Административно-правовой статус субъектов государственного экологического контроля в Российской Федерации

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. В. САВИН

Савин Александр Владимирович, стажер сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.

Целью настоящей статьи является определение правовых основ признания государственных органов субъектами государственного экологического контроля. В статье рассмотрены точки зрения российских ученых на категорию "субъекты государственного экологического контроля", проведен анализ положений действующего российского законодательства, устанавливающих контрольные полномочия отдельных государственных органов.

Ключевые слова: государственное управление, экологический контроль, субъекты контроля, Президент, парламентский контроль, Правительство, Прокуратура, судебный контроль, Уполномоченный по правам человека, Администрация Президента, Совет безопасности.

Administrative Law Status of a Subject of State Environmental Control in the Russian Federation A. V. Savin

This article is aimed at describing the legal grounds for recognition of state authorities as subjects of State Environmental Control. The article considers what Russian scientists say about such a category as 'subjects of state environmental control' and contains an analysis of provisions of existing Russian legislation regulating supervisory powers of certain state authorities.

Key words: state administration, environment control, subjects of the control, President, parliamentary control, Government, Prosecutor s Office, judicial control, human rights commissioner, Presidential Administration, Security Council.

Изучению сущности государственного экологического контроля посвящены многие научные исследования. Российскими учеными рассмотрены различные аспекты государственного экологического контроля, изложены точки зрения на его место в управленческом процессе, цели и задачи. Несмотря на это, вопрос определения его субъектов сохраняет актуальность. Поскольку государственный экологический контроль определяется как функция государственного управления, позиция ученых по вопросу об осуществляющих его субъектах предопределяется точкой зрения на категорию "государственное управление". В свою очередь, единого мнения о содержании понятия "государственное управление" нет. Одни ученые под государственным управлением понимают деятельность органов исполнительной власти, другие рассматривают его как деятельность государственной власти в целом, третьи - как деятельность органов исполнительной власти и Президента РФ и др. Так, В. В. Петров использовал широкий подход к определению субъектов государственного управления охраной окружающей природной среды, не считая его прерогативой органов исполнительной власти <1>. -------------------------------- <1> См.: Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 239.

А. К. Голиченков в работах начала 90-х гг. XX в. согласно действовавшему в то время законодательству включал в систему органов государственного экологического контроля высшие органы государственной власти и управления - как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, Президента, местные Советы народных депутатов и местную администрацию, специально уполномоченные на проведение контроля государственные органы <2>. Современные теоретические взгляды А. К. Голиченкова на эколого-правовую терминологию изложены в доктринальных определениях, содержащихся в словаре юридических терминов. Государственный экологический контроль определяется функцией государственного экологического управления <3>, государственное экологическое управление - видом экологического управления <4>, осуществляемого государственными органами исполнительной власти <5>. -------------------------------- <2> См.: Голиченков А. К. Экологический контроль: Теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 42. <3> См.: Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов. М., 2008. С. 79. <4> См.: Там же. С. 57. <5> См.: Там же. С. 379.

О. И. Крассов признает субъектами государственного экологического контроля исключительно органы исполнительной власти, поскольку "управление в сфере охраны окружающей среды представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти..." <6>. Данную позицию профессор обосновывает принципом разделения властей и последовательно проводит относительно субъектов контроля и иных функций экологического управления. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <6> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2004. С. 151.

Точка зрения М. М. Бринчука на категорию "государственное управление" изложена в статье "Государственное управление как эколого-правовая категория" <7>, в которой отмечено следующее. "То, что мы называем государственным управлением в широком смысле, по моему мнению, есть не что иное, как осуществление государственной власти. ...Если в законодательстве употребляется категория, синонимичная "государственному управлению в широком смысле", то в чем можно видеть особенное значение "государственного управления в широком смысле"? Какую особенную правовую нагрузку этот широкий смысл может нести? Я его не вижу" <8>. Соответственно, М. М. Бринчук использует категорию "государственное управление" исключительно в "узком смысле" - как управленческую деятельность органов исполнительной власти, поскольку "из проведенного исследования напрашивается весьма важный для науки экологического права вывод: государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти" <9>. В других работах М. М. Бринчук к органам государственного управления природопользованием относит также Президента РФ <10>. -------------------------------- <7> См.: Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право. 2006. N 1. С. 10. <8> См.: Там же. <9> См.: Там же. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <10> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2004. С. 179.

О. Л. Дубовик определяет, что субъектами государственного управления в сфере охраны окружающей среды являются уполномоченные на то органы исполнительной власти и должностные лица <11>, отмечая при этом, что "в литературе встречается ошибочное утверждение, что государственное управление в области экологии осуществляют органы представительной (законодательной)... судебной власти, что суды и прокуратура осуществляют управление в данной области посредством правоприменения" <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <11> Там же. С. 402. <12> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М., 2009. С. 85.

В свою очередь, субъектов экологического контроля О. Л. Дубовик подразделяет на тех, которые осуществляют его в узком смысле, как проверку соблюдения и исполнения законодательства по охране окружающей среды, и тех, которые наделены правом осуществлять надзор в сфере государственного экологического управления. "Общий экологический контроль осуществляют Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, наделенные общей компетенцией, специальный же проводится органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды, и их должностными лицами" <13>. -------------------------------- <13> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2005. С. 442.

Приведенные положения говорят о том, что при определении экологического контроля функцией государственного управления, не всегда названный тем или иным автором субъект государственного управления природопользованием определяются также субъектом государственного экологического контроля. Вывод о том, что государственный экологический контроль осуществляется органами исполнительной власти, имеет важное теоретическое и практическое значение для выполнения государством экологической функции по следующим причинам. Функции государства - это основные направления его деятельности. Вопросы формы и содержания экологической функции широко и подробно освещены в трудах авторитетных ученых в сфере теории государства и права, экологического права. В. В. Петров назвал экологической функцией деятельность государства по обеспечению научно обоснованного соотношения экологических и экономических интересов общества, созданию необходимых гарантий для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни человека окружающую среду <14>. -------------------------------- <14> См.: Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 47.

По выражению Б. В. Ерофеева, экологический контроль выступает одним из проявлений экологической функции государства <15>. Функции государства реализуются посредством осуществления государственной власти. Ст. 10 Конституции РФ закрепляет принцип единства понятия "государственная власть", которая осуществляется на не нарушающем ее единства разделении на законодательную, исполнительную и судебную. -------------------------------- <15> См.: Ерофеев Б. В. Экологическое право России. М., 2005. С. 177.

Согласно Конституции, в России существуют государственные органы с особым статусом: Прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата РФ, Совет безопасности, - также воплощающие государственную власть и выполняющие функции государства. Понятие "государственный орган" шире понятия "орган государственной власти" и включает в себя не только названные в Конституции РФ органы. В частности, государственным органом является Администрация Президента РФ, которая наделена большим объемом полномочий, в том числе и контрольных. Контроль осуществляют все субъекты управления. Каждый государственный орган контролирует выполнение своих решений и заданий, соблюдение требований законодательства. Этот контроль может быть как внутренним (в рамках государственного органа), так и внешним (в частности, контроль вышестоящих органов над нижестоящими, или надведомственный контроль). При этом, с одной стороны, осуществление контроля не входящими в систему исполнительной власти органами не лишает его исполнительно-распорядительного характера, а с другой, исполнительно-распорядительный характер контроля не означает его принадлежности органам исполнительной власти, что не противоречит принципу разделения властей, а подтверждает конституционное единство государственной власти. Контроль представляет собой реальную гарантию обеспечения выполнения функций государства. По этой причине определение субъектами государственного экологического контроля государственных органов исполнительной власти не должно вести к снижению внимания к вопросам контрольной деятельности иных государственных органов, также способствующей выполнению экологической функции государства. Действующее российское законодательство содержит положения, составляющие основу осуществления контрольных полномочий отдельных государственных органов и должностных лиц.

Президент РФ

В России глава государства наделен большим объемом полномочий, включающим право принятия обязательных для исполнения решений и осуществление контроля за их исполнением, полномочия по контролю за реализацией определяемых Президентом основных направлений политики. Согласно Конституции Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека (в т. ч. экологических), обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (выполняющих в т. ч. экологическую функцию государства), определяет главные цели государственного развития, контролирует их реализацию. Статус Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека предопределяет необходимость наличия у него обширных контрольных полномочий. Президент имеет различные конституционные полномочия по контролю в отношении органов исполнительной власти и принимаемых ими актов. Часть функций по контролю Президент РФ на основе нормативных правовых актов делегирует структурным подразделениям своего Аппарата. Так, согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2004 г. "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <16> Администрация формируется в целях осуществления контроля за исполнением решений Президента РФ, федеральных законов в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (в т. ч. экологических), указов, других решений Президента РФ (в т. ч. и по экологическим вопросам). -------------------------------- <16> См.: СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395.

Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы - Контрольное управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Положением о Контрольном управлении Президента РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. <17>, Управление имеет задачей проверку исполнения указов, распоряжений, поручений и решений Президента РФ и иных вопросов. -------------------------------- <17> См.: СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.

На основе результатов проверок Управление готовит предложения по предупреждению и устранению выявленных нарушений, привлечению к ответственности виновных лиц, направляет предписания об устранении выявленных нарушений (которые подлежат безотлагательному рассмотрению, и не позднее чем в месячный или более сокращенный срок). Для реализации своих полномочий Контрольное управление вправе создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться правоохранительные, контролирующие и другие органы. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах существует на основе Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. <18>. -------------------------------- <18> См.: СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Осуществляя свою деятельность, полномочные представители не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, однако вправе осуществлять контроль за их деятельностью на предмет выполнения требований законодательства. Представители Президента вправе вносить в Контрольное управление Президента РФ, в федеральные органы исполнительной власти, главам и органам исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае выявления нарушения или неисполнения подчиненными им органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. Такие представления полномочный представитель может вносить и в законодательные органы субъектов Федерации. К числу президентских структур относится также Совет Безопасности России. Совет Безопасности России является вспомогательным органом в системе президентской власти (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ). Его деятельность направлена на реализацию конституционных полномочий Президента РФ. Действующее Положение о Совете Безопасности РФ утверждено Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726 <19>. -------------------------------- <19> См.: СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2392.

На заседаниях Совета рассматриваются актуальные и нуждающиеся в разрешении вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, а в отдельных случаях перед Советом Безопасности могут ставиться задачи по рассмотрению и принятию решений в области обеспечения какого-либо сегмента национальной безопасности. Основными рабочими органами Совета Безопасности являются межведомственные комиссии. Межведомственная комиссия по вопросам экологической безопасности была образована в числе первых - Указом Президента РФ от 13 июля 1993 г. N 1035 <20>. -------------------------------- <20> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 29. Ст. 2675.

В настоящее время комиссии осуществляют деятельность на основе Указа Президента РФ от 28 октября 2005 г. N 1244 "О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации" <21>. Решения межведомственных комиссий Совета Безопасности, утвержденные Секретарем Совета Безопасности, направляются в соответствующие органы и организации для рассмотрения с последующим уведомлением межведомственных комиссий Совета Безопасности о результатах этого рассмотрения и при необходимости - о принятых мерах. -------------------------------- <21> См.: СЗ РФ. 2005. N 44. Ст. 4536.

Таким образом, президентский контроль осуществляется в пределах конституционных полномочий главы государства и органов, созданных для обеспечения его функционирования. Президентский контроль реализуется главным образом в форме административного метода, основанного на реализации властных полномочий субъекта контроля в отношении подчиненного объекта. Указания, требования, распоряжения в рамках президентского контроля являются обязательными для государственных органов, должностных лиц и служащих, а их невыполнение может приводить к неблагоприятным последствиям. Контрольное воздействие осуществляется посредством проведения проверок, ревизий, заслушиваний и иных жестких форм контроля.

Парламент РФ

В демократических правовых государствах неотъемлемым атрибутом органа законодательной (представительной) власти является парламентский контроль. Элементы парламентского контроля в РФ введены Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <22>. В соответствии со ст. 4 Закона парламентскому расследованию подлежат в том числе обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. -------------------------------- <22> См.: СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

Исходя из того что Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <23> назвал состояние защищенности от возможного негативного воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий определяющим признаком экологической безопасности, российский парламент в полной мере можно считать законодательно уполномоченным органом государственного экологического контроля. -------------------------------- <23> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

В ходе проведения парламентского расследования комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций относящиеся к предмету парламентского расследования копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан и вести протокол их опроса. Утвержденный палатами Федерального Собрания РФ итоговый доклад комиссии направляется Президенту РФ, а также может направляться в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и Генеральному прокурору РФ, в результате чего соответствующие органы могут принять необходимые меры. Концептуальные положения рассмотренного Закона могут быть названы основами парламентского контроля в РФ. К сожалению, в Законе остался нерешенным ряд принципиальных вопросов, касающихся взаимоотношений парламентской комиссии и правоохранительных органов, соотношения парламентского расследования с прокурорским надзором и иными видами государственного контроля.

Правительство РФ и государственные органы исполнительной власти

Правительство является высшим органом исполнительной власти РФ, возглавляет систему административного контроля. В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <24> Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение федерального законодательства, осуществляет систематический контроль за его исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению его нарушений. -------------------------------- <24> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Согласно п. 5 Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" <25>, Правительство в целях осуществления контроля за исполнением федерального законодательства: заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, а также руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения РФ и субъектов); дает оценку их деятельности; принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти; принимает решения о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; принимает решения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством; вносит Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ. -------------------------------- <25> См.: СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

Непосредственная работа по осуществлению контроля организуется Аппаратом Правительства. Аппарат Правительства РФ является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений. К сожалению, в Аппарате Правительства РФ нет структурного подразделения, которое бы занималось вопросами координации в сфере государственного экологического контроля. Возглавляемая Правительством система органов исполнительной власти осуществляет наиболее масштабную и разнообразную часть государственного контроля в сфере природопользования, во многом обеспечивая выполнение экологической функции государства. Административный контроль оказывает непосредственное влияние на состояние правопорядка в сфере природопользования и обеспечения охраны окружающей среды.

Прокуратура

Прокурорский надзор традиционно выступает одним из основных средств обеспечения законности в сфере природопользования. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением природоохранного законодательства в рамках общего надзора, могут осуществлять его и в порядке надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Особенностью прокурорского надзора является то, что прокурорские работники, обладая широкими полномочиями, не подменяют органы государственного экологического контроля и не вправе вмешиваться в их оперативно-служебную деятельность. Для осуществления возложенных на него функций прокурор наделен необходимым объемом полномочий. Так, согласно ст. 22 Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <26> прокурор вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. -------------------------------- <26> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

Суды

Несмотря на достаточно широкое обсуждение, ученые пока не пришли к однозначной позиции о наличии автономной функции судебного контроля. По общепризнанным канонам теории разделения властей считается, что судебная власть прежде всего выполняет специфическую для нее функцию - отправление правосудия, разрешает споры субъектов права, а также определяет меры уголовной или административной ответственности для лиц, виновных в соответствующих правонарушениях. Ярковыраженным публично-правовым характером обладает судебный конституционный контроль, возложенный на судебную власть ст. 125 Конституции РФ. По этой причине в литературе главным образом рассматриваются судебный контроль Конституционного Суда РФ, а также контрольная деятельность в рамках основной деятельности судов (правосудие), в первую очередь - в отечественном уголовном судопроизводстве. Оригинальная точка зрения изложена в статье проф. Чепурновой Н. М. и мирового судьи Дюковой Е. А. "Судебный контроль как вид контрольной деятельности государства" <27>, в которой судебный контроль рассматривается авторами как особый вид контрольной деятельности. Особенностью этого вида контроля авторы называют альтернативность - лицо вправе действовать по своему усмотрению и самостоятельно решить для себя вопрос, воспользоваться ему или нет механизмом судебного либо ведомственного контроля или не реализовать право обжалования вообще. Обращение в суд с жалобой - это не обязанность, а право гражданина, иного физического или юридического лица. -------------------------------- <27> См.: Чепурнова Н. М., Дюкова Е. А. Судебный контроль как вид контрольной деятельности государства // Российский судья. 2007. N 10 (цитируется по: СПС КонсультантПлюс).

Статья 42 Конституции РФ гарантирует каждому право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Статьей 46 Конституции РФ установлено право граждан на судебную защиту и на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Гражданин имеет право обратиться с жалобой в суд в случае нарушения его прав и свобод, создания препятствий для их осуществления и незаконного возложения на него какой-либо обязанности либо незаконного привлечения к какой-либо ответственности. В возможностях воздействовать на общественные отношения судебный контроль носит усеченный характер, заключающийся лишь в дисквалификации незаконной или неконституционной правовой нормы либо предписании органу власти или должностному лицу в случае установления нарушения закона. Это конституционно установленное правомочие судов и составляет содержание судебного контроля как особого вида государственной контрольной деятельности в Российской Федерации.

Уполномоченные по правам человека

Согласно ст. 17 Конституции РФ "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией." Вопрос об экологических правах граждан России является предметом многочисленных исследований. Здесь можно привести простую и емкую мысль к. ю.н. И. С. Назаровой: "Из-за несоответствия показателей среды обитания человека необходимым биологическим критериям выживания фактически теряется смысл в существовании иных прав человека - личных, политических, экономических, поскольку носителем последних может быть только живой индивид" <28>. По этой причине деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ по контролю за соблюдением экологических прав имеет особую актуальность. -------------------------------- <28> См.: Назарова И. С. Экологические права личности: Конституционно-правовое преломление // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 9. С. 35.

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <29> относит Уполномоченного по правам человека в РФ (далее - Уполномоченный) к высшим органам государства, не определяя при этом его принадлежность к какой-либо из ветвей власти. -------------------------------- <29> См.: СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

Уполномоченный наделен законодательством широким кругом контрольных полномочий, необходимых для обеспечения экологических прав граждан. Одним из главных способов их реализации является процесс рассмотрения жалоб граждан. Согласно ст. 16 Закона Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, их должностных лиц, государственных гражданских служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. В соответствии со ст. 20, получив жалобу, Уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению (такой отказ должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит). Основной формой контрольной деятельности Уполномоченного является проверка. Поводом для ее проведения является как поступившая жалоба, так и инициатива самого Уполномоченного. Согласно ст. 22 Закона проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. При проведении проверки Уполномоченный обладает правом: 1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы (запрошенное должно быть направлено Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок); 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Закон не устанавливает срока, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой о нарушении конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Одной из форм реагирования Уполномоченного является заключение. Согласно ст. 35 Закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Кроме того, ст. 32 Закона закрепляет право Уполномоченного обратиться в Государственную Думу с инициативой о проведении парламентского расследования, а также с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан; непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе создаваемой для расследования парламентской комиссии, проводимых парламентских слушаниях. Приведенные положения законодательства позволяют говорить о наличии у различных государственных органов достаточного объема полномочий, необходимых для эффективной контрольной деятельности. Президент, Парламент и государственные органы исполнительной власти, Прокуратура, суды, Уполномоченный по правам человека осуществляют контроль в разных организационно-правовых формах. Несмотря на то что основной объем работы по экологическому контролю выполняют специализированные органы исполнительной власти, для выполнения государством экологической функции необходима реализация контрольных полномочий всеми названными субъектами.

Библиографический список

Название документа