Целевое назначение земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации промышленных объектов: проблемы применения административной ответственности

ЦЕЛЕВОЕ НАЗНАЧЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ И ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРОМЫШЛЕННЫХ ОБЪЕКТОВ: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Е. В. СТАРОВА

Старова Е. В., аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

В соответствии со ст. 74 ЗК РФ <1> одной из мер государственно-властного воздействия на лиц, совершивших земельные правонарушения, является привлечение виновных к административной ответственности. Такая ответственность может наступить за целый ряд земельных правонарушений, в том числе за использование земель не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП <2>). Встает вопрос, можно ли применять названную статью в случаях, когда земельный участок, предоставленный для размещения и эксплуатации промышленного объекта, используется в целях, не связанных с осуществлением производственной деятельности. Интерес к данному вопросу обусловлен крайне противоречивой практикой правоприменения в данной области. Дело в том, что органы, осуществляющие государственный земельный контроль, выявив, что использование земельного участка не соответствует той конкретной цели, для которой он был предоставлен, привлекают правообладателя земельного участка к административной ответственности. Разумеется, правообладатели часто не согласны с таким решением и обращаются в суд с заявлениями об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности. При этом суды, рассматривая споры, связанные с обжалованием вынесенных органами государственного земельного контроля постановлений о привлечении к административной ответственности, часто выносят совершенно противоположные друг другу решения. В одних случаях признается, что если земельный участок, предоставленный для размещения и эксплуатации промышленного объекта, используется в иных целях, то такое использование должно быть признано не соответствующим целевому назначению, а виновные лица должны быть привлечены к административной ответственности. При этом свои решения суды мотивируют тем, что под "целевым использованием" земельного участка следует признать такое использование, которое соответствует цели, установленной при его предоставлении (такой подход нашел отражение, в частности, в Постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 ноября 2004 г., Постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22 декабря 2005 г. <3>). В других же случаях арбитражные суды, напротив, указывают, что если "изменение направленности деятельности", осуществляемой на земельном участке, не выходит за рамки целевого назначения, установленного для той или иной категории земель, то и нет оснований для привлечения к административной ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 мая 2007 г. <4>, Постановление ФАС Московского округа от 8 ноября 2005 г. по делу N КА-А40/10696-05 <5>, Постановление ФАС Уральского округа от 17 февраля 2005 г. по делу N Ф09-302/05-АК <6>). Отсутствие единообразного подхода к применению рассматриваемой статьи КоАП следует оценивать крайне негативно, поскольку только при условии единообразного правоприменения можно обеспечить, чтобы привлечение к административной ответственности осуществлялось не произвольно, а на основе принципов справедливости и равенства перед законом. Поэтому вероятно, что со временем высшие органы судебной власти отреагируют на сложившуюся ситуацию и выпустят некие руководящие разъяснения по указанному вопросу. В этой связи встает вопрос: какой именно из вышеобозначенных подходов должен получить закрепление в таких разъяснениях? Для ответа на указанный вопрос следует разобраться, какой смысл законодатель вкладывает в понятие "использование земель не по целевому назначению". -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 03.10.2004 N 123-ФЗ, от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 29.12.2004 N 189-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ, от 21.07.2005 N 111-ФЗ, от 22.07.2005 N 117-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ, от 17.04.2006 N 53-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 30.06.2006 N 92-ФЗ, от 30.06.2006 N 93-ФЗ, от 27.07.2006 N 154-ФЗ, от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 04.12.2006 N 204-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 260-ФЗ, от 29.12.2006 N 261-ФЗ, от 28.02.2007 N 21-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 19.06.2007 N 102-ФЗ, от 24.07.2007 N 212-ФЗ, от 30.10.2007 N 240-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 13.05.2008 N 68-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 22.07.2008 N 141-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 30.12.2008 N 311-ФЗ, от 14.03.2009 N 32-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4102; N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. 2880, Ст. 2881; N 31 (ч. 1). Ст. 3453; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. 5279, Ст. 5282; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23, Ст. 24; N 10. Ст. 1148; N 21. Ст. 2455; N 26. Ст. 3075; N 31. Ст. 4009; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; N 30 (ч. 1). Ст. 3597; N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19; N 11. Ст. 1261. <2> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). <3> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 26.11.2004 по делу N Ф03-А73/04-2/3156; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.12.2005 по делу N Ф04-9113/2005(18027-А70-29) // СПС "КонсультантПлюс". <4> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.05.2007 по делу N Ф03-А04/07-1/548 // СПС "КонсультантПлюс". <5> См.: Постановление ФАС Московского округа от 08.11.2005 по делу N КА-А40/10696-05 // СПС "КонсультантПлюс". <6> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 17.02.2005 по делу N Ф09-302/05-АК // СПС "КонсультантПлюс".

В течение долгого времени отечественные земельное законодательство и научная доктрина основывались на представлении, что использование земельных участков, предоставленных для размещения и последующей эксплуатации промышленных объектов, носит строго целевой характер. В рамках указанного подхода понятие "целевое назначение" часто, по сути, приравнивалось к понятию "цель, для которой предоставлялся земельный участок" <7>. Данный подход прочно укоренился в правосознании и продолжает оказывать влияние на практику правоприменения, что подтверждается вышеприведенными примерами. Однако действующему законодательству данный подход не соответствует, поскольку в нем отсутствуют какие-либо нормы, которые прямо или косвенно приравнивали бы целевое назначение к конкретной цели, ради которой земельный участок предоставлен. Говоря о целевом назначении, нужно вспомнить, что в соответствии со ст. ст. 1 и 7 ЗК целевое назначение является критерием, на основании которого происходит деление земель на категории. Из этого следует, что целевое назначение устанавливается именно для той или иной категории в целом, а не для отдельных участков. Следовательно, для того чтобы определить, можно ли считать нецелевым использование земельного участка, предоставленного для размещения и последующей эксплуатации промышленного объекта, в целях, не связанных с осуществлением производственной деятельности, следует кратко охарактеризовать целевое назначение тех категорий земель, на которых могут быть размещены промышленные предприятия. В настоящее время для эксплуатации промышленных предприятий, как правило, используются земли, относящиеся к категории земель промышленности и иного специального назначения, либо земли, относящиеся к категории земель населенных пунктов. -------------------------------- <7> См.: Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 117.

Целевое назначение земель промышленности и иного специального назначения определено в ст. 87 ЗК и состоит в использовании земельных участков для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач. Таким образом, мы видим, что целевому назначению земель промышленности и иного специального назначения соответствует использование земельных участков для эксплуатации самых разнообразных специальных объектов. При этом ЗК не приводит полного перечня специальных объектов. Поэтому можно утверждать, что целевому назначению земель промышленности и иного специального назначения соответствует использование земельных участков для любых специальных целей, в том числе и тех, которые не поименованы ЗК, например, для эксплуатации торговых объектов. Итак, рассматриваемая категория неоднородна и в ее составе выделяются отдельные виды земель (такие, как земли промышленности, земли транспорта, земли связи и др.). В связи с этим закономерным представляется вопрос: а не является ли такое деление юридическим основанием для установления в отношении каждого из видов земель самостоятельного целевого назначения, за нарушение которого должна наступить административная ответственность? Полагаю, что ответ на данный вопрос должен быть отрицательным по следующим основаниям: - как уже было сказано, в соответствии с действующим земельным законодательством целевое назначение устанавливается для той или иной категории земель в целом. Поэтому нет каких-либо оснований полагать, что разделение земель, относящихся к категории земель промышленности и иного специального назначения, влечет установление для данных видов земель конкретных целей использования; - кроме того, действующее законодательство не предусматривает какой-либо процедуры смены одного вида использования земель промышленности и иного специального назначения на другой (которая была бы необходима, если бы для каждого из видов земель устанавливалось самостоятельное целевое назначение, несанкционированные отклонения от которого не допускались бы). Поэтому представляется, что земельные участки, относящиеся к землям промышленности, могут быть использованы не только для размещения промышленных объектов, но и для других специальных целей, соответствующих целевому назначению категории земель промышленности и иного специального назначения в целом. Таким образом, выделение в рамках рассматриваемой категории земель вида земель промышленности не будет иметь в качестве юридического последствия невозможность использования относящихся к таким землям земельных участков для иных специальных целей, как поименованных в ЗК, так и нет. Следовательно, использование земель промышленности (являющихся одним из видов земель промышленности и иного специального назначения) в целях, не связанных с осуществлением производственной деятельности, не может быть признано "использованием, не соответствующим целевому назначению земель". Целевое назначение земель населенных пунктов состоит в использовании земель для застройки и развития населенного пункта. При этом территория населенного пункта в результате проведения градостроительного зонирования может быть разделена на различные территориальные зоны, в пределах которых допустимые цели использования земельных участков могут различаться. В контексте рассматриваемой нами проблематики встают вопросы: можно ли признать в качестве нецелевого использование расположенного в пределах производственной зоны земельного участка, которое не связано с осуществлением промышленного производства и противоречит градостроительному регламенту данной зоны; может ли такое использование явиться основанием для привлечения к административной ответственности. Представляется, что ответы на данные вопросы также должны быть отрицательными, поскольку в силу ст. ст. 1 и 7 ЗК результатом осуществления градостроительного зонирования является установление не целевого назначения земель, а разрешенного использования земельного участка, которое является дополнительным (наряду с целевым назначением) способом установления правового режима земель. Между тем действующий КоАП предусматривает привлечение к административной ответственности только за использование земель не в соответствии с целевым назначением, но не за использование земельных участков не в соответствии с установленным для них разрешенным использованием. Таким образом, проведенный анализ законодательства показывает, что не любое использование земельных участков, предоставленных для размещения и последующей эксплуатации промышленных объектов, в иных целях может являться основанием для привлечения правообладателей земельных участков к административной ответственности на основании ст. 8.8 КоАП.

Название документа