Легальный сервитут в российском праве

ЛЕГАЛЬНЫЙ СЕРВИТУТ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ

А. О. РЫБАЛОВ

Рыбалов А. О., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского права юридического факультета СПбГУ.

Легальный сервитут - институт, исключительно интересный прежде всего с практической точки зрения как механизм обеспечения возможности использования земельных участков под так называемыми линейными объектами. Однако не менее интересен анализ этого явления и с точки зрения теории гражданского права, поскольку такой анализ в конце концов будет способствовать правильному позиционированию легального сервитута среди институтов гражданского права и тем самым способствовать его адекватному правовому регулированию. Под легальным <1> сервитутом в настоящей статье предлагается понимать сервитут, возникающий либо "автоматически" при стечении условий, указанных в нормативном акте, не адресованном какому-либо конкретному потенциальному сервитуарию, либо в силу принятия публичного акта, устанавливающего такой сервитут в пользу конкретного субъекта. Иными словами, легальный сервитут возникает не в результате специального волеизъявления участников оборота или судебного решения, а "автоматически" - в силу указания нормы права, и его установление не требует каких-либо дополнительных процедур <2>. -------------------------------- <1> Такой термин употребляется в иностранных законодательствах (см., например, ст. 536 ГК Испании). <2> При этом некоторые правопорядки допускают изменение условий такого сервитута соглашением сторон, если это не запрещено законом и не причиняет вреда третьим лицам (см., например, ст. 551 ГК Испании).

Такие сервитуты были известны нашему дореволюционному праву: в качестве примера обычно указывают на право священнослужителей, состоящих при церквях в действительном служении, пользоваться лесами, принадлежащими селениям этих приходов, исключая заповедные рощи, но только для своих нужд <3>. -------------------------------- <3> Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула: Автограф, 2001. С. 301.

В современном отечественном праве примером легального сервитута, по всей видимости, можно считать прежде всего охранные зоны вдоль магистральных трубопроводов и охранные зоны объектов электросетевого хозяйства. В самом общем виде правовой режим таких зон устанавливается, например, в ст. 90 ("Земли транспорта") Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). В ч. 6 указанной статьи указывается на то, что в границах охранных зон, установленных при размещении объектов систем газоснабжения, собственник системы газоснабжения имеет право на выполнение работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф; не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Согласно ст. 89 ЗК РФ ("Земли энергетики") для обеспечения эксплуатации объектов электросетевого хозяйства устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков. Порядок установления таких охранных зон и использования соответствующих земельных участков определяется Правительством РФ. Правительство такой порядок определило Постановлением от 24 февраля 2009 г. N 160 "Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон". Правила устанавливают, например, что "для предотвращения или устранения аварий работникам сетевых организаций обеспечивается беспрепятственный доступ к объектам электросетевого хозяйства, а также возможность доставки необходимых материалов и техники" (п. 16). Согласно п. 17 плановые работы по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства производятся с предварительным уведомлением владельцев земельных участков, расположенных в границах охранных зон, а работы по предотвращению или ликвидации аварий, а также их последствий на объектах электросетевого хозяйства могут проводиться и без такого предварительного уведомления (п. 18). Кроме того, для обеспечения безаварийного функционирования объектов электросетевого хозяйства в охранных зонах сетевые организации имеют право осуществлять прокладку просек вдоль воздушных линий электропередачи и по периметру подстанций и распределительных устройств; вырубку и опиловку деревьев и кустарников в пределах минимально допустимых расстояний до их крон, а также вырубку деревьев, угрожающих падением (п. 21). Можно упомянуть также Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578), не опирающиеся, правда, на указание закона, п. 39 - 40 которых устанавливают, что собственники земельных участков, по которым проходят линии связи, обязаны обеспечивать техническому персоналу беспрепятственный доступ к этим линиям для проведения работ без взимания платы за право прохода (проезда). Таким образом, помимо некоторых стеснений собственников земельных участков в использовании принадлежащей им недвижимости, которые могли бы быть интерпретированы как ограничения права собственности, установление подобных охранных зон означает также предоставление собственникам трубопроводов или объектов электросетевого хозяйства прав по использованию этих участков. Такое использование чужого земельного участка основывается только на указании нормативного акта и не требует какого-либо согласия собственников земельных участков, в пределах которых расположены охранные зоны. Широко распространены легальные сервитуты и в зарубежных правопорядках (иногда такой сервитут именуют "административным"), где основное их назначение - обеспечение возможности сооружения и последующего обслуживания объектов, называемых у нас "линейными". Подробное регулирование таких сервитутов устанавливается специальными законами, посвященными энерго-, газоснабжению и т. п. Иногда легальные сервитуты ошибочно относят к публичным сервитутам. Такое смешение допущено даже в ЗК РФ. В п. 2 ст. 23 ЗК РФ указано, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Помимо действительно публичных сервитутов (например, свободного доступа к прибрежной полосе, использования земельного участка в целях охоты и рыболовства), п. 3 ст. 23 ЗК РФ указывает в качестве публичного и сервитут для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры. Г. А. Волков, А. К. Голиченков и Д. В. Хаустов в статье "Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений" указывают на то, что "основное отличие частного от публичного сервитута по земельному (выделено мной. - А. Р.) законодательству состоит в том, что публичный сервитут устанавливается не путем заключения договора, а в одностороннем порядке путем принятия нормативного правового акта, прежде всего в публичных интересах" <4>. Там же указывается на то, что установление публичного сервитута - возможный вариант решения проблем обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений <5>. Вообще указание на то, что публичный сервитут - наиболее пригодный инструмент для решения проблем линейных объектов, встречается достаточно часто. -------------------------------- <4> Волков Г. А., Голиченков А. К., Хаустов Д. В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. 2006. N 2. См. также: "При этом частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, т. е. договором о сервитуте, а публичный сервитут - законом или иным нормативным правовым актом. Таким образом, основное отличие частного от публичного сервитута состоит в том, что публичный сервитут устанавливается не путем заключения договора, а в одностороннем порядке путем принятия нормативного правового акта, прежде всего в публичных интересах" (Вижевитова Т. А. Правовые проблемы, связанные с оформлением прав на земельные участки для строительства линейных объектов // Правовые вопросы недвижимости. 2009. N 2. С. 2 - 4). <5> Волков Г. А., Голиченков А. К., Хаустов Д. В. Указ. соч.

Между тем необходимо понимать, что между публичным сервитутом и легальным сервитутом существует принципиальное различие, заключающееся отнюдь не в порядке его установления, и это различие имеет большое значение для возможного правового регулирования. То, что называют публичным сервитутом, сервитутом в собственном смысле слова не является, на что неоднократно указывалось в литературе <6>; по своей природе это ограничения права собственности в пользу "всех без изъятия". То есть публичный сервитут, ограничивая право собственности, не является при этом чьим-то субъективным правом на чужую вещь. Выражается это прежде всего в том, что отсутствует "господствующая недвижимость" как таковая <7>. -------------------------------- <6> Справедливости ради стоит отметить, что такое смешение - сомнительная заслуга не только нашего права. Например, ст. 553 ГК Испании относит к сервитутам бечевник. Впрочем, это не мешает испанским цивилистам прийти к тому же выводу: публичный сервитут собственно сервитутом не является (см.: Donaire J. A. Las Servidumbres Administrativas. Valladolid: Lex Nova, 2003. P. 48). ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права" (том 2) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <7> Гражданское право: В 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 151.

Совершенно очевидно, что сервитут, устанавливаемый для обслуживания линий электропередачи или трубопроводов, устанавливается отнюдь не в пользу "всех без изъятия". Напротив, такой сервитут устанавливается в пользу конкретного лица, получающего возможность пользоваться чужой недвижимостью в целях эксплуатации принадлежащего ему имущества. Само собой, поскольку в большинстве случаев такого рода сервитуты устанавливаются с целью прокладки линий электропередачи или трубопроводов, они опосредованно преследуют и публичный интерес <8>, однако это не превращает их в ограничения права собственности в пользу "всех без изъятия": возможность пользоваться чужим имуществом получает только определенное лицо. -------------------------------- <8> Можно сказать, что публичный сервитут устанавливается для общественного пользования, а легальный - для общественной пользы.

Таким образом, поскольку легальный сервитут позволяет определенному лицу пользоваться чужим недвижимым имуществом, его следует отнести к субъективным правам, более того - к ограниченным вещным правам. Само собой напрашивается определение его как "обычного" сервитута. Однако легальный сервитут обладает такими особенностями, которые существенно затрудняют его классификацию. Прежде всего следует отметить, что в нашем праве в качестве общего правила не предусмотрена оплата сервитуарием пользования служащим земельным участком во всех случаях установления легального сервитута. Статья 23 ЗК РФ говорит о праве собственника земельного участка требовать соразмерную плату за сервитут лишь в том случае, если его участок обременен частным сервитутом (п. 6). Относительно публичного сервитута (с учетом сказанного выше о том, что в ЗК РФ понимается под публичным сервитутом) установлено лишь, что в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом власти, установившим публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков. Только в случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа власти, установившего публичный сервитут, соразмерную плату (п. 7). Вспомним, что ЗК РФ полагает легальный сервитут разновидностью публичного сервитута, т. е. в случае установления легального сервитута, по логике ЗК РФ, плату можно требовать с публичного образования, а не с сервитуария! Уже одно это обстоятельство должно было бы послужить основанием для четкого разграничения легальных и публичных сервитутов в ЗК РФ. Необходимо отметить, что платность легального сервитута и даже необходимость в каждом отдельном случае согласовывать размер платы с собственником служащего участка еще не означают неизбежности превращения легального сервитута в "обычный", само установление которого возможно только в результате соглашения сторон или судебного решения, определяющих среди прочего и размер платы. Размер платы может определяться уже после того, как установлен легальный сервитут. Например, в соответствии с аргентинским Законом об административном сервитуте энергоснабжения 1972 г. административный сервитут подразумевает оплату пользования служащим участком, однако размер такой платы устанавливается уже после возникновения сервитута либо по соглашению, либо решением суда. Поскольку сервитут при этом уже существует, такая модель представляется приемлемой и для нас, поскольку она позволяет найти приемлемый баланс интересов собственника участка и сервитуария, который в противном случае никогда не добьется установления всех требуемых сервитутов <9>. -------------------------------- <9> Примером такого подхода могла бы послужить ч. 5 ст. 6 ФЗ "О связи", согласно которой "операторы связи на возмездной основе вправе размещать кабели связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений", если бы не отсутствие внятной практики ее применения.

Поскольку легальный сервитут возникает "автоматически", не требуя каких-либо юридических актов (соглашения с собственником служащей недвижимости или судебного решения), легальный сервитут не прекращается при прекращении "основного" права - права собственности на служащий участок, в то время как "обычный" сервитут, согласно господствующей точке зрения, прекращается в таких условиях. Исключения из этого правила должны прямо указываться в законе. Разумеется, при помощи игры в слова можно описать это следующим образом: легальный сервитут прекращается, но сразу же возникает в силу закона при возникновении права собственности у другого субъекта. Между тем - и в этом еще одна немаловажная особенность рассматриваемого института - легальный сервитут может существовать и при отсутствии права собственности как такового. Так, ничто не мешало бы его осуществлению в отношении бесхозяйного земельного участка, если бы их существование допускалось нашим правом, и в отношении иной бесхозяйной недвижимости. Крайне интересным является и то обстоятельство, что легальный сервитут может осуществляться также в отношении объектов, которые не являются объектами права в строгом смысле, например в отношении несформированных земельных участков <10>. При этом "охранная зона" сама по себе представляет собой фактически "параллельно существующий" объект недвижимого имущества. Ее существование не зависит от изменений и даже самого формального наличия "служебных участков". Конституируют ее прежде всего сооружения, обслуживать которые она и предназначена. -------------------------------- <10> Впрочем, при анализе природы легальных сервитутов пассаж о несформированных земельных участках можно и опустить, поскольку представление о земельном участке как "сформированном" объекте - явление позднейшее и довольно искусственное, на что, в частности, указывает возможность регистрации в качестве одного объекта ряда разнесенных земельных участков - речь идет о так называемых многоконтурных земельных участках (см., например, письмо Министерства экономического развития РФ от 16.01.2009 N 266-ИМ/Д23).

Иными словами, сама модель легального сервитута не нуждается в существовании "основного" права, что совершенно немыслимо для классических ограниченных вещных прав, и в частности для сервитута <11>. Таким образом, легальный сервитут в определенной мере независим от "основного" права. -------------------------------- <11> Такое представление о сути сервитута является преобладающим, что дает нам возможность не останавливаться на этом положении. Впрочем, недавно Д. А. Монахов вынес на защиту положение о том, что "природа сервитутов как самостоятельных прав не требует, чтобы служащая вещь кому-либо принадлежала. Сервитут обладает потенциалом существования в бесхозяйной вещи вне зависимости от того, предусматривает ли конкретное законодательство таковые случаи" (см.: Монахов Д. А. Сервитуты и их судебная защита: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009).

Необходимо отметить и то, что даже без указанного выше легальные сервитуты, по всей видимости, не могут быть признаны сервитутами в полном смысле слова, поскольку они теоретически могут устанавливаться не только в пользу господствующей недвижимости, но и в пользу определенной "деятельности", например при утверждении решения о прокладке трубопровода или ЛЭП. Например, в соответствии с аргентинским Законом об административном сервитуте энергоснабжения 1972 г. утверждение компетентным государственным органом проекта строительства ЛЭП само по себе приводит к установлению "административного сервитута" на земельные участки, по которому должна пройти линия (ст. 4) <12>. В судебной практике тех стран, где принят такой подход, признается, что "в этом типе сервитутов нет господствующего участка" <13>. -------------------------------- <12> Аналогичный подход см., например, в испанском праве: Закон 34/1998 о регулировании отношений в углеводородном секторе ("del Sector de Hidrocarburos"); Декрет 1434/2002 о регулировании деятельности по транспортировке, распределению, снабжению и процедуре разрешения строительства сооружений по транспортировке природного газа. <13> Blanco V. Constitucion de servidumbres a favor de instalaciones electricas // Revista Chilena de Derecho. 1998. Vol. 25. N 2. P. 340.

Кстати, такой подход - возникновение сервитута с момента утверждения проекта строительства соответствующего линейного объекта - заслуживает пристального внимания, поскольку в настоящее время вопрос со строительством линейных объектов через частные земли стоит очень остро. Разумеется, такое решение требует очень серьезной проработки. Прежде всего, взяв пример с испанского законодательства, можно было бы установить, что нельзя проводить линейные объекты через частные земли, если это можно сделать через земли публичные. Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральным законом от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" такой подход отчасти реализован <14>. Согласно указанным Законам (ст. 15.2 первого и ст. 8 второго соответственно) допускается установление сервитутов для строительства, в частности, линейных сооружений (в том числе линий электропередачи, линий и сооружений связи, трубопроводов, водопроводов, коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, канатных дорог), т. е. не в пользу соседней недвижимости, а для создания будущих объектов. -------------------------------- <14> См. также: ст. 38 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В то же время указанные Законы предусматривают двухэтапную процедуру установления сервитута, согласно которой сервитут возникает в результате соглашения, заключаемого на основании решения об установлении сервитута, принимаемого органами власти. После принятия решения об установлении сервитута лицо, в интересах которого устанавливается сервитут, осуществляет подготовку проекта соглашения об установлении сервитута и направляет его обладателю участка, в отношении которого устанавливается сервитут. Если соглашение об установлении сервитута не заключено в течение указанного в законе срока, лица, в интересах которых устанавливается сервитут, вправе обратиться в суд с иском о понуждении заключить соглашение об установлении сервитута. Установленные в таком порядке сервитуты, за исключением сервитутов, установленных на срок менее одного года, подлежат государственной регистрации. Таким образом, сервитут возникает не в момент принятия решения, а после достижения соглашения или вынесения судебного решения (и государственной регистрации, если это необходимо). Поскольку установление сервитута после принятия соответствующего решения - вопрос практически решенный, однако судебное разбирательство по понятным причинам может затянуться на неопределенный срок, возможно, было бы рациональнее пойти по пути, о котором говорилось выше, и установить, что сервитут возникает в момент принятия решения о его установлении (или в момент его государственной регистрации на основании такого решения), а вопросы о порядке и размере оплаты (а возможно, и некоторые вопросы осуществления сервитута) разрешаются сторонами (или при недостижении согласия - судом) уже после установления сервитута. Разумеется, решение об установлении сервитута в таком случае можно было бы обжаловать. Еще одним принципиальным отличием легального сервитута от "классического" сервитута является то, что даже в том случае, когда легальный сервитут устанавливается в пользу уже существующего имущества вроде трубопровода или линии электропередачи, подобную недвижимость с крайней натяжкой можно назвать "соседней", поскольку располагается она непосредственно на служебном участке и существует только благодаря самому легальному сервитуту. Иными словами, без этого сервитута она не могла бы не только эксплуатироваться, но и возникнуть вообще. Таким образом, легальный сервитут отличается не только от публичного, но и от классического сервитута. Осознание совершенно особой природы легального сервитута, отличающей его от сервитута классического, вплоть до признания того, что легальный сервитут вообще может быть не признан сервитутом в собственном смысле слова, может способствовать более адекватному регулированию соответствующих отношений, поскольку позволит спокойнее отнестись к возможности установления легального сервитута при отсутствии какой-либо господствующей недвижимости, что позволит урегулировать отношения по прокладке линейных объектов через частные земли.

Название документа