Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект)

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА (ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) <*>

С. Н. РУСИН

Русин С. Н., профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье исследуются проблемы соотношения охраны окружающей среды с обеспечением экологической безопасности, в том числе проблемы организационного механизма охраны окружающей среды в процессе обеспечения экологической безопасности.

Ключевые слова: экологическая безопасность, государственная экологическая политика, экологическое управление.

The article studies the problems of correlation of protection of environment and provision of environmental security including the problem of organizational mechanism of protection of environment in the process of ensuring environmental security.

Key words: environmental security, state environmental policy, environmental management.

Насущные проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности стали предметом обсуждения на заседании президиума Госсовета России, проведенного Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 27 мая 2010 г. Как отмечается в прессе, на заседании президиума Госсовета Президент России выделил несколько актуальных проблем в экологической сфере, решению которых должно быть уделено первоочередное внимание. К таковым относятся: реформирование системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды; завершение кодификации законодательства об охране окружающей среды; усиление ответственности за совершение экологических правонарушений; разработка новых подходов к нормированию негативного воздействия на окружающую среду <1>; совершенствование системы экологического мониторинга <2>. По данным из средств массовой информации, одним из итогов работы президиума Госсовета должна стать разработка к 2012 г. трех федеральных целевых программ. Две из них посвящены решению экологических проблем Балтийского моря и озера Байкал, а третья с самым большим объемом финансирования в 1,863 трлн. руб. имеет название "Экологическая безопасность России" <3>. Как следует из контекста выступлений Президента России Д. А. Медведева и Министра природных ресурсов и экологии Ю. П. Трутнева, ее содержание также направлено на проведение мероприятий по восстановлению нарушенной природной среды, "ликвидации накопленного экологического ущерба" на территории бывших военных баз на островах архипелага Земля Франца-Иосифа, территориях промышленного загрязнения в Самарской, Иркутской и Курганской областях, Хабаровском крае и Республике Бурятия <4>. -------------------------------- <1> См.: Кузьмин В. Неотвратимая экология // Российская газета. 2010. 28 мая. <2> См.: Кривякина Е. Последствия могут быть такими, что все расхлебывать будем! // Комсомольская правда. 2010. 28 мая. <3> См.: Ситнина В. К вопросу о Байкале // Время новостей. 2010. 28 мая. <4> См.: Там же.

Не вызывают сомнения своевременность поставленных проблем и острая необходимость их разрешения в кратчайшие сроки. В контексте настоящей статьи хотелось бы заострить внимание на одном бросающемся в глаза исследователя моменте. Федеральная целевая программа по ликвидации загрязнений природной среды названа "Экологическая безопасность России". Этот факт является еще одним свидетельством того, что в настоящее время и в науке, и в практике деятельности государственных органов отсутствует единство в понимании того, какое место в охране окружающей среды занимает обеспечение экологической безопасности или, наоборот, каково место охраны окружающей среды в процессе обеспечения экологической безопасности. Вопрос может показаться праздным и не особенно актуальным. В конце концов, для природной среды и для человека, общества и государства не имеет особого значения, каким образом - охраняя окружающую среду или обеспечивая экологическую безопасность - мы добьемся конечного желаемого результата. Под таким результатом подразумевается определенное состояние природной среды, когда за счет ее ресурсов обеспечивается удовлетворение разнообразных потребностей человека, общества и государства, когда сама природная среда характеризуется устойчивостью протекающих в ней процессов, сохраняется ее биологическое разнообразие. Однако приведенный пример с наименованием федеральной целевой программы, имеющей ярко выраженный природоохранительный характер, так как речь в ней идет о мероприятиях, связанных с восстановлением нарушенной в результате антропогенной деятельности природной среды, множество других примеров, когда понятные и имеющие закрепление в законодательстве об охране окружающей среды меры по охране окружающей среды предлагается вдруг рассматривать как меры, направленные на обеспечение экологической безопасности, свидетельствует, что идет ничем не обоснованное размывание понятия и содержания деятельности по охране окружающей среды <5>. -------------------------------- <5> Особо выделить в этой связи хотелось бы новые образовательные стандарты профессионального образования, введенные в действие в 2010 г. Анализ более чем ста пятидесяти таких стандартов показал, что в них практически отсутствуют требования к знаниям, навыкам и умениям в области охраны окружающей среды, зато присутствуют соответствующие требования в отношении экологической безопасности. В том числе к знанию требований законодательства об экологической безопасности. Нет ни одного юриста-ученого, который в настоящее время мог бы назвать хотя бы один закон, который регулирует отношения в области экологической безопасности. Но студентов в образовательных учреждениях теперь должны учить тому, что отсутствует и в теории, и в системе законодательства Российской Федерации.

В свою очередь, требуется разработка ясных представлений о конституционном термине "обеспечение экологической безопасности" и о его содержании. Без этого невозможны разработка научно обоснованной государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и кодификация законодательства об охране окружающей среды, т. е. решение актуальных проблем, которые обсуждались на заседании президиума Госсовета России. Исследования и научные дискуссии о содержании термина "обеспечение экологической безопасности", его соотношении с терминами "охрана окружающей среды", "экологическая безопасность" и "национальная (государственная) безопасность" ведутся с момента введения его в оборот М. С. Горбачевым в докладе на Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций в 1987 г. Особенно активными эти дискуссии <6> стали после введения в действие Закона РСФСР от 12 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <7>, принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. <8> и Федерального закона "Об охране окружающей среды" <9>. -------------------------------- <6> См., например: Бринчук М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. N 8, 9; Злотникова Т. В. Проект Конвенции об экологической безопасности // Зеленый мир. 1998. N 30. С. 12; Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Издательский дом "Городец", 2008; Абанина Е. Н., Зенюкова О. В., Сухова Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". 2-е изд., перераб. и доп. // Система "Гарант", 2007; Вишняков В. Г., Андриченко Л. В., Боголюбов С. А., Васильева Л. И., Гравина А. Л., Казанцев Н. М., Конюхова Т. В., Минина Е. Л., Трикоз Е. Н., Чертков А. Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2. <7> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". С изм. и доп., внесенными Законами Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 и от 2 июня 1993 г. N 5076-1, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ и от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457; 1992. N 10. Ст. 459; 1993. N 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 2001. N 1 (часть I). Ст. 2; 2001. N 29. Ст. 2948; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030. Утратил силу с 12 января 2001 г. <8> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2. <9> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261.

Интерес к этой проблеме объективно обусловлен несколькими факторами (причинами). К таковым можно отнести: - нерешенность вопроса о том, в какой части экологическая безопасность является элементом государственной (национальной) безопасности; - отсутствие доктринальной характеристики отношений в сфере обеспечения экологической безопасности, что выливается в неопределенность и формально-юридического закрепления их регулирования нормами той или иной отрасли права <10>; -------------------------------- <10> Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260, включает обеспечение экологической безопасности в рубрику "110.000.000. Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды", а экологическую безопасность в рубрику "160.000.000. Безопасность и охрана правопорядка".

- назревшую потребность уточнения определения экологической безопасности, содержащегося в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (далее - Закон); - отсутствие легального определения термина "обеспечение экологической безопасности" и попытки в связи с этим рассматривать его в узком смысле только лишь как деятельность (цель деятельности), осуществляемую в рамках законодательства об охране окружающей среды. Наиболее точно современное состояние представлений об экологической безопасности с позиции правовой науки выразил один из самых авторитетных исследователей этой проблемы - М. М. Бринчук: "Обратим внимание на отсутствие единого понимания, единой позиции, выраженных как в законодательных актах, так и в научных трудах по юридическому содержанию понятия "экологическая безопасность", преодолевающих его "расплывчатость", "различное толкование"..." <11>. -------------------------------- <11> Бринчук М. М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. N 9. С. 30 - 42.

Кроме иных обстоятельств, влияющих на степень разработанности проблемы, следует учитывать и то, что в настоящее время нет единства в понимании самого термина "экология". Н. Ф. Реймерс еще в начале 1990-х годов прошлого столетия отмечал: "В истории знания не так уж часто какое-то явление и отражающее его понятие расплываются до глобальных масштабов, охватывая все стороны жизни человека, физический и духовный мир его обитания. Пожалуй, таковой в средние века была теология. В наши дни глобально понимание культуры, но оно все же прилагается к человеку, а не ко всему универсуму земной природы. А понятие "экология" сейчас приобретает именно глобальный масштаб" <12>. -------------------------------- <12> Реймерс Н. Ф. Экология (теории, законы, правила принципы и гипотезы). М.: Журнал "Россия молодая", 1994.

Достаточно развитыми являются в настоящее время представления об экологии как науке. Прежде всего это касается экологии как биологической науки <13>, социальной экологии <14>, а также экологии как предмета ряда других наук <15>. Приведенные примеры являются только примерами. На самом деле круг представлений и понятий об экологии неизмеримо шире. Одно их исследование может занять несколько лет <16>. -------------------------------- <13> Экология - биологическая наука, изучающая закономерности жизнедеятельности организмов в их естественной среде обитания с учетом изменений, вносимых в среду деятельностью человека. <14> В школьном справочнике "Экология" А. П. Ошмарина и В. И. Ошмариной даны два варианта определения социальной экологии: в узком смысле под ней понимают науку "о взаимодействии человеческого общества с окружающей природной средой", а в широком - науку "о взаимодействии отдельного человека и человеческого общества с природной, социальной и культурными средами". <15> В других науках "экология" означает нечто иное: в философии - самые общие закономерности взаимодействия человека, общества и Вселенной, в географии - структура и функционирование природных комплексов и природно-хозяйственных систем. <16> В свое время на конференции по экологии вопрос о том, что же такое экология, задали академику С. С. Шварцу, и он ответил, что, не сходя с места, может привести по крайней мере сто определений понятия "экология" и все они будут более или менее верными. Следовательно, если ответить на вопрос "Что же такое экология?", то это означает решить долгий спор ученых о предмете этой науки. URL: schools. techNo. ru/sch758/.

Широко известны научной общественности и дискуссии о содержании термина "экологическое право", обоснованности его использования для обозначения отрасли права, отрасли законодательства, правовой науки и учебной дисциплины, которые велись и на этапе принятия решения об использовании этих терминов <17>, и в более позднее время <18>. -------------------------------- <17> См.: Материалы Круглого стола, посвященного Концепции экологического права // Вест. Моск. ун-та. Серия 11: Право. 1987. N 5. С. 33 - 57. <18> См.: Бринчук М. М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 20 - 28.

Однако в общественной практике термин "экология" и производные от него используются не только для обозначения науки, совокупности наук, но и для характеристики предметов и явлений материального мира. Например, "экологическая обстановка", "экологическая опасность", "экологическое разнообразие" и т. д. <19>. -------------------------------- <19> В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1987 г. N 42/186 "Экологическая перспектива на период до 2000 года и далее" используются следующие термины: экологический потенциал, экологическая деградация, экологический ущерб, экологические ресурсы, экологические мероприятия, экологические соображения и др. // Текст Резолюции официально опубликован не был. См.: Информационная справочная система "Гарант".

С учетом изложенного представляется достаточно затруднительным исследовать концептуальные проблемы экологической безопасности и соответственно обеспечения экологической безопасности без того, чтобы не оговорить два предварительных условия. Во-первых, их исследование осуществляется с позиции экологического права, являющегося элементом (составной частью) социальной экологии - науки, изучающей сферу взаимодействия общества и природы. Во-вторых, оно ведется с целью разработки правового механизма реализации конституционного требования об обеспечении экологической безопасности <20> и необходимости разработки государственной политики в области обеспечения экологической безопасности <21>. -------------------------------- <20> См.: ст. 72 Конституции Российской Федерации. <21> См.: ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". С изм. и доп., внесенными Федеральными конституционными законами от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ, от 19 июня 2004 г. N 4-ФКЗ, от 3 ноября 2004 г. N 6-ФКЗ, от 1 июня 2005 г. N 4-ФКЗ, от 30 января 2007 г. N 1-ФКЗ, от 2 марта 2007 г. N 3-ФКЗ, от 25 декабря 2008 г. N 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 8-ФКЗ и от 29 января 2010 г. N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; 2004. N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; 2007. N 10. Ст. 1147; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6206; 2009. N 1. Ст. 3; 2010. N 5. Ст. 458.

Изложенные ниже представления базируются на двух положениях, закрепленных в действующих нормативных актах и осмысленных в теоретических работах: - экологическая безопасность - составная часть (элемент) национальной безопасности; - объектами экологической безопасности являются человек, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные потребности). Уточнение перечня объектов экологической безопасности является важнейшим отправным моментом для дальнейших рассуждений, так как с формальной точки зрения он установлен статьей 1 Закона: "Экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий". Таким образом, к объектам экологической безопасности законом отнесены природная среда и жизненно важные интересы человека. Вместе с тем Закон РФ "О безопасности" <22> к объектам обеспечения безопасности относит жизненно важные интересы личности, общества и государства <23>. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <24> также относит к объектам национальной безопасности личность, общество и государство. Представляется, что нет никаких оснований исключать из перечня объектов экологической безопасности общество и государство, как это сделано в законе, так как совершенно очевидно, что угрозы в экологической сфере существуют не только для человека, но и для них. -------------------------------- <22> См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности". С изм. и доп., внесенными Законом Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. N 4235-1, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288, Федеральными законами от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ и от 26 июня 2008 г. N 103-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3033; 2005. N 10. Ст. 763; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2007. N 10. Ст. 1151; 2008. N 26. Ст. 3022. <23> См.: ст. 1 Закона Российской Федерации "О безопасности". <24> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

Применительно к тому, что закон включает в круг объектов экологической безопасности природную среду, следует заметить, что экологическая безопасность природной среды вряд ли может существовать как таковая. Связана такая позиция с представлениями о том, что стоит за термином "экология", и о сути безопасности в широком смысле. В самом деле, что мы можем положить в основу представлений об экологической безопасности природной среды? Наши (человеческие) представления о том, что для природной среды хорошо, а что плохо? Плохо для нее то, что разрушает существующие экологические системы, меняет ландшафты, приводит к исчезновению видов растений и животных? Казалось бы - да! Но насколько человек познал законы природы, чтобы это утверждать? Как это соотносится с имеющимися у человечества объективными данными, что наша планета в исторический и доисторический период имела совершенно иные (разные) и климат, и экосистемы, и ландшафты, и видовой состав растений и животных? Замечу, что среди последних когда-то не было человека. Кто может дать гарантию, что в обозримом, а тем более в отдаленном будущем (с участием или без участия человека) наша планета не изменится настолько, что исчезнут климатические и другие необходимые для существования человека как биологического вида и социального существа природные условия? Ведь именно это нас беспокоит, именно об этом мы задумываемся, именно такое (современное) состояние природной среды мы пытаемся сохранить, предпринимая меры и для охраны природной среды, и для обеспечения экологической безопасности. Кроме того, было бы большой смелостью со стороны человека полагать, что для природной среды представляют экологическую опасность некоторые природные процессы: землетрясения, извержения вулканов, цунами, сели, циклические колебания температуры (периоды обледенения и потепления) и т. д. Для саморегулирующейся системы, каковой является планета Земля, вряд ли могут представлять угрозу естественные природные процессы. И даже если в результате этих процессов будет уничтожена жизнь в существующем на нашей планете виде, неоправданно смелым будет объявление их экологически опасными для природной среды. Вместе с тем совершенно очевидно, что такие природные процессы создают реальную угрозу человечеству, являются для него экологически опасными (в связи с тем, что изменяют благоприятную для человека природную среду обитания). Таким образом, экологическая безопасность как социальная конструкция должна характеризовать некие социальные явления, существующие в экологической сфере (в сфере взаимодействия общества и природы). Попытки рассматривать экологическую безопасность как явление, характеризующее безопасность природной среды в биологическом смысле, ее безопасность от воздействия опасных (с точки зрения человека) природных явлений, вряд ли являются обоснованными. И уж тем более безопасность природной среды в этом смысле не может быть обеспечена в процессе деятельности человека, общества и государства. Экологические отношения исключительно многообразны и включают в себя в том числе отношения, возникающие в связи с воздействием человека (общества) на природную среду, и отношения, возникающие в связи с воздействием природной среды (в том числе в связи с использованием природных ресурсов) на человека (общество). При этом негативное воздействие человека на природную среду (такое, в результате которого природная среда претерпевает изменения, утрачивает свои естественные свойства, в том числе способность воспроизводиться и т. д.) принято называть экологически опасным. Однако с позиции социальной экологии оно опасно не в связи с тем, что природная среда как таковая изменяет свои первоначальные природные свойства, а в связи с тем, что измененная природная среда является источником разнообразных опасностей для субъектов экологических отношений: человека, общества и государства. Таким образом, экологическая опасность - это явление, которое угрожает, представляет опасность для человека, общества и государства. Что является источником экологической опасности? Если следовать букве закона, то таковыми являются хозяйственная и иная деятельность, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Полагаю, что наиболее верным является подход, в соответствии с которым, и в отличие от Закона, разграничиваются источники экологической опасности и источники негативного воздействия на окружающую среду. Закон в определении охраны окружающей среды указывает, что она направлена на предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Таким образом, хозяйственная и иная деятельность является источником угроз для природной среды. Но это обстоятельство совершенно не означает, что такая деятельность является источником опасности (угрозами) для экологических интересов человека, общества и государства. Она, наоборот, является источником удовлетворения разнообразных потребностей этих субъектов общественных отношений. Да, негативное воздействие на окружающую среду оказывает хозяйственная и иная деятельность. В результате такого воздействия природная среда видоизменяется. Эти видоизменения могут достичь уровня, представляющего опасность для человека, общества и государства. Из приведенных рассуждений очевидно вытекает вывод, что угрозу для природной среды представляет названная деятельность, однако угрозу для экологической безопасности человека, общества и государства представляет уже не эта деятельность, а состояние природной среды, измененное в результате такой деятельности. Следует учитывать и то обстоятельство, что не всякие изменения природной среды создают для последних опасность, угрозу (например, агроландшафты на месте естественных ландшафтов), а только такие, которые оцениваются человечеством как опасные, исходя из современных его представлений об опасности и безопасности. Угрозами в теории национальной безопасности признаются факторы обстановки, способные отрицательно воздействовать на национальные ценности и национальные интересы страны, жизненно важные интересы личности и общества <25>. -------------------------------- <25> См.: Национальная безопасность: актуальные проблемы. Курс лекций / Коллектив авторов. М.: ВА ГШ ВС РФ, 2000. С. 44.

В соответствии с таким пониманием угроз безопасности угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности). Действие угроз проявляется: 1. Для человека, его жизненно важных интересов в: - риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида; - возникновении заболеваний, обусловленных воздействием факторов окружающей среды; - снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека. 2. Для общества, его материальных, культурных и иных ценностей в: - риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит, и общества; - возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит, и невозможности существования гармоничного общества; - снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека и общества. 3. Для государства, его материальных, культурных и иных ценностей в: - риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит, и государства; - возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит, и невозможности достижения экономической и политической стабильности государства; - снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека, общества и государства; - риске утраты ресурсного потенциала в результате отторжения территории, лишения государства права на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств. Для противодействия угрозам экологической безопасности необходимы выработка и использование совокупности мер (мер, обеспечивающих экологическую безопасность), которые можно объединить в две группы: - первая группа - меры, направленные на предотвращение негативных изменений в природной среде, уменьшения пространственных пределов территории государства, лишения государства права на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств, создающих угрозу экологической безопасности человека, общества и государства; - вторая группа - меры, с помощью которых человек, общество и государство защищаются от уже существующих, действующих угроз (негативные для человека, общества и государства факторы окружающей среды). К мерам первой группы относятся меры, направленные на охрану окружающей среды, обеспечение рационального использования природных ресурсов, а также на обеспечение обладания Российской Федерацией соответствующими территориями и ресурсами, на обеспечение безопасности опасных производственных объектов в смысле их технологической, антитеррористической защищенности, устойчивости к средствам поражения, которые могут быть применены в войне или вооруженном конфликте, на запрещение военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду и т. д. К мерам второй группы относятся меры по обеспечению сохранения жизни и здоровья человека с использованием медицинских и санитарных способов; технические, инженерные меры: создание и использование укрытий, защитной одежды, устройств для фильтрации воздуха, обеззараживания воды и т. д.; организационные меры: отселение людей из экологически неблагополучных территорий, запреты на ведение в их пределах сельскохозяйственного производства, использование живых ресурсов, представляющих угрозу для жизни и здоровья человека; меры политического, военного характера: возвращение утраченных территорий, прав на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при таком понимании существующих угроз и форм их проявления будет осуществляться: - в части мер, направленных на охрану окружающей среды, обеспечение рационального использования природных ресурсов, - нормами экологического законодательства; - в части мер, направленных на обеспечение безопасности опасных производственных объектов в смысле их технологической, антитеррористической защищенности, устойчивости к средствам поражения, которые могут быть применены в войне или вооруженном конфликте, - нормами законодательства о промышленной, ядерной и иных видах безопасности; - в части мер, направленных на обеспечение обладания Российской Федерацией соответствующими территориями и ресурсами, запрещение военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, - нормами международного законодательства, законодательства об обороне; - в части мер, направленных на сохранение жизни и здоровья человека с использованием медицинских и санитарных способов, - нормами законодательства о здравоохранении и санитарного законодательства; - в части мер, направленных на создание и использование укрытий, защитной одежды, устройств для фильтрации воздуха, обеззараживания воды и т. д., - законодательством о гражданской обороне, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; - в части мер, направленных на отселение людей из экологически неблагополучных территорий, установление запретов на ведение в их пределах сельскохозяйственного производства, использование живых ресурсов, представляющих угрозу для жизни и здоровья человека, - нормами экологического законодательства, законодательством о гражданской обороне, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; - в части мер, направленных на возвращение утраченных территорий, прав на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств, - нормами международного законодательства, законодательства об обороне. Возвращаясь к рассмотрению итогов заседания президиума Госсовета России, с учетом предложенного понимания совокупности возможных мер обеспечения экологической безопасности и подходов к правовому регулированию обеспечения экологической безопасности, можно сделать несколько выводов. Во-первых, упомянутые на заседании президиума Госсовета России федеральные целевые программы имеют своей целью восстановление нарушенного в результате антропогенной деятельности состояния природной среды. В связи с этим использование в их названиях термина "экологическая безопасность" ничем не обосновано. Цели по обеспечению экологической безопасности также могут присутствовать в названных программах, если нарушенная на подлежащих реабилитации (восстановлению) территориях природная среда оказывает негативное воздействие на жизнь и здоровье человека, а через человека создает угрозу экологическим интересам общества и государства. Во-вторых, содержание государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности во всех основных ее аспектах: цели, задачи, формы (способы) реализации, создание соответствующих организационных (управленческих) структур, порядок финансирования и контроля предлагается определить с учетом сформулированного выше понимания экологической безопасности. Такой подход подразумевает для решения задач в области охраны окружающей среды использование одних способов, сил и средств, а для обеспечения экологической безопасности - несколько иных. Частично экологическая безопасность будет обеспечиваться за счет мер по охране окружающей среды, в другой части - за счет использования иных способов и мер, с привлечением органов государственной власти, которые не наделены функциями по организации охраны окружающей среды, но имеют (будут иметь) соответствующие функции по обеспечению экологической безопасности. В-третьих, кодификация законодательства об охране окружающей среды должна быть осуществлена с учетом решения задач по обеспечению экологической безопасности в той части, в которой она обеспечивается за счет мер по охране окружающей среды. Очевидно, что требует дальнейшей научной проработки вопрос о применении для правового регулирования обеспечения экологической безопасности норм не только законодательства об охране окружающей среды, но и норм иных отраслей российского законодательства, их соотношении, а также о необходимости разработки специального закона и иных нормативных правовых актов.

Название документа