Совершенствование правовых основ экологического аудита как необходимого элемента механизма принятия экологически значимых решений

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО АУДИТА КАК НЕОБХОДИМОГО ЭЛЕМЕНТА МЕХАНИЗМА ПРИНЯТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ <*>

М. Т. ГОГАЕВА

Гогаева М. Т., ассистент кафедры конституционного и муниципального права Северо-Осетинского государственного университета им. К. Л. Хетагурова.

В статье исследуется проблема становления правового института экологического аудита в механизме охраны окружающей среды в соотношении с институтами ОВОС и экологической экспертизы.

Ключевые слова: экологический аудит, охрана окружающей среды, ОВОС, экологическая экспертиза.

The article studies the problem of formation of legal institute of environmental audit in the mechanism of protection of environment in correlation with institutions of the EIA and environmental expertise.

Key words: environmental audit, protection of environment, EIA, environmental expertise.

В современных условиях одним из наиболее эффективных правовых институтов, обеспечивающих функционирование механизма принятия экологически значимых решений, является экологический аудит. Роль экологического аудита в механизме принятия экологически значимых решений возросла с переходом России к рыночным экономическим отношениям, привлечением иностранных инвестиций, выходом предприятий на международный рынок. Многие иностранные инвестиции в экономику России требуют проведения обязательных программ экологического аудита. В первую очередь это требование относится к инвестициям, осуществляемым через Европейский банк реконструкции и развития и Международный банк реконструкции и развития. При принятии решения о переходе права собственности на предприятия и иные объекты или их банкротстве требуется учет общественных интересов по охране окружающей среды. Одним из потенциально полезных инструментов обеспечения такого учета является экологический аудит <1>. -------------------------------- <1> См.: Бринчук М. М. Обеспечение роста ВВП в контексте экологического права // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 41.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <2> (далее - Закон) определяет экологический аудит как независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261.

В механизме принятия экологически значимых решений экологический аудит может функционировать в определенных направлениях. Экологический аудит может быть использован в механизме принятия экологически значимых решений государственными органами и общественными организациями для оценки экологической составляющей деятельности предприятий и организаций любой организационно-правовой формы, а также оценки самой деятельности органов государственной власти, эффективности принятых ими решений и подготовки рекомендаций для принятия возможных управленческих решений. Экологический аудит как обязательная мера, предшествующая принятию экологически значимого решения, может проводиться по требованию государственных органов в случаях национализации и банкротства экологически опасных предприятий, а также при кредитовании государственными банками юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Имеется практика, когда заказчиком проведения экологического аудита выступали государственные органы и общественные организации. Например, по инициативе Министерства природных ресурсов Российской Федерации был проведен экологический аудит Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, а по инициативе общественной организации "Дзержинский правозащитный центр Нижегородской области" - экологический аудит муниципального образования г. Дзержинска <3>. -------------------------------- <3> См.: Иутин И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 27.

С помощью экологического аудита можно провести оценку экологических рисков приватизационных программ. От результатов проведенного экологического аудита зависят возможность и целесообразность приватизации природных ресурсов, совершения сделок с природными объектами. По итогам проведенного экологического аудита приватизируемому предприятию возможно присвоить определенный класс опасности в зависимости от степени воздействия на окружающую среду. Присвоение класса опасности порождает для предприятия юридические последствия - необходимость разработки и осуществления тех или иных природоохранных мер. Экологический аудит может выступать элементом обязательного экологического страхования в целях определения размера страховых платежей и возмещения экологического вреда. Действующий Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ст. 18 закрепляет, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Посредством проведения экологического аудита собственник может принять экологически значимое решение в отношении природного ресурса или объекта. Новые собственники заинтересованы в проведении экологического аудита при приобретении прав на природные объекты и при переходе права собственности на предприятие. Аудит как элемент обеспечения права собственности чрезвычайно важен для экономики, так как позволяет уменьшить информационный и коммерческий риск, связанный с принятием управленческих решений с целью выработки рекомендаций по эффективному использованию природных ресурсов <4>. -------------------------------- <4> См.: Мотосова Е. А. Разработка экономических методов экологизации хозяйственной деятельности предприятий: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2005. С. 21.

Экологический аудит может использоваться при признании права на самовольно возведенный объект недвижимости. В соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации <5> проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе. Однако если государственная экспертиза не проводилась, то такой объект может быть узаконен. Роль экологического аудита в данном случае заключается в оценке объекта на соответствие его экологическим требованиям и в подтверждении отсутствия угрозы причинения вреда окружающей среде. Такое решение может быть экологически значимым, если деятельность уже реализуется, например ведется стройка объекта, а государственная экспертиза не проводилась, экологический аудит позволяет провести оценку в части соблюдения экологических требований на стадии реализации объекта. -------------------------------- <5> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ, от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 343-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (часть 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, 21; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3442; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 31. Ст. 4012; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3604; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 623; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 48. Ст. 5711; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6419.

Данное утверждение является спорным, так как в указанных случаях можно проводить обязательный экологический аудит и по его заключению узаконить объект. По мнению других авторов, заключение в подобных случаях должны давать государственные инспекторы в сфере охраны окружающей среды, т. е. может действовать государственный экологический контроль, но возможно и проведение государственной экологической экспертизы документации такого объекта. Если объект не принят в эксплуатацию государственной комиссией, то де-юре он не эксплуатируется. Де-юре речь идет тем не менее о намечаемой хозяйственной деятельности. Поэтому собственник уже построенного объекта должен оформить проектно-сметную документацию в необходимом объеме и представить ее на государственную экологическую экспертизу <6>. В связи со значительным сокращением объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, экологический аудит может заполнить этот пробел, установив обязательное проведение экологического аудита намечаемой деятельности. -------------------------------- <6> См.: Островский Н. В. Экологическая экспертиза проектов объектов, законченных строительством // Экологическая экспертиза и ОВОС. 2002. N 1. С. 49.

Правовое обоснование подобных положений необходимо проводить очень скрупулезно. В таких случаях есть опасения, что грань между экологической экспертизой, экологическим аудитом и экологическим контролем окажется стертой, чего однозначно нельзя допускать. Согласно экологическому законодательству экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Проведение экологической экспертизы согласно приведенному определению необходимо для намечаемой деятельности. Экологический аудит, в свою очередь, может быть необходимым элементом на стадии функционирования объекта. Материалы, полученные в ходе экологического аудита, могут быть использованы в судах в качестве доказательства при определении вреда, причиненного окружающей среде и здоровью граждан. Например, в ходе рассмотрения одного из заявлений о сносе незаконного строения, находящегося на землях лесного фонда, ответчики самостоятельно обеспечили проведение экологического аудита. Перед экспертами был поставлен вопрос: насколько нахождение дачного дома на указанной территории оказывает негативное воздействие на окружающую среду? Заключение экспертов было категоричным: снос строения повлечет большее негативное воздействие на окружающую среду, чем нахождение дома на землях лесного фонда. На сегодняшний день решение суда по этому заявлению - в пользу ответчика. Однако несколько первоначальных инстанций судов однозначно ратовали за снос строения <7>. -------------------------------- <7> См.: Наумова Ю. Исполнение лесного законодательства // Законность. 2006. N 8. С. 17.

Роль экологического аудита в качестве средства получения и оценки экологической информации о предприятии (или другом экологическом объекте) с целью выработки необходимых мер и принятия соответствующих решений на различных уровнях управления (от руководства фирмы до исполнительных органов власти), а также в качестве организационно-правового инструмента обеспечения экологической безопасности была обоснована в Концепции Федерального закона "Об экологическом аудите" <8> 2003 г. -------------------------------- <8> URL: htth:// www. mnr. gov. ru/ old_sit/ part/ act=777&pid=49.

Экологический аудит является необходимым элементом механизма принятия экологически значимых решений, и его роль в обеспечении соблюдения экологических требований зависит от формирования достаточной правовой базы на федеральном уровне. Однако степень правовой регламентации отношений в сфере экологического аудита свидетельствует об обратном - государство почти не участвует в регулировании вопросов экологического аудита. Правовое регулирование экологического аудита основывается на нормах Конституции Российской Федерации <9>. Основополагающими по регулированию экологического аудита являются нормы ст. 1, 2 Конституции Российской Федерации, которыми гарантируется соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В целом ситуация в области соблюдения экологических прав, в том числе права каждого на благоприятную окружающую среду, в стране может быть оценена как катастрофическая. По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирают до 300 - 350 тысяч человек. Эта "экологическая составляющая" - заметная часть демографической катастрофы, которую мы переживаем <10>. -------------------------------- <9> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2. <10> См.: Бринчук М. М. Обеспечение роста ВВП в контексте экологического права // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 43.

При таких обстоятельствах роль правового механизма принятия экологически значимых решений возрастает, но он не может функционировать вне правового механизма природопользования и охраны окружающей среды. Необходимость создания такого механизма вытекает из ст. 9 и 18 Конституции Российской Федерации. Правовые основы экологического аудита как необходимого элемента указанного механизма не урегулированы в законодательстве в достаточной мере. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. В условиях отсутствия федеральных норм и правил, регулирующих отношения в области экологического аудита, субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере деятельности. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты нормативные акты по урегулированию экологического аудита (Томская область, Пермская область, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Республика Татарстан). Отсутствие федеральных правовых основ деятельности по экологическому аудиту привело к тому, что в региональном законодательстве (в тех субъектах, где имеется соответствующий нормативный правовой акт, регулирующий этот вид деятельности) совершенно по-разному трактуется как само понятие экологического аудита, так и его цели и задачи <11>. Например, Закон "Об экологическом аудите в Томской области" определяет его как "вид деятельности, заключающийся в анализе соответствия деятельности и отчетности хозяйствующего субъекта действующему законодательству, нормативно-методическим, инструктивным и регламентирующим документам в области охраны окружающей среды и природных ресурсов" <12>. -------------------------------- <11> См.: Юсупов Т. З. Экологический аудит: понятие, значение и содержание // Юрист. 2004. N 4. <12> URL: http//www. green. tsu. ru.

В случае принятия в рассматриваемой сфере нормативных правовых актов Российской Федерации законодательство субъектов Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с федеральным. Неоднозначна позиция ученых относительно распространения норм Федерального закона "Об аудиторской деятельности" <13> на экологический аудит. В нем нет упоминаний об экологическом аудите, но указано, что Закон определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации, что послужило одним из оснований некоторым ученым распространить действие Закона и на экологический аудит <14>. -------------------------------- <13> См.: Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности". <14> См.: Байдаков С. Л., Серов Г. П. Экологический аудит. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об аудиторской деятельности". М., 2002. С. 30.

Указанный Закон "определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации". Под "аудиторской деятельностью" в Законе понимается предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Приведенные положения Закона подтверждают его распространение только на финансовый аудит, не предусматривая иные виды, в том числе экологический, что подтверждает необходимость принятия отдельного Федерального закона "Об экологическом аудите". В ст. 27 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" <15> установлено право государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха, вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности. При этом следует отметить, что процедура проведения и другие важные вопросы экологического аудита в федеральном законодательстве не урегулированы. -------------------------------- <15> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21.

В легальном определении рассматриваемого элемента нет такого существенного признака, как его значение для принятия экологически значимых решений. Определение экологического аудита как элемента механизма принятия экологически значимых решений предложено М. М. Бринчуком: под экологическим аудитом понимается проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем в целях подготовки и принятия обоснованных экологически значимых решений <16>. -------------------------------- <16> См.: Бринчук М. М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. N 9. С. 47.

В экологическом законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации также содержатся определения экологического аудита с учетом его роли и значения в механизме принятия экологически значимых решений. Именно так определяется экологический аудит в Законе от 15 октября 2008 г. "Об экологической политике в Калининградской области". В соответствии с указанным Законом "экологический аудит означает систематическую, предсказываемую и профилактическую деятельность по охране окружающей среды как одной из основ устойчивого развития, является средством получения и оценки экологической информации при принятии необходимых мер и решений на различных уровнях управления, от предприятия до государственной власти" <17>. -------------------------------- <17> URL: http://www. ocgsen. kaliningrad. ru/.

Среди подзаконных нормативных правовых актов, закрепляющих нормы по экологическому аудиту, следует назвать прежде всего акты Президента Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" <18> было предусмотрено проведение экологического аудита. В частности, правовое регулирование экологического аудита при приватизации государственных и муниципальных предприятий должно было осуществляться Госкомимуществом России с учетом мнения Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и соответствующих отраслевых министерств и ведомств. Должного развития на практике эти положения не получили. -------------------------------- <18> См.: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // САПП РФ. 1994. N 1. С. 2.

Указом Президента Российской Федерации "О классификаторе правовых актов" <19> присвоен номер 110.010.100 актам в сфере экологического аудита. -------------------------------- <19> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.

Экологический аудит также был предусмотрен актами Правительства Российской Федерации. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" <20> предоставлено право государственным инспекторам по охране природы, осуществляющим государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности. -------------------------------- <20> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2001 г. N 31 "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 2937.

Постановлением Правительства Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" <21>, которая предусматривает улучшение состояния окружающей природной среды, предотвращение деградации природных комплексов и снижение влияния неблагоприятного экологического фактора на здоровье населения Российской Федерации путем совершенствования системы экологического аудита, в том числе посредством развития законодательной базы экологического аудита. -------------------------------- <21> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 г. N 860 // СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4973.

Следующей группой подзаконных нормативно-правовых актов по регулированию экологического аудита являются акты федеральных министерств и ведомств. Приказом Минприроды от 23 января 1995 г. N 18 определена организация системы экологической сертификации (система зарегистрирована Госстандартом России). В ее составе предусмотрен эксперт-аудитор (экологический аудитор) - лицо, аттестованное на участие: в аккредитации испытательно-аналитических лабораторий (центров) сертификации, в контроле за их деятельностью, в испытаниях объектов сертификации, в подготовке документов по апелляциям. Следует также отметить стандарты, которые в последнее время получили распространение на практике. Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации <22>, являются обязательными для исполнения. Вопрос о распространении данных стандартов на экологических аудиторов представляется неоднозначным и должен решаться в зависимости от того, распространяются или нет нормы Федерального закона "Об аудиторской деятельности" на отношения в области экологического аудита. Стандарты, имеющие непосредственное отношение к окружающей среде, имеют рекомендательное значение и выполняются только теми организациями, которые взяли на себя соответствующие обязательства. -------------------------------- <22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2002 г. N 696 // СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3797.

Регулированию экологического аудита способствует Национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 19011-2003 "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента", утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации N 432-ст от 29 декабря 2003 г. Стандарт имеет рекомендательное значение и содержит руководящие указания по принципам аудита, управлению программами аудита, проведению аудитов систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента, а также по компетентности аудиторов для проведения этих аудитов. Уровень правовой регламентации экологического аудита свидетельствует о том, что он является новым, формирующимся правовым институтом в отрасли экологического права. Анализ рассмотренной правовой базы подтверждает реальную потребность проведения экологического аудита и отсутствие законодательных актов федерального уровня, устанавливающих правовые основы его осуществления. Данное обстоятельство не позволяет широко использовать потенциальные возможности применения экологического аудита в механизме принятия экологически значимых решений. Принятие отдельного Федерального закона "Об экологическом аудите" является объективной необходимостью. Высказываются и противоположные мнения о принятии отдельного федерального закона в сфере экологического аудита. Например, Е. В. Марьин считает, что подобные предложения являются необоснованными, ведущими к компиляции уже действующих правовых норм, к определенным изменениям в структуре надзорных природоохранных органов и соответственно к бессмысленным финансовым затратам в рамках проходящей административной реформы и росту бюрократического аппарата. Если следовать правилу "Каждому виду аудита - отдельный федеральный закон", то это приведет к путанице и громоздкости федерального законодательства в сфере аудиторской деятельности <23>. Свою позицию автор обосновывает тем, что "элементы общего и экологического аудита аналогичны и тождественны". Подобная тождественность неизбежна в силу того, что экологический аудит - это вид общего аудита, и они соотносятся как целое и часть. Необходимо тесно законодательно связать финансовый аудит с экологическим, для того чтобы проведение последнего имело определенную экономическую эффективность и целесообразность <24>. -------------------------------- <23> См.: Марьин Е. В. Экологический аудит как средство преодоления административных барьеров // Журнал российского права. 2007. N 12. С. 31. <24> См.: Там же.

Приведенные автором аргументы и выводы являются противоречивыми и неубедительными. Подобные высказывания не должны стать препятствием для позитивных тенденций развития экологического законодательства по урегулированию правовых основ экологического аудита на федеральном уровне. Вопрос правового регулирования экологического аудита, как предлагает И. Г. Иутин, следует решать с учетом уже действующих правовых норм. Потенциал экологического аудита может быть реализован более полно, если принять Закон об экологическом аудите, в котором необходимо закрепить случаи его обязательного проведения, статус экоаудиторского заключения, а также реальные гарантии качества оказания экоаудиторских услуг и другие вопросы. При этом необходимо учитывать, что эффективность правового регулирования не увеличивается от повторения предыдущих предписаний. С учетом того что экологический аудит и общий аудит пересекаются, Закон об экологическом аудите должен быть взаимоувязан с Законом об аудиторской деятельности <25>. -------------------------------- <25> См.: Иутин И. Г. Правовые основы экологического аудита: Автореф. дис. ... на соиск. ученой степени канд. юрид. наук. М., 2008. С. 16.

Среди множества видов экологического аудита для применения в механизме принятия экологически значимых решений имеет значение его подразделение на обязательный и добровольный. Однако в данной области также существует определенный правовой пробел. Нормативно-правовыми актами федерального уровня не предусмотрено случаев проведения обязательного экологического аудита. Для правового механизма принятия экологически значимых решений устранение указанного пробела имеет существенное значение. Необходимость установления обязательного экологического аудита диктуется интересами не экономической, а прежде всего экологической безопасности. В связи с этим, как уже отмечалось, необходимо закрепить в будущем Законе "Об экологическом аудите" обязательное проведение экологического аудита в следующих случаях: - приватизации, национализации и банкротства организаций, деятельность которых оказывает существенное воздействие на окружающую среду; - реорганизации в форме слияния, разделения и выделения организаций, осуществляющих деятельность, оказывающую существенное воздействие на окружающую среду; - осуществления обязательного экологического страхования в целях определения ставки или размера страховых платежей и возмещения экологического (экогенного) вреда; - составления и представления государственным органам и общественности экологической отчетности организациями, деятельность которых оказывает существенное воздействие на окружающую среду; - подтверждения достоверности данных, предоставляемых для получения льгот по экологическим платежам, предоставления государственных ссуд на природоохранные мероприятия. Для обоснования функционирования экологического аудита как самостоятельного и необходимого элемента рассматриваемого механизма необходимо определить его соотношение с другими элементами, такими, как ОВОС, экологическая экспертиза, экологическая сертификация. Одни элементы этого механизма - ОВОС и экологическая экспертиза - действуют на стадии принятия решений. Их действие направлено на учет экологических требований и предотвращение негативных воздействий на окружающую среду при планируемой к осуществлению деятельности. Соблюдение экологических требований в отношении готовой продукции и процессов ее производства должно обеспечиваться посредством экологической сертификации. По различным причинам не всегда оказываются эффективными и выполняются требования указанных элементов рассматриваемого механизма при реализации проекта. В таких случаях соблюдение экологических требований в процессе принятия экологически значимых решений возможно посредством экологического аудита. Следует отметить, что действие экологического аудита в механизме принятия экологически значимых решений зависит от стадий принятия таких решений. На стадии осуществления природопользования в процессе функционирования предприятия роль экологического аудита выражается в оценке эффективности системы управления охраной окружающей среды и подготовке рекомендаций по ее улучшению. Для значения экологического аудита в механизме принятия экологически значимых решений важно определить принципиальное отличие экологического аудита от ОВОС. Основное отличие - в этапе осуществления аудита. Он проводится для реально функционирующих объектов. Если процедура ОВОС необходима на стадии планирования, экологическая экспертиза на стадии проектирования, то экологический аудит необходим в механизме принятия экологически значимых решений как послепроектный анализ. Именно этот вид аудита экологических аспектов деятельности предприятия подразумевает систематический анализ эффективности процедуры ОВОС, в том числе анализ реального воздействия деятельности на окружающую среду. Результаты такого аудита могут обнаружить недостатки в проведенной ОВОС и выработать рекомендации по их устранению. Различия также наблюдаются и в принципах. Так, процедура ОВОС должна основываться на принципе гласности, который обеспечивается путем участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы как неотъемлемой части процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду. Одним из принципов экологического аудита, напротив, является принцип конфиденциальности, согласно которому сведения, полученные по результатам экологического аудита, могут быть доступны третьим лицам только с согласия заказчика экологического аудита. Другое существенное различие между экологическим аудитом и ОВОС состоит в объекте оценки. При ОВОС оценивается планируемая хозяйственная и иная деятельность, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Экологический аудит, в свою очередь, направлен на оценку реализуемой деятельности. Особенность объекта ОВОС предопределяет наличие специфических задач и процедур ее проведения. Так, одной из задач является рассмотрение возможных альтернативных проектов, в том числе "нулевого варианта" - отказа от планируемой деятельности. Поскольку при экологическом аудите хозяйственная деятельность уже осуществляется или осуществлялась в прошлом, то снижается необходимость в прогнозе воздействий осуществлявшейся деятельности, ограничен выбор принципиальных технологических решений. При экологическом аудите информация о воздействии на окружающую среду может быть получена при натурном исследовании объектов, и существует возможность идентификации и сокращения тех воздействий, которые трудно или невозможно предсказать априорно при ОВОС <26>. -------------------------------- <26> Айрапетова А. Г. Экономические основы управления природоохранной деятельностью. СПб., 2002. С. 9.

Необходимо отметить, что экологический аудит имеет черты ОВОС в исследовательской части и в смысле оценок воздействий, но воздействий не потенциальных, а реальных. Экологический аудит имеет сходство с экологической экспертизой - в части проверки документации и соответствия деятельности экологическим требованиям, а также в содержательной части заключения. В отрицательном заключении экологической экспертизы могут содержаться выводы о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, подготовленным экспертной комиссией. Экологические аудиторы также в своем заключении готовят конкретные замечания и предложения по снижению негативного воздействия проверяемой деятельности на окружающую среду. Основные различия экологического аудита и экологической экспертизы наблюдаются в объекте. Объектом экологической экспертизы выступают документы и (или) документация, обосновывающая планируемую хозяйственную и иную деятельность, а не реализуемая хозяйственная деятельность, как при экологическом аудите. В настоящее время перечень объектов экологической экспертизы существенно сократился. С принятием Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <27> из объектов экспертизы исключается вся плановая, предпроектная и проектная документация на любые виды деятельности, за исключением трансграничных объектов и некоторых объектов, связанных с использованием природных ресурсов. До принятия данного Закона к объектам государственной экологической экспертизы относились любые виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. В связи с изменениями в законодательстве львиная доля документации, которая раньше подлежала государственной экологической экспертизе (проектная документация объектов капитального строительства), теперь подлежит так называемой единой государственной экспертизе, проведение которой предусмотрено ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Подобная тенденция не способствует развитию механизма принятия экологически значимых решений и противоречит мировой законодательной практике. -------------------------------- <27> См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52. Ст. 5498.

Имеются различия в субъектном составе. Если экологический аудит проводится экологическими аудиторами, являющимися предпринимателями, и конкретных обязательных требований в законодательстве Российской Федерации к ним не установлено, то государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Различаются также процедура проведения, результаты и юридическое значение заключений. По результатам проведения экологического аудита составляются заключение и отчет. Результатом экологической экспертизы является заключение. Обязательную юридическую силу для всех органов государственной власти, организаций и физических лиц имеет только заключение государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Между экологическим аудитом и экологической сертификацией основные различия наблюдаются в объекте. Если экологический аудит направлен на анализ хозяйственной и иной деятельности, то экологическая сертификация направлена прежде всего на проверку конечного результата такой деятельности, т. е. готовой продукции. Экологический аудит по содержанию шире экологической сертификации, так как по результатам его проведения формулируются рекомендации по улучшению деятельности в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Экологический аудит, как было отмечено ранее, может выступать инструментом в системе экологической сертификации. Экологический аудит осуществляется главным образом на стадии эксплуатации объектов, в процессе извлечения и использования природных ресурсов и является самостоятельным, необходимым элементом механизма принятия экологически значимых решений. Подтверждение его статуса и эффективность в указанном механизме зависят от совершенствования федерального законодательства и должного правового регулирования. В настоящее время практически отсутствует правовая база для организации экологического аудита. Для механизма принятия экологически значимых решений имеет значение степень правовой регламентации принципов, целей, задач, статуса субъектов, объектов, видов экологического аудита и законодательное определение статуса аудиторского заключения. Еще раз подчеркивая значимость экологического аудита, отметим необходимость участия государства в установлении гарантий надлежащего качества экоаудиторских услуг. Прежде всего такое участие может выражаться в лицензировании экоаудиторской деятельности. Согласно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" <28> лицензированию подлежат виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства. В настоящее время лицензирование экологического аудита не проводится. Учитывая тот факт, что от результатов экологического аудита зависит принятие экологически значимых решений: покупка земельного участка, строительство, признание права собственности, приватизация, внедрение технологий и других, которые, безусловно, могут нанести ущерб окружающей среде, законным интересам и здоровью граждан, такое лицензирование необходимо проводить. -------------------------------- <28> См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 200-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 252-ФЗ и от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430.

В связи с проводимой политикой в рамках административной реформы на основании Указа Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годы" <29> многие государственные функции, в том числе лицензирование отдельных видов деятельности, упраздняются. Поддержание качества оказываемых услуг отдается участникам рынка - саморегулируемым организациям. В этой связи возможно установить в федеральном законодательстве требование об обязательном наличии лицензии только у экоаудиторских организаций, осуществляющих обязательные виды экологического аудита, так как в этом случае риск причинения вреда из-за некачественного проведения экологического аудита максимален. -------------------------------- <29> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 гг." // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Для правового регулирования экологического аудита на федеральном уровне с целью установления единых требований его проведения необходимо: - внести изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", регламентирующие в общем виде цели, задачи, объекты, виды экологического аудита, а также правовой статус субъектов; - принять отдельный федеральный закон об экологическом аудите, необходимость которого неоднократно обосновывалась учеными и практиками, который должен установить случаи его обязательного проведения, статус экоаудиторского заключения, процедуру и правовые гарантии качества оказания экоаудиторских услуг, ответственность аудиторских компаний; - внести дополнения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", включающие в перечень лицензируемых видов деятельности проведение экологического аудита. Указанные изменения следует дополнить определением экологического аудита с учетом его значения в механизме принятия экологически значимых решений, по аналогии с приведенным примером из законодательства Калининградской области. Совершенствование экологического законодательства в указанных направлениях должно способствовать четкому разграничению экологического аудита с процедурой ОВОС, экологической экспертизы и экологического контроля. В результате устранения пробелов в правовом регулировании основополагающих элементов экологического аудита он может стать самостоятельным правовым институтом отрасли экологического права и необходимым звеном механизма принятия экологически значимых решений, в котором он должен занять свое место наравне, но в координации с ОВОС и экологической экспертизой.

Название документа