использования и охраны земель, что, в свою очередь, определяет "климат", "настрой регулирования" <7> правоотношений. -------------------------------- <7> Алексеев С. С. Общие дозволения и запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.

И. Л. Бачило определяет правовой режим как "нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации)". В ее понимании "правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации" <8>. -------------------------------- <8> Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 812.

Другой подход к определению понятия правового режима предлагает А. В. Малько: "...правовой режим - одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями" <9>. -------------------------------- <9> Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1. С. 16 - 29.

Следует отметить, что некоторые специалисты в области частного права придерживаются позиции, в соответствии с которой правовой режим применим к определенным субъективным правам на какой-либо объект. Хотя характеристики различных правовых режимов обычно приводятся в отношении какого-либо объекта <10>. -------------------------------- <10> См. подробнее: Чеговадзе Л. А. Субъективное гражданское право как элемент правоотношения // Законодательство. 2003. N 12. С. 65 - 78.

Профессор О. С. Иоффе указывал в своих трудах, что, "устанавливая "режим вещей", закон, по существу, определяет режим поведения граждан как субъектов гражданских правоотношений" <11>. В связи с приведенной цитатой следует отметить, что режим вещи как объекта гражданских прав и режим земель как объекта природоресурсного права имеют разное юридическое значение. -------------------------------- <11> Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2000.

Несмотря на различные трактовки рассматриваемого понятия, большинство теоретиков права придерживаются позиции, основанной на рассмотрении правового режима как совокупности правовых средств, направленных на достижение определенной общественной цели. В зависимости от предмета регулируемых общественных отношений понятие правового режима может быть рассмотрено в узком и широком смыслах, например правовой режим государства и правовой режим электронного документа. Следует отметить, что по частоте упоминаний как в научной литературе, так и в законодательстве одним из самых распространенных видов использования этого понятия является его применение к отношениям в сфере земельного права. В юридической литературе по другим отраслям права также можно встретить различные трактовки понятия "правовой режим" применительно к регулированию определенной сферы общественных отношений. Так, Е. А. Суханов, определяя сущность объектов гражданского права, указывает на то, что "смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т. е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат", и приходит к выводу о том, что правовой режим - это "поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ" <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <12> Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М.: Бек, 2000. С. 295.

Термин "правовой режим земель" использовался в классических трудах авторов по советскому земельному праву <13>. Еще в начале двадцатого столетия ученый И. И. Евтихеев акцентировал внимание на том, что "для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект - земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов..." <14>. Именно от объекта регулирования, а точнее, от его специфики следует отталкиваться при определении правового режима земель. Поэтому не следует рассматривать в качестве основы правового режима земель только наличие четко определенного механизма правового регулирования. На современном этапе специфика объекта имеет еще большее значение в силу принятой государством стратегии обеспечения интересов охраны окружающей среды. -------------------------------- <13> Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. С. 345. <14> Евтихеев И. И. Земельное право. М., 1923. С. 102.

Г. А. Аксененок также указывал на важность специфики объекта регулирования при установлении правового режима земель: "...Когда мы говорим о земле как объекте земельных правоотношений, мы имеем в виду землю не в ее естественном состоянии, как дар природы, а землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения" <15>. -------------------------------- <15> Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 137.

Постоянство толкования понятия правового режима земель в науке земельного права свидетельствует о важности и незаменимости использования данного понятия при разработке как теоретических концепций, так и в практической деятельности, связанной с использованием и охраной земель. Мы уже акцентировали внимание в начале статьи на том, что на сегодняшний день ни в законодательстве, ни в научной литературе не существует четкой дефиниции данного понятия применительно к земельному праву. Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает только порядок определения правового режима земель, не давая четкой дефиниции. В научной литературе рассматриваемое понятие применяется в различных смыслах: в широком смысле - когда этот термин используется для обозначения границ правового регулирования сферы общественных отношений, связанной с использованием и охраной земельных ресурсов; в узком смысле - для определения возможностей по использованию и для установления запретов в целях обеспечения охраны определенных категорий земель. Любое деление целого на части, в том числе и единого земельного пространства, продиктовано практическими потребностями в оптимизации процесса осуществления воздействия человека на конкретный объект. Следует отметить, что в теории советского земельного права профессором Н. И. Красновым было разработано концептуальное определение понятия правового режима земель. Ученый в своих работах определял: "...Правовой режим земли... как юридическое выражение советского социалистического земельного строя представляет собой установленный нормами советского права порядок возможного и должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного средства производства в сельском хозяйстве" <16>. Представляется, что такое определение одного из базовых понятий земельного права было полным и отвечало общим принципам и задачам законодательства и политики СССР. -------------------------------- <16> Общая теория советского земельного права. С. 346.

В современной юридической литературе представляется актуальным и полным определение правового режима земель, предложенное профессором О. И. Крассовым, который указывает на то, что "правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав" <17>. Также профессор О. И. Крассов в своих трудах неоднократно упоминает о том, что "развитие современного земельного законодательства требует уточнения содержания понятия "правовой режим земель" в свете тех задач, которые призвана решать эта отрасль законодательства" <18>. -------------------------------- <17> Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2000. <18> См., например: Крассов О. И. Правовой режим земель // Закон. 2007. N 1.

В научной литературе по земельному праву существует точка зрения, в рамках которой правовой режим земель рассматривается с "динамической стороны" <19> - для того чтобы поведение участников земельных правоотношений было введено в определенные дозволительные рамки, требуется ряд юридических средств: юридические факты, правоотношения, акты реализации и др. Представляется, что для отражения динамики правового режима земель следует различать различные уровни земельных правоотношений, в рамках которых используется термин "правовой режим". Основные правила поведения для участников указанных правоотношений установлены в рамках правового режима земель отдельных категорий. Большую динамику отражает правовой режим индивидуально определенного земельного участка. Некоторые ученые-юристы выделяют правовой режим части земельного участка <20>. -------------------------------- <19> См.: Болтанова Е. С. Правовой режим в земельном праве: теория вопроса // НР "Право", 2008. <20> См. подробнее: Минаева А. А. Понятие "правовой режим земель" и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. N 1.

Представляется, что одно из базовых понятий теории государства и права - правовой режим государства - также предназначен для обозначения оптимальных форм воздействия субъекта власти на различные сферы жизни общества как целого. Проводя аналогию этого определения в теории государства и права и в земельном праве, можно выявить ряд совпадающих признаков. Одним из них является тот факт, что любой режим (как указывалось выше, в переводе с французского - "порядок") имеет определенные границы. Для международного права определяющим такие границы фактором является суверенитет государства, для земельного - принятым условно делением на категории в зависимости от физических свойств земли и сложившегося использования на конкретной территории. Такие границы в соответствии с действующим законодательством динамичны, так как перевод земель из одной категории в другую осуществляется, но осуществляется он на основании субъективного решения уполномоченного органа публичной власти. Представляется, что институт зонирования территорий, реализуемый не только в рамках урбанизированных территорий, но и применительно к территориям, используемым субъектами земельного права для иных целей (обеспечения интересов развития промышленности и обороны, создания особо охраняемых территорий, ведения сельского хозяйства и др.), позволит осуществлять процесс установления правового режима с учетом всех вышеперечисленных задач государства в сфере земельно-правовых отношений. Упомянутое отсутствие законодательного определения понятия "правовой режим земель" подтверждается положениями Земельного кодекса Российской Федерации, который регламентирует порядок определения последнего. Законодатель устанавливает двухуровневый подход в определении правового режима земель, не определяя при этом какой-либо иерархии либо приоритетности в регулировании между институтами деления земель на категории и зонированием территорий. Многолетняя практика применения данной нормы, а также законодательство, конкретизирующее положения данной нормы ЗК РФ, установили четкую двухуровневую структуру определения правового режима земель: деление на категории, а в рамках отдельных категорий земель - зонирование. Следует отметить, что определение зонирования территорий отсутствует в ЗК РФ, только Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) закрепляет определение градостроительного зонирования. Следует отметить, что на момент введения в действие соответствующих положений ЗК РФ действовал ГрК РФ 1998 г., который закреплял нормы о том, что зонированию подлежат все категории земель, поэтому данное в ЗК РФ определение правового режима земель отражало сложившуюся на тот момент ситуацию. Одним из элементов правового режима земель является объект. Упомянутый выше подход к рассмотрению данного понятия в узком и широком смысле слова позволяет выделить объект регулирования. Объектом правового режима земель в широком смысле следует рассматривать всю территорию Российской Федерации, ограниченную государственной границей в соответствии с Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" <21>. -------------------------------- <21> Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 25 июня 2012 г. // ГАРАНТ.

В узком смысле объектом правового режима принято считать земли в рамках одной из семи закрепленных в законе категорий земель. Такие земли можно отнести к "специальным" объектам правового режима. В отношении каждого из видов объектов государственное регулирование осуществляется различными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, органами законодательной и исполнительной власти федерального уровня осуществляются функции регулирования и установления границ земель различных категорий на территории Российской Федерации, распоряжением земельными участками уполномочены заниматься органы исполнительной власти всех уровней в зависимости от общественной значимости возможного использования земель. Существуют и специализированные органы государственной власти, осуществляющие определенные функции в процессе установления правового режима земель, в зависимости от их целевого назначения. Такие элементы правового режима земель, как их использование и охрана, могут быть урегулированы при выработке универсального и комплексного подхода к зонированию территорий, не ограничивающемуся градостроительным зонированием, а при использовании зонирования для земель, обладающих различными обременениями, ограничениями в использовании, а также для земель с различным исторически сложившимся использованием. Опыт зарубежных стран в правовом регулировании установления правового режима земель сводится к доминированию использования одного из двух законодательных механизмов: зонирование при выстраивании схем развития территорий от наименьших административно-территориальных образований (муниципалитетов) к общегосударственному уровню регулирования либо установление норм по использованию и охране земель на федеральном уровне путем законодательно закрепленной возможности использования института территориального планирования. В рамках законодательного регулирования установления правового режима земель при исключительном использовании института зонирования территорий возможно предусмотреть как императивные нормы регулирования, которые касаются планирования, использования, застройки, охраны окружающей среды, так и нормы, содержащие в себе механизмы стимулирования, рационального и экологически безопасного использования. К числу стимулирующих и побуждающих мер можно отнести: экономическое стимулирование; развитие рыночных отношений; инвестиционную привлекательность; систему прогрессивного налогового обложения земель в различных территориальных зонах; повышение уровня информатизации процессов принятия решений о строительстве различных объектов; минимизацию использования административного ресурса при решении задач по развитию территорий; снижение коррупционных рисков; ориентацию на реализацию программы перехода к "электронному правительству". Таким образом, институт зонирования учитывает гораздо большее количество различных элементов правового режима земель, что, в свою очередь, позволяет установить этот режим более четко. Объектом установления такого правового режима с использованием механизмов зонирования территорий является "группа земельных участков" (территориальная зона) - не отдельно взятый земельный участок, но и не земли определенной категории в целом. Тем не менее нельзя не оценить значение института деления земель на категории на сегодняшний день. Ведь помимо тех категорий земель, в отношении которых устанавливаются градостроительные регламенты, т. е. осуществляется градостроительное зонирование, достаточно большое количество земель (по занимаемой площади) не подлежат этой процедуре. Не подготовив базу для определения правового режима земель на таких территориях, представляются несвоевременными и опережающими фактическое положение дел, законодательные инициативы об отмене деления земель на категории. Именно баланс в использовании рассмотренных институтов земельного права позволит избежать большого количества правонарушений и предотвратить злоупотребления со стороны недобросовестных субъектов прав на земли России.

Литература

1. Duverge M. Institutes politiques et droit constitutionnel. Paris, 1970. 2. Scraton R. A dictionary of political thought. L., 1982. 3. Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. 4. Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: НОРМА, 2002. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ 5. Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М.: Бек, 2000. 6. Денисов А. И. Сущность и формы государства. М., 1960. 7. Евтихеев И. И. Земельное право. М., 1923. 8. Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2000. 9. Крассов О. И. Правовой режим земель // Закон. 2007. N 1. 10. Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1. 11. Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. 12. Минаева А. А. Понятие "правовой режим земель" и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. N 1. 13. Чеговадзе Л. А. Субъективное гражданское право как элемент правоотношения // Законодательство. 2003. N 12. 14. Болтанова Е. С. Правовой режим в земельном праве: теория вопроса // НР "Право", 2008. 15. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001.

Название документа