Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права

ПОДЗЕМНЫЕ ВОДЫ КАК ОБЪЕКТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТРАСЛЕЙ ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА <*>

Э. Н. МУХИНА

Мухина Эвелина Николаевна - младший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.

Статья посвящена взаимодействию отраслей природоресурсного права в процессе правового регулирования использования и охраны подземных вод. Автор анализирует проблемы взаимодействия отраслей в данной сфере, предлагает пути их решения. Приводятся различные взгляды ученых по этому вопросу.

Ключевые слова: подземная вода, природоресурсное право, взаимодействие отраслей права, взаимодействие отраслей законодательства, институт права, принцип права.

The article is devoted to correlation of branches of environmental law in the process of legal regulation and protection of groundwater. The author analyzes problems of coordination of branches in this respect, suggests means of its development. The article contains scientific views on this matter.

Key words: groundwater, environmental law, correlation of branches of law, the provisions of law, principle of law.

Взаимодействие отраслей права в системе права является неотъемлемой характеристикой последней, безусловным основанием ее содержания и функционирования. Экологическое право - одна из комплексных, "молодых" и динамично развивающихся отраслей права, призванная своевременно и достойно отвечать на все вызовы техногенной цивилизации. Для экологического права, ее составляющих (природоохранного и природоресурсного права) категория "взаимодействие" приобретает основополагающий и в то же время противоречивый характер, поскольку взаимодействие общества и природы может, с одной стороны, способствовать высоким экономическим выгодам, с другой - привести к неоценимым экологическим потерям для природы и человечества. Венгерский ученый П. Мах справедливо отмечал, что взаимодействие человека и природы - извечная проблема человечества. Первоначально ее содержание сводилось к практической возможности группы людей приспособиться к условиям природы для выживания. По мере того как общество освобождается от непосредственной зависимости от природы, перед ним во все большей остроте встают и теоретические стороны этого взаимодействия <1>. -------------------------------- <1> См.: Мах П. Природные ресурсы и национальное богатство // Рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды: Сб. переводных статей / Под ред. В. Ф. Худолея. М., 1978. С. 11.

Проблемы взаимодействия являлись долгое время дискуссионными в науке экологического права. В. В. Петров отмечал, что осознание человеком опасности разрушения природной среды и необходимости предотвращения этого разрушения вызвало к жизни новую форму взаимодействия общества и природы - эколого-экономическую <2>. Впоследствии, рассматривая предмет экологического права как отрасли права, С. А. Боголюбов подчеркнул, что спецификой общественных отношений, регулируемых экологическим правом, является их возникновение, изменение и прекращение по поводу охраны и рационального использования природных ресурсов <3>. -------------------------------- <2> См.: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М., 1984. С. 6. <3> См.: Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право: Учебник. М., 2010. С. 9.

Роль и место экологического права в системе права, как и прежде, вызывают живой интерес. Отдельного внимания заслуживает эволюция научных представлений об экологическом праве как комплексной отрасли права. С. С. Алексеев сформулировал тезис о том, что комплексный характер экологического права указывает на вторичность роли данной отрасли права в системе права, ее зависимость от основных отраслей; при этом им отмечалась самостоятельность таких отраслей природоресурсного права, как земельное, горное, водное и др. <4>. Однако мнение С. С. Алексеева было воспринято в науке экологического права неоднозначно. О. С. Колбасов опроверг тезис о вторичности роли экологического права в системе права и отметил равноправие земельного, горного, водного и иных отраслей природоресурсного права <5>. -------------------------------- <4> См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 184 - 207. <5> См.: Колбасов О. С. Водное законодательство в СССР. М., 1972; Он же. Экология: политика - право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976.

Сегодня комплексный характер экологического права - признак специфики норм экологического права и отраслей природоресурсного права, подтверждение сложности отношений, формирующих предмет как экологического права, так и отраслей природоресурсного права. Как справедливо отмечает С. А. Боголюбов, нормы экологического права содержатся в актах, являющихся источниками иных отраслей права <6>. В науке также отмечается, что комплексность экологического права выражается в том, что в его структуру входят нормы процессуального права <7>. -------------------------------- <6> См.: Экологическое право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009. С. 20. <7> См. подробнее: Духно Н. А. В. В. Петров: экологическое право, его структура и содержание // Экологическое право России: Сб. мат. науч.-практ. конф. 2008 - 2009. Вып. 6 / Под ред. А. К. Голиченкова. С. 460; Аленов М. А. Экологический процесс: нормативное регулирование и проблемы правоприменения. Астана, 2007.

Таким образом, комплексный характер экологического права является неотъемлемым признаком, а также объединяющим элементом отраслей природоресурсного права, помогающим обосновать взаимосвязь отраслей в процессе правового регулирования использования и охраны природных объектов и их ресурсов. Особенность развития природоресурсного права как подотрасли экологического права состоит в усилении и развитии взаимодействия в отраслях природоресурсного права между собой, а также между природоресурсным правом и смежными с ним отраслями права. Поэтому условно можно выделить внутреннее и внешнее взаимодействие отраслей природоресурсного права. Для внутреннего взаимодействия характерно усиление интеграции отраслей природоресурсного права, основанное на объективной взаимосвязи компонентов природной среды, а также на объективной зависимости связи элементов системы природоресурсного права как подотрасли экологического права. Что касается внешнего взаимодействия отраслей природоресурсного права, то здесь можно выделить две линии развития: с одной стороны, усиливается стремление четко ограничить круг общественных отношений, регулируемых отраслями природоресурсного права и смежными с ними отраслями права. Острота дискуссии о роли и месте земли в развитии законодательства о вещном праве в свете концепции совершенствования гражданского законодательства - яркое подтверждение этому тезису <8>. С другой стороны, объектом правового регулирования отраслей природоресурсного права становятся не только природные ресурсы как таковые, но и одновременно другие объекты правового регулирования, упорядочение которых подчинено как природоресурсным отраслям, так и иным отраслям права. К ним относятся, например, здоровье человека, право на благоприятную окружающую среду не только нынешних, но и будущих поколений граждан и др. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья М. М. Бринчук "Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2009, N 5/6. ------------------------------------------------------------------ <8> См. подробнее: Бринчук М. М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. 2009. N 7. С. 25 - 37; Боголюбов С. А., Мухина Э. Н. Гражданско-правовые подходы к природопользованию. Аналитический обзор // Аграрное и земельное право. 2009. N 9. С. 139 - 147; Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 14 - 25; Она же. О развитии законодательного регулирования земельных отношений // Хозяйство и право. 2009. N 12. С. 30 - 35.

Динамика развития предмета экологического права обусловила необходимость по-новому взглянуть на правовое регулирование тех природных объектов, ресурсов, которым до сегодняшнего дня не уделялось достаточного внимания. Так, до недавнего времени проблемы охраны и использования подземных вод находились на "задворках" правового регулирования. Однако в условиях загрязнения и истощения большинства поверхностных водных объектов остро обозначились проблемы недостатка чистой питьевой воды, невозможность в достаточной мере обеспечить потребности водоемких отраслей промышленности, в связи с чем значительно увеличилась антропогенная нагрузка на подземные воды и возрос риск их загрязнения и истощения. Правовое регулирование подземных вод закреплено как в отечественном, так и в международном праве. Однако формирование и развитие отношений, связанных с использованием и охраной подземных вод, имеют разное значение для национального и международного экологического права. Если в отечественном праве законодатель акцентирует внимание на природоресурсном подходе (усиленной эксплуатации подземных вод), то в нормах международного права подземные воды рассматриваются как неотъемлемый компонент экосистемы и подлежат охране в совокупности с иными компонентами природной среды <9>. Кроме того, в некоторых странах, например в США, формируется специальное законодательство штатов, регламентирующее особенности подземных вод в зависимости от особенностей, присущих тому или иному штату <10>. В отечественном праве природоохранная основа использования подземных вод, закрепленная Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", без необходимого подкрепления нормами природоресурсного права не является эффективной. -------------------------------- <9> См.: Директива Европейского парламента и Совета 2000/60/EC. Люксембург, 2000. 23 окт. <10> См.: Natural Resources and Environmental Protection Act, 1994 (NREPA) (нормативный акт штата Мичиган); Grand water Task Force, 1989 (нормативный акт штата Индиана); Wellhead Protection Program (нормативный акт штата Висконсин).

Особенность подземных вод как объекта правового регулирования состоит в том, что подземные воды являются неотъемлемым компонентом недр, почв, вод, болот и иных элементов природы. Кроме того, подземные воды часто являются источниками питьевого водоснабжения, обладают бальнеологическими, энергетическими свойствами, содержат ценные химические вещества, например хром, бром, йод. Поэтому сложность правового регулирования использования и охраны подземных вод состоит в необходимости применения норм нескольких отраслей права. Каждая из отраслей природоресурсного права имеет свою специфику, однако их задача - обеспечить непротиворечивость, полноту правового регулирования. В этом состоит задача взаимодействия отраслей природоресурсного права в процессе правового регулирования использования и охраны подземных вод, однако нельзя не отметить ее сложности. В науке экологического права неоднократно проходила дискуссия о том, к какой отрасли природоресурсного права относится правовое регулирование использования и охраны подземных вод. Мнения ученых разделились: одни полагали, что правовое регулирование подземных вод подчинено одновременно двум отраслям права - горному и водному (А. А. Рускол <11>, Н. А. Сыродоев <12>, Л. А. Заславская <13>), другие придерживались однозначной позиции о том, что подземные воды относятся только к водному праву (О. С. Колбасов <14>, Н. Б. Мухитдинов <15>). По мнению Д. В. Хаустова, содержание Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" позволяет говорить о подземных водах как о полезном ископаемом <16>. Заслуживает внимания точка зрения Д. О. Сивакова о том, что подземные воды, а в особенности их природные выходы (родники, гейзеры), могут быть в перспективе урегулированы договором <17>. -------------------------------- <11> См.: Тезисы докладов и выступлений на конференции по научным основам кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик. 1962. 29 - 30 марта. <12> См.: Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 25 - 26. <13> См.: Заславская Л. А. Законодательство о недрах // Советское государство и право. 1977. N 7. С. 67. <14> См.: Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1975. С. 64. <15> См.: Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. <16> См.: Хаустов Д. В. Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства и законодательств о недрах при регулировании добычи подземных вод // Законодательство. 2006. N 6. Хотя данная точка зрения была высказана до принятия действующего Водного кодекса, она не потеряла своей актуальности и сегодня. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебно-практическое пособие Д. О. Сивакова "Водное право" включено в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007. ------------------------------------------------------------------ <17> См.: Сиваков Д. О. Водное право. М., 2009. С. 35.

Сегодня вопрос о том, объектом какой отрасли природоресурсного права являются подземные воды, не решен: нормы водного законодательства имеют отсылочный характер к законодательству о недрах, а горное право специальных норм об использовании и охране подземных вод не содержит. Разобщенность правового регулирования в нескольких отраслях природоресурсного права обостряет проблему реализации норм права в данной сфере, поскольку приводит к коллизиям и противоречиям. В то же время не потеряло актуальности мнение профессора С. Н. Братуся о том, что между отраслями права нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами общественных отношений <18>. -------------------------------- <18> См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005. С. 106.

Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права остается пока недостаточно ясным для законодателя и правоприменителя. В водном праве отсутствует преемственность в отношении правового регулирования подземных водных объектов. Так, если ранее действовавший Водный кодекс РФ содержал понятие "подземный водный объект", то в новом Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ) такого понятия нет. На сегодняшний день неясно, что понимается под подземным водным объектом как объектом правового регулирования водного законодательства и чем он отличается от подземных вод, регулируемых горным правом. Отсутствие единства в терминологии создает путаницу в выборе той отрасли природоресурсного права, которая призвана регулировать использование и охрану подземных вод. Сама природа подземных вод обязывает к разработке темы взаимодействия отраслей природоресурсного права в процессе правового регулирования, поскольку подземные воды, являясь неотъемлемым компонентом многих природных объектов, требуют не только учета местонахождения подземных вод, но и анализа их влияния на землю, почву, поверхностные водные объекты. Как справедливо отмечает профессор М. М. Бринчук, "...в сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве - земельном, горном и ином" <19>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <19> Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 38.

Многообразие общественных отношений, регулируемых отраслями природоресурсного права, отражается в одноименных отраслях природоресурсного законодательства. Межотраслевой характер правового регулирования использования и охраны подземных вод находит свое выражение в горном, водном и земельном отраслях законодательства. Правовое регулирование использования и охраны подземных вод формируется на стыке нескольких отраслей природоресурсного права, в связи с чем возникает вопрос: образуется ли в природоресурсном праве межотраслевой институт использования и охраны подземных вод? Положительный ответ на данный вопрос возможен, поскольку существуют нормы, посвященные использованию и охране подземных вод. Однако составляют ли эти нормы систему? В преамбуле Закона РФ "О недрах" подземные воды названы в числе иных минеральных ресурсов, которые являются объектом правового регулирования горного права. ВК РФ не содержит понятия "подземный водный объект", однако в его ст. 5 определяется классификация подземных водных объектов. Нормы ВК РФ, регулирующие использование подземных водных объектов, имеют отсылочный характер к законодательству о недрах; отдельно предусмотрена норма, регулирующая охрану подземных водных объектов (ст. 59 ВК РФ). В соответствии со ст. 40, 41 ЗК РФ собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор земельных участков имеет право в установленном законодательством порядке добывать пресные подземные воды для собственных нужд. В то же время перечисленные нормы природоресурсного права лишены системности, носят разрозненный характер, подвергая тем самым сомнению вывод о сформировавшемся межотраслевом институте использования и охраны подземных вод. Использование и охрана подземных вод в разных отраслях природоресурсного законодательства понимаются неодинаково. Однако приоритет охраны подземных вод перед их использованием не нашел должного отражения ни в одной из отраслей природоресурсного законодательства. Статья 59 "Охрана подземных водных объектов" ВК РФ не реализована в подзаконных актах водного законодательства, а горное законодательство, регламентирующее использование подземных вод, не содержит специальных норм, направленных на охрану подземных вод при проведении горных работ. Согласно законодательству о недрах недропользователь имеет право свободно распоряжаться ресурсами подземных вод в пределах предоставленного ему участка недр, но охраняет от истощения и загрязнения месторождения подземных вод лишь отчасти - только на водосборных площадях подземных водных объектов. Данное требование предусмотрено не только законодательством о недрах (ст. 23 Закона РФ "О недрах"), но и ст. 59 ВК РФ. "Половинчатость" охраны подземных вод усугубляется отсутствием правовой регламентации в водном законодательстве правового режима использования родников и гейзеров - природных выходов подземных вод, которые нередко связаны с месторождениями минеральных подземных вод, они питают реки, озера и иные поверхностные водные объекты. В последнее время законодательство о недрах значительно изменилось в отношении использования подземных вод: в Законе РФ "О недрах" появилась ст. 19.1, которая предусматривает упрощенный порядок получения права пользования недрами для целей добычи подземных вод как попутного полезного ископаемого. В связи с этим изменились и требования рационального использования и охраны недр в отношении подземных вод. Так, Постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 г. N 118 "Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами" предусматривает различные способы охраны подземных вод в зависимости от свойств последних. В то же время наряду с развитием горного законодательства об использовании подземных вод необходимо отметить отсутствие каких-либо изменений в водном законодательстве, касающихся охраны подземных водных объектов. Тем самым недостаточно учитывается роль подземных вод - быть незаменимым компонентом государственного водного фонда. Анализ судебной практики показывает, что ответственность значительно строже за добычу подземных вод как полезного ископаемого, чем за незаконное использование подземного водного объекта. Так, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 3 июля 2008 г. по делу N А12-1508/08-С19 указывалось, что незаконную добычу подземных вод нужно квалифицировать по ст. 7.3, а не по ст. 7.6 КоАП РФ, т. е. ответственность в данном случае предусмотрена за незаконное использование недр, а не за нарушение правил пользования водным объектом. Учитывая изменения, внесенные в КоАП РФ в декабре 2009 г., санкции за добычу подземных вод без лицензии или в нарушение лицензии или технического проекта ужесточены. В то же время Пленум ВАС РФ в Постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установил, что вне зависимости от состава правонарушения, в отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям возможно освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения. Так, установив факт добычи подземных вод без разрешения, Арбитражный суд Кировской области в решении от 1 октября 2009 г., а также Второй арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 16 ноября 2009 г. оценили обстоятельства совершения административного правонарушения: добычи подземных вод без разрешения, характер и степень его общественной опасности, и пришли к выводу о том, что оно не создало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям в сфере недропользования и не повлекло существенного нарушения интересов государства как в указанной сфере, так и в сфере охраны государственной собственности, в связи с чем сочли данное правонарушение малозначительным <20>. -------------------------------- <20> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21 января 2010 г. N А28-13520/2009. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Ресурсы подземных вод представляют одинаковую ценность как в сохранении природы, так и в хозяйственной жизни человека. Являясь объектом правового регулирования нескольких отраслей природоресурсного права, ресурсы подземных вод подчинены принципу рационального использования и охраны природных ресурсов - еще одному связующему элементу отраслей природоресурсного права. Однако отсутствие развития, детализации норм о рациональном использовании и об охране подземных вод в нескольких отраслях природоресурсного права позволяет трактовать данный принцип произвольно. Проблемы интеграции и дифференциации отраслей природоресурсного права возникают применительно к любому природному объекту. Однако в силу природы подземных вод дискуссия об их правовом регулировании, начатая еще в прошлом столетии, сохраняет свою актуальность и сегодня. Взаимодействие отраслей природоресурсного права и законодательства становится необходимым способом правового регулирования использования и охраны подземных вод, для которого требуется принятие следующих мер: развитие природоохранных норм в природоресурсных отраслях законодательства, регулирующих охрану и использование подземных вод; усиление принципа рационального использования и охраны подземных вод в отраслях природоресурсного права; детализация правового регулирования подземных вод одновременно в нескольких отраслях природоресурсного права. Данный перечень мер не является исчерпывающим и нуждается в дальнейшем научном исследовании.

Библиографический список

Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право: Учебник. М., 2010. Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. Заславская Л. А. Законодательство о недрах // Советское государство и право. 1977. N 7. Колбасов О. С. Водное законодательство в СССР. М., 1972. Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1975. Колбасов О. С. Экология: политика - право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. Мах П. Природные ресурсы и национальное богатство // Рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды: Сб. переводных статей / Под ред. В. Ф. Худолея. М., 1978. Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М., 1984. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебно-практическое пособие Д. О. Сивакова "Водное право" включено в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007. ------------------------------------------------------------------ Сиваков Д. О. Водное право. М., 2009. Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969. Тезисы докладов и выступлений на конференции по научным основам кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик. 1962. 29 - 30 марта. Хаустов Д. В. Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства и законодательств о недрах при регулировании добычи подземных вод // Законодательство. 2006. N 6. Экологическое право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009.

Название документа