Да здравствуют торги?

(Попов М.)

("ЭЖ-Юрист", 2010, N 41)

Текст документа

ДА ЗДРАВСТВУЮТ ТОРГИ?

М. ПОПОВ

Максим Попов, кандидат юридических наук, руководитель направления юридической компании "Гольцблат БЛП".

Президиум ВАС РФ в Постановлении от 14.09.2010 N 4224/10 высказал очень важную позицию по вопросу множественности претендентов на земельный участок при его предоставлении по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. По мнению высшей судебной инстанции, при наличии такой множественности право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги. Попытаемся оценить, к чему может привести данный судебный акт.

Суть спора

В феврале 2009 г. предприниматель Малютина С. В. обратилась в администрацию города Челябинска с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения кафе. Администрация города отказала Малютиной С. В. в том числе по той причине, что в апреле 2009 г. с заявлением о предоставлении того же участка для проектирования и строительства спортивно-досугового центра обратился предприниматель Платонов О. П.

Суды трех инстанций поддержали исковые требования Малютиной С. В. и обязали администрацию города обеспечить выбор участка для строительства кафе и оформить акт его выбора. Администрация города, обратившись в ВАС РФ с заявлением о пересмотре в порядке надзора указанных судебных актов, просила их отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований.

Отметим, что отказ в выборе участка был мотивирован и некоторыми другими причинами (наличием в городе правил землепользования и застройки, началом разработки документации по планировке территории), но они не были определяющими и основанными на законе. Поэтому Президиум, очевидно, решил использовать это дело для выражения своей позиции именно по вопросу множественности претендентов на участок при его предоставлении по процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

Первоначально судебная практика исходила из того, что предварительное согласование места размещения объекта в принципе исключает проведение торгов (Постановление ФАС ВСО от 07.04.2004 N А33-13236/03-С6-Ф02-1032/04-С1 и многие др.). Затем появились судебные решения, подтверждающие право органов власти, распоряжающихся публичными землями, в такой ситуации самостоятельно определять лицо, которому будет согласовано место размещения объекта, опираясь на некие критерии (см., например, Постановление ФАС ПО от 24.12.2009 N А12-9036/2009). Наконец, в последнее время начали выноситься решения о необходимости проведения в подобных ситуациях торгов (Постановление ФАС УО от 09.03.2010 N Ф09-1355/10-С6 и др.).

Позиция Президиума

Президиум ВАС РФ в Постановлении от 14.09.2010 N 4224/10 поддержал именно последний подход, используя часто применяемую им в последнее время аналогию права и ссылаясь на два принципа земельного законодательства:

- граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ);

- регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Анализируя эти положения, высшая судебная инстанция пришла к следующим выводам:

- "публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения" (выделено мной. - М. П.);

- следовательно, "заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов";

- далее суд заключает, что "в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса".

Подобная аргументация выглядит по меньшей мере неубедительно. Совершенно очевидно, что ст. 1 и п. 3 ст. 31 ЗК РФ, согласно которым органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, направлены на защиту публичных (общественных), а не частных (предпринимательских) интересов.

Cui prodest?

Однако, возможно, цель, преследуемая ВАС РФ, оправдывает средства, использованные для ее достижения? Сомнительно. Предположительно только две группы лиц будут приветствовать этот судебный акт:

1) недобросовестные граждане (гринмэйлеры), которые возьмут за правило внимательно читать местную официальную прессу и подавать заявления о предоставлении им земельных участков, информация о которых публикуется. Затем это заявление можно отозвать за вознаграждение, полученное от первоначального заявителя. Похожий "бизнес", как известно, процветает при выделении земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Благодаря Постановлению от 14.09.2010 N 4224/10 эта практика будет только расширяться;

2) органы власти, уполномоченные на распоряжение публичными землями. В отличие от предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта торги, как известно, предполагают определение начальной цены размера арендной платы земельного участка на основании отчета независимого оценщика (п. 2 Постановления Правительства РФ от 11.11.2002 N 808). Можно предположить, что власти в фискальных интересах будут охотно идти на трансформацию процедуры предварительного согласования места размещения объекта в процедуру торгов.

Кто остается в проигрыше?

А проиграют в этой ситуации те самые инвесторы, которые действительно намерены взять в аренду земельный участок и построить на нем промышленное предприятие, складской или торговый центр. Допустим, удастся "убедить" мнимого претендента отозвать его заявление; определяющим здесь в конечном счете будет финансовая сторона вопроса. Но остаются еще и конкуренты, которые могут действовать исключительно с целью блокировать или задержать реализацию проекта. Они отзывать заявления не будут, а на самих торгах попросту не сделают предложение о размере арендной платы. Никаких финансовых потерь они не понесут, так как задаток в подобном случае должен быть возвращен.

Непонятно, кто и за чей счет в этих случаях должен обеспечивать подготовку земельного участка к торгам (формировать участок, получать технические условия и т. п.) - орган власти, уполномоченный на распоряжение публичными землями, первоначальный или последующий заявитель? В какие сроки должна быть осуществлена такая подготовка и проведены торги? Должны ли приниматься во внимание заявки иных лиц, поступившие после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта? Ответы на эти вопросы действующее законодательство не содержит, а Президиум о таких "мелочах" рассуждать не стал.

Отвечает ли все это задачам улучшения инвестиционного климата, о котором сейчас так много говорят? Ни в коем случае. Хотелось бы напомнить, что в условиях повсеместного отсутствия документов градостроительного зонирования и планировки территории процедура предварительного согласования места размещения объекта является практически единственным способом предоставления участков из публичных земель.

Инвестор, намеренный построить что-либо, видит перед собой территорию, представляющую собой, по сути, чистый лист бумаги. Ни у одного органа власти на этой стадии нет определенного ответа на вопрос, допустимо ли построить на данном конкретном участке данный конкретный объект недвижимости. Для подготовки ответа на этот вопрос и существует процедура выбора участка и предварительного согласования места размещения объекта: заявитель получает согласования органов власти, проводит инженерные изыскания и предпроектную подготовку, готовит схему расположения участка на кадастровом плане территории, получает технические условия на подключения к коммуникациям и пр. На это уходит немало времени (как минимум три - четыре месяца) и средств.

Поэтому заявитель вправе рассчитывать на то, что участок, выбранный лишь благодаря его усилиям, будет предоставлен только ему. Именно такая мысль заложена в ст. ст. 30 - 32 ЗК РФ. В противном случае работать по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не имеет смысла.

Торги разумны и допустимы тогда, когда описанные выше действия по формированию участка совершаются органом власти, за его счет и по его инициативе. В этом случае, очевидно, участок должен предоставляться наиболее прозрачным (в идеале) и финансово интересным для властей способом - на торгах. Но пока органы власти, уполномоченные на распоряжение публичными землями, крайне редко занимают столь активную позицию и предпочитают просто ждать инвестора, который сделает за них всю работу по подготовке участка к предоставлению.

Ситуация, когда два лица независимо друг от друга и примерно в одно и то же время подают заявления о выборе участка и предварительном согласовании места размещения объекта в отношении одной и той же территории, достаточно редки. В подобных случаях наиболее справедливым было бы отдавать приоритет первому обратившемуся - именно такая позиция превалировала в судебной практике за прошедшие с момента принятия Земельного кодекса РФ годы.

P. S. Предприниматель Платонов О. П., права которого столь успешно защитил Президиум ВАС РФ, не участвовал ни в одном судебном заседании, не представлял ни отзывов, ни письменных объяснений. Я не удивлюсь, если он не будет принимать участие и в торгах, если таковые будут организованы.

К публикации подготовила

Ольга Аверина, газета "ЭЖ-Юрист"

Название документа