Потенциал природы как инструмент экологического права

ПОТЕНЦИАЛ ПРИРОДЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА <*>, <**>

М. М. БРИНЧУК

Бринчук М. М., заведующий сектором экологического права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Изучение потенциала природы как правовой категории способствует развитию экологического права, выбранная тема исследования представляется актуальной. По мнению автора, потенциал природы как методологический и правовой инструмент может быть эффективно использован для оперативного решения сложных задач, связанных с обеспечением рационального природопользования, поддержанием и восстановлением благоприятного состояния природы.

Ключевые слова: потенциал природы, экологическое право, экология, экономическое развитие.

Study of potential of nature as a legal category favour the development of ecological law, choosing theme of investigating seems urgent. The author's opinion, potential of nature as a methodical and legal instrument may be effective used for fast solving of hard problems that is bound up with guaranteeing of rational nature management, maintenance and reconstruction of favourable state of nature.

Key words: potential of nature, ecological law, ecology, economic development.

Категория "потенциал природы", будучи признанной, может играть в природоохранной деятельности государства, науке и отрасли экологического права существенную роль. В контексте ст. 9 Конституции Российской Федерации <1> на потенциал природы важно смотреть как на методологическую основу государственной экологической и экономической <2> политики, формирования экологического права. Такая политика может быть наиболее общественно полезной и эффективной, будучи основанной на реальном состоянии природы. Соответственно на макроуровне, при разработке и государственной политики, и государственных прогнозов социально-экономического развития, необходимо исходить из имеющегося природного потенциала, планировать его поэтапное повышение. В равной мере обеспечение рационального природопользования и охрану природы на микроуровне, т. е. локально, важно также основывать на учете реального состояния природы. Тем самым потенциал природы может служить существенным методологическим основанием эффективного осуществления экологического права, прежде всего как оперативное средство при подготовке и принятии каждого экологически обоснованного решения. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2. <2> Имеется в виду экологический компонент экономической политики.

Планирование с учетом потенциала природы размещения новых экологически вредных объектов на территории экологически деградированной и благоприятной. Если состояние атмосферного воздуха, воды, почвы не соответствует нормативам качества окружающей среды, что изначально свидетельствует о длящемся процессе причинения экологического и экогенного вреда, очевидно, требуется тщательное рассмотрение вопроса о планировании новой, экологически значимой деятельности, осуществление которой будет сопровождаться и новым, дополнительным воздействием на природу <3>. -------------------------------- <3> Реальный вред природе и человеку в России огромен. В соответствии с Государственным докладом о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 г. государством было предъявлено исков на общую сумму 3,2 млрд. руб.; в 2004 г. - 1,6 млрд. руб.; в 2005 г. - 2,3 млрд. руб.; в 2006 г. - 1,9 млрд. руб.; в 2007 г. - 8,6 млрд. руб. См.: Князев М. А. Российское государство как субъект возмещения экологического и экогенного вреда: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 39 - 40. Загрязненная природа отражается на здоровье человека. Даже официально признано, что "из-за плохой экологии умирают ежегодно более 350 тыс. россиян". Об этом пишет в "Российской газете" А. Акулов, заместитель руководителя Росприроднадзора. См.: Рос. газ. 2008. 28 мая; Зеленый мир. 2009. N 15-16. С. 11. По данным ВОЗ, в 2004 г. в России умерли 493 тыс. человек от загрязнения окружающей среды. См.: Зеленый мир. 2008. N 23-24. С. 19.

При отрицательном потенциале природы, характеризующем высокий уровень загрязнения окружающей среды, целесообразно ли на соответствующей территории размещать новые экологически вредные объекты? Для таких территорий требуется проведение специальных мер по восстановлению благоприятного состояния окружающей среды. В принципе для этого не обязательно прекращать экологически вредную деятельность. Но при строгом объективном экологическом контроле ее, очевидно, следует ограничивать. На многих хозяйственно освоенных территориях страны состояние природы не соответствует нормативам качества окружающей среды, что важно учитывать при территориальном планировании размещения экологически значимой инфраструктуры - населенных пунктов, предприятий, иных объектов. На стадии оценки потенциала природы, ее состояния выявляются все неблагоприятные экологические характеристики, которые должны учитываться при планировании размещения новых объектов. К примеру, при размещении населенного пункта важно учитывать отсутствие геопатогенных характеристик территории, сейсмоопасности, риски других опасных природных явлений - извержений вулканов, цунами, наводнений и др. Социальная практика убедительно подтверждает оправданность и необходимость учета этих факторов. Тем более что в условиях России, с ее пространной территорией, нетрудно найти альтернативные варианты. Или должны быть предложены и использованы технические решения, сводящие к минимуму риски наступления неблагоприятных эколого-социальных последствий. Примеры, которые заставляют человека учитывать эти факторы, в истории: Помпеи, уничтоженный вследствие извержения вулкана, на современном этапе - город Нефтегорск (Сахалин), полностью разрушенный в результате землетрясения в мае 1995 г. Негативным примером планирования землепользования может служить расположение огромного жилого массива в московском районе Марьино на бывшей свалке отходов - Люблинских полях аэрации. Аналогичным образом экологические характеристики территории, потенциал природы должны быть в основе решений о размещении производственных объектов. При этом с учетом потенциала природы важно обратить внимание на две существенные ситуации: потенциал природы соответствует критериям благоприятного состояния окружающей среды и потенциал природы не соответствует таким критериям вследствие как деятельности человека, так и неблагоприятных природных явлений. Если потенциал природы характеризуется уровнями загрязнения вод, атмосферного воздуха сверх предельно допустимых концентраций, проблематичным является строительство новых предприятий, расширение действующих. В этом случае проект должен содержать гарантии того, что новый объект не ухудшает экологическую ситуацию. Хотя социальная практика десятилетий убеждает, что каждое новое предприятие лишь ухудшает состояние природы. Юридически значимым решением в этой ситуации может быть помимо запрета строительства объектов на экологически деградированной территории реальная ответственность приемочных комиссий, экспертов государственной экологической экспертизы. Принципиальным для экологического права является вопрос об экологических требованиях к деятельности, осуществляемой на территории с благоприятной окружающей средой. Разумный вариант - не допускать ухудшения состояния природы. Такие требования содержатся в зарубежном экологическом законодательстве. Этот принцип частично закреплен и в российском законодательстве. Согласно ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <4> в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. К основным принципам охраны окружающей среды относится запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (ст. 3). -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261.

Планирование восстановления нарушенного состояния природы и соответственно увеличения ее потенциала. Категория "потенциал природы" может быть успешно использована для решения задачи не только предупреждения нового экологического вреда, но и восстановления нарушенного состояния окружающей среды. Значение как решения самой задачи восстановления природы, так и использования для этого категории "потенциал природы" важно оценивать с учетом двух обстоятельств: 1) реального состояния деградированной окружающей среды. Как отмечалось выше, 16% территории России, где проживает половина населения страны, официально признаны экологически неблагополучными. Обязанность государства - обеспечивать возмещение вреда и применение всяких законных средств для устранения ситуаций, в которых причинены вред, в том числе путем восстановления окружающей среды <5>. То есть применение категории "потенциал природы" имеет конституционные основания; 2) выработки мер, реализация которых позволит восстановить нарушенное состояние, если это практически возможно. С учетом реального состояния природы, отклоняющегося от благоприятного, в качестве таких потенциально эффективных мер могут быть: планирование природоохранной деятельности; нормирование предельно допустимых воздействий и использования природных ресурсов; ограничение экологически значимой хозяйственной и иной деятельности и др. -------------------------------- <5> См.: Князев М. А. Российское государство как субъект возмещения экологического и экогенного вреда: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Планирование рационального использования природных ресурсов с учетом потенциала природы. Использование природных ресурсов для удовлетворения потребностей, в частности экономических, рекреационных, важно осуществлять с учетом потенциала природы на конкретной территории. При этом планирование использования природных ресурсов, очевидно, целесообразно строить с учетом экологических особенностей территории. Юридически значимым критерием при этом могут служить нормативы использования природных ресурсов <6>. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон "Об охране окружающей среды", ст. 26.

В качестве учета потенциала природы как методологического основания можно рассматривать попытку внедрить правовое регулирование природопользования в Байкальском регионе применительно к обеспечению статуса Байкала как участка всемирного наследия. "На пороге XXI века в мире с истощающимися ресурсами приобретают решающее значение ограничения и ответственности... Одним из проявлений осознания этого в странах Запада стало функциональное зонирование земель. Зонирование земель - установление ограничений на использование земель обществом <7>. Степень ограничений зависит от естественных возможностей земель, характера использования прилегающих участков, потребности в дефицитных ресурсах и культурных норм. В идеале ограничения на использование земель отражают экологические и экономические ценности" <8>. Ценность подготовленной тогда программы видится, в частности, в том, что применительно к каждой категории земель Байкальского региона его авторы предлагали варианты предпочтительного и возможного использования. В этом реализуется ценность и самого исследуемого методологического основания. Стоит ли использовать территории уникального озера Байкал или земли курортов для строительства ЦБК, нефтеперерабатывающего предприятия и др. экологически опасных объектов? -------------------------------- <7> Институт зонирования земель весьма развит в США. Как пишет М. Ю. Галятин, опыт правового регулирования земельных отношений в США оказывает заметное влияние на развитие права и законодательства многих капиталистических стран. "Возникновение и развитие правового института зонирования в США является убедительным подтверждением марксизма о том, что настоятельные потребности общества "должны быть и будут удовлетворены, изменения, продиктованные общественной необходимостью, сами проложат себе путь и рано или поздно приспособят законодательство к своим интересам". См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 18. С. 55; Галятин М. Ю. Зонирование как способ правового регулирования земельных отношений в США: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 10. При этом контроль за антропогенным воздействием на окружающую среду при экологическом зонировании осуществляется, в частности, путем установления обязанностей землепользователей осуществлять определенные мероприятия по предотвращению вредного воздействия его хозяйственной деятельности на окружающую среду (с. 21). <8> Байкальский регион в двадцать первом веке: модель устойчивого развития или непрерывная деградация? Комплексная программа политики землепользования для российской территории бассейна озера Байкал. 1993. С. 29.

В период написания автором данного материала в черноморском городе Туапсе (Краснодарский край) проводились общественные слушания по проекту "Строительство нового НПЗ мощностью 12 млн. т/год на территории ООО "РН-Туапсинский нефтеперерабатывающий завод". Дочерней компанией ОАО НК "Роснефть" на слушания был представлен проект строительства нового нефтезавода на месте, где сейчас расположен существующий Туапсинский нефтезавод, - в центре города в пойме реки Туапсе. Согласно данному проекту предполагается снос существующего технически устаревшего Туапсинского нефтезавода, запущенного еще в 20-х годах прошлого столетия. Согласно официальным документам "Роснефти" данный завод включен в перечень объектов, необходимых для подготовки и проведения зимних Олимпийских игр 2014 г. в городе Сочи, вблизи которого расположен Туапсе. Нынешний Туапсинский нефтезавод эксплуатируется с грубейшими нарушениями законодательства и наряду с другим дочерним предприятием "Роснефти" - нефтебазой ООО "РН-Туапсенефтепродукт" стал источником катастрофического загрязнения нефтью земель в пойме реки Туапсе, самой этой реки и прилегающей акватории Черного моря. Под Туапсе в результате постоянной утечки нефти из хранилищ и трубопроводов нефтезавода и нефтебазы образовалась так называемая нефтяная линза, вследствие чего ПДК по нефти в грунтах и морской воде акватории Туапсинского порта, куда выходит нефтяной поток из этой линзы, превышено в тысячи раз. Снос резервуаров и трубопроводов старого нефтезавода и строительство вместо них новых призваны во многом решить эти экологические проблемы <9>. -------------------------------- <9> См.: Экология и права человека. Сообщение ECO-HR.3368, 24 октября 2009 г.

Соответственно в контексте темы исследования возникает закономерный вопрос о рациональности использования природной территории, обладающей особыми для России как северной страны характеристиками курортного региона. При этом аналогичные предыдущие решения в этом регионе уже привели к тому, что Туапсе является самым грязным в экологическом отношении городом Юга России, наряду с Новороссийском, в котором также сложилась критическая экологическая ситуация. Планирование экономического развития с учетом потенциала природы. Потенциал природы как правовой инструмент может с успехом послужить критерием определения потребительского уровня, удовлетворяемого за счет ресурсов природы. Как известно, к числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относится рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов. Рост потребления природных ресурсов вызван стимулированием рыночной экономикой роста потребительского спроса на производимую продукцию, что является, в свою очередь, источником получения прибылей. Как с тревогой пишет А. С. Шестерюк, "удовлетворение жизненных потребностей человека путем фронтальной атаки на природу (к чему тысячелетиями сводилось экономическое развитие) вызывает в ней изменения, угрожающие существованию человека как биологического вида" <10>. -------------------------------- <10> Шестерюк А. С. Экологическое право: проблемы методологии: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2000. С. 23.

Известно, что у экономически развитых государств для обеспечения высокого уровня экономического развития собственных национальных природных ресурсов, своего потенциала природы недостает. Для этих целей привлекаются природные ресурсы других стран или ресурсы вне пределов национальных юрисдикций. При этом экономическое развитие, основанное на эксплуатации природы, в своем планировании и прогнозировании на определенную перспективу не может не учитывать фактор сокращения природных запасов в мире в целом. В этой связи обратим внимание на Декларацию "Глобальная энергетическая безопасность", принятую "Группой восьми" в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г. В ней, в частности, говорится: "Учитывая общую заинтересованность стран-производителей и стран-потребителей в обеспечении глобальной энергетической безопасности, мы, лидеры стран "Группы восьми", заявляем о своей приверженности, наряду с другими задачами и принципами, мощному глобальному экономическому росту. Декларируемый мощный глобальный экономический рост, очевидно, требует соответствующих энергетических ресурсов. Как очевидно и то, что и один, и другой фактор - и экономический рост, и энергетическая безопасность - будут способствовать, с одной стороны, сокращению невозобновимых энергетических ресурсов недр, а с другой - загрязнению окружающей среды. Но в какой степени мощный глобальный экономический рост отвечает потребностям человека, общества в целом? В какой мере в этом заинтересован сам человек, скажем, в экономически развитой стране? Кому действительно нужен этот "мощный глобальный экономический рост": производителю благ или их потребителю? Создаваемые блага оказываются зачастую навязанными потребителю корпорациями, культивирующими идеи высоких стандартов жизни. Они заставляют людей хотеть значительно больше, чем нужно для удовлетворения действительных потребностей. Рынок превращается в механизм, создающий и формирующий спрос на то, что выходит за рамки разумных человеческих потребностей" <11>. -------------------------------- <11> Вебер А. Б. Устойчивое развитие как социальная проблема. М.: Институт социологии РАН, 1999. С. 122.

Трудно не согласиться с Б. И. Козловым, доктором философских наук, директором Института истории естествознания и техники им. С. И. Вавилова РАН, в том, что "при сохранении хозяйственного уклада, сложившегося в индустриальную эпоху, человечество в принципе не может обеспечить полную защиту естественной природы и самой жизни на планете Земля от губительных последствий неограниченного экономического роста... Что же препятствует переходу человечества от неограниченного к разумно ограниченному потреблению ресурсов природы?.. Сокращению технологической нагрузки на природу и преодолению современного экологического кризиса мешает стимулируемый рынком и рекламой образ жизни потребительского общества, признавшего сверхпотребление материальных благ духовной ценностью, смыслом и целью жизни... Сверхпотреблением я называю потребление продуктов материального производства в количестве, превышающем необходимое и достаточное для беспрепятственного проявления сущностных сил и полной самореализации человека как биологического существа и творческой духовной личности (выделено мной. - М. Б.)" <12>. -------------------------------- <12> Новая газета. 2008. 29 мая; Неизбежное будущее - экологический социализм // Зеленый мир. 2009. N 11-12. С. 8.

И не случайно 80% продуктов массового пользования выбрасывается, по данным Национальной инженерной академии США, уже после единичного употребления, а оставшееся используется не более двух раз. Многие фирмы открыто заинтересованы в том, чтобы их изделия служили потребителю не слишком долго и выходили из строя вскоре после окончания гарантийного срока. Их ремонт в этом случае, как правило, не предусмотрен и слишком дорог, о чем красноречиво свидетельствуют европейские и американские городские свалки, заполненные едва вышедшей из употребления, но почти еще годной бытовой аппаратурой. И это тоже относится к, так сказать, "законным" приемам активизации потребительского спроса <13>. -------------------------------- <13> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19-20. С. 11 - 12.

Заметим: какая общая характеристика сферы взаимодействия общества и природы в доиндустриальную, индустриальную, послеиндустриальную эпоху? Потребительское отношение к природе. "Без коренного изменения сложившегося ранее мировоззрения потребительского общества, без ограничения основанного на нем типа расширенного природопользования не в состоянии остановить глобальную экологическую катастрофу" <14>. -------------------------------- <14> Там же.

Можно и дальше игнорировать обоснованные оценки и прогнозы ученых. Но homo sapiens - "человек разумный" не может не видеть и не осознавать опасности этого направления развития общества. Необходимость внесения коррективов в свои поступки и действия, в мировоззрение диктует и переживаемый мировым сообществом цивилизационный кризис <15>. Фактором формирования нового, рационального мировоззрения в контексте определения потребительских интересов общества может быть потенциал природы, имеющий тенденцию к понижению, уменьшению. -------------------------------- <15> См.: Бринчук М. М. Методология экологического права: внешние основания // Экологическое право. 2010. N 2. С. 2.

Категория "потенциал природы", будучи разработанной в экономической и правовой науке, прежде всего международного и национального экологического права, может служить эффективным методологическим основанием формирования и осуществления согласованной, скоординированной экономической и экологической политики как мирового сообщества, в глобализационном контексте, так и отдельных государств, интегрированным критерием, лежащим в основе разработки и осуществления программ экономического развития, природопользования и охраны природы. Правовые средства регулирования природопользования и охраны окружающей среды с учетом потенциала природы. Использование потенциала природы как инструмента, методологического основания государственной экологической политики, развития и осуществления экологического права предполагает наличие в экологическом законодательстве правовых мер, средств как для отслеживания реального состояния природы, так и для оперативного использования данных о состоянии природы в том или ином регионе страны в целях сохранения, поддержания благоприятного состояния окружающей среды и его восстановления. Для оценки состояния природы, установления ее реального потенциала, выявления изменения состояния природы прежде всего важны эколого-информационные ресурсы. Такие ресурсы создаются посредством ведения экологического мониторинга и кадастров, реестров природных объектов. Как пишет Г. В. Выпханова, экологический мониторинг выполняет различные функции: экологическую, социальную, предупредительную, а также информационную, которая является основной, что следует из его содержания <16>. Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) - система долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В процессе мониторинга осуществляется сбор, обработка, хранение, обобщение, анализ и использование различных сведений о природе. Получаемые в процессе экологического мониторинга достоверные данные о природе в различных регионах страны требуются часто в оперативном, срочном порядке. Соответственно этот процесс должен иметь адекватное обеспечение. Проведенное Г. В. Выпхановой исследование выявило несовершенство законодательства в данной сфере, а также проблемы научного, методологического, метрологического, финансового, материально-технического и кадрового обеспечения <17>. -------------------------------- <16> См.: Выпханова Г. В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 49. <17> Для преодоления недостатков организации и проведения экологического мониторинга необходимо создание единой государственной информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды, а также совершенствование федерального и регионального законодательства в области экологического мониторинга на системной основе, что требует принятия Федерального закона "Об экологическом мониторинге". См.: Выпханова Г. В. Указ. соч. С. 50 - 51.

Традиционным эколого-правовым инструментом информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды являются государственные кадастры природных объектов. Государственный кадастр природных объектов - свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного объекта, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. На основе кадастров проводится денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Данные о качественных и количественных характеристиках природных объектов, содержащиеся в соответствующих кадастрах, служат основой при принятии решения о предоставлении природного ресурса в пользование, для выработки мер по обеспечению рационального природопользования и охраны природных ресурсов и комплексов, экологического планирования. В доктрине экологического права критически оценивается замена правовых институтов государственных водного и лесного кадастров на государственные водный и лесной реестры, а также введение правовой меры государственного кадастрового учета земельных участков в составе государственного кадастра недвижимости вместо государственного земельного кадастра. В последнем случае произошло замещение правовых норм земельного законодательства, регулирующих публично-правовые кадастровые отношения, государственным кадастром недвижимости как частноправового института гражданского законодательства, содержащим сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка как объекта недвижимости <18>. -------------------------------- <18> См., напр.: Выпханова Г. В. Указ. соч. С. 50 - 51.

Для целей использования потенциала природы в контексте темы данного исследования важны все виды экологических нормативов. Нормативы качества окружающей среды, определяющие пределы допустимых воздействий на природу, являются едиными для всей территории России <19>. При этом качественное состояние природы в разных частях страны, в том числе и вследствие деятельности человека, различно. Очевидно, что на тех 16% территории страны, признанных экологически неблагополучными, единые нормативы ПДК не могут использоваться для эффективного управления охраной природы. Допустимые уровни загрязнения там должны быть другими. Соответственно должны быть ужесточены и величины вредного воздействия на природу из отдельных источников. В зависимости от реального потенциала природы определяются и нормативы использования природных ресурсов. -------------------------------- <19> Для достижения целей охраны природы это неправильно. Начиная с 1980 г., когда был принят Закон СССР "Об охране атмосферного воздуха", в законодательстве формулировалось требование об установлении дифференцированных нормативов качества окружающей среды, с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий. На практике уполномоченными органами исполнительной власти это требование не было исполнено.

Важную роль исследуемая категория может и должна играть при государственном прогнозировании, разработке и осуществлении государственных программ экономического и социального развития, планировании охраны природы и использования ее ресурсов. Согласно Федеральному закону "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <20> - специальному закону в области планирования - определение перспектив социально-экономического развития происходит с учетом экологических интересов и потребностей. Государственные прогнозы разрабатываются Правительством России на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. -------------------------------- <20> См.: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871; 1999. N 28. Ст. 3492.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки. Практика разработки и осуществления государственных программ экономического и социального развития, однако, пока убеждает, что экологическая обстановка далеко не всегда учитывается. Само природоохранное планирование, как и планирование использования природных ресурсов, может быть успешным, научно обоснованным, лишь если будет основываться на существующем потенциале природы в том или ином регионе. С другой стороны, прежде всего планирование, особенно в области охраны окружающей среды, может служить правовым средством сохранения или восстановления благоприятного состояния природы. Именно для этой цели оно предусмотрено в законодательстве <21>. -------------------------------- <21> Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" содержал ст. 15 "Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды", утратившую силу в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. На цели восстановления благоприятного состояния окружающей среды была направлена Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 (СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. II). Ст. 4973). Хотя эта Программа была рассчитана до 2010 г., 17 ноября 2005 г. Правительством РФ было принято распоряжение N 1952-р (СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5060), в соответствии с которым ее реализация завершена в 2005 г.

С учетом потенциала природы, как отмечалось, целесообразно принимать решения о размещении, строительстве новых источников вредных воздействий на природу и в целом процессе экономического и социального развития в стране. Такой учет должен обеспечиваться посредством оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. Что важно, это основные правовые инструменты предупреждения экологического вреда, используемые на стадии, предшествующей принятию экологически значимых решений. Так, в соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации <22> исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в частности, включают анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т. п.). -------------------------------- <22> См.: Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Утв. Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 // БНА ФОИВ. 2000. N 31.

При проведении экологической экспертизы по каждому отдельному объекту устанавливается соответствие проекта намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. При этом должно учитываться реальное состояние природы в месте осуществления намечаемой деятельности. Можно предположить, что органы государственного экологического контроля должны особо требовательно, ревностно исполнять свои обязанности на экологически неблагополучных, загрязненных территориях, т. е. территориях с отрицательным потенциалом природы, где каждый прожитый день сопровождается реальными негативными последствиями для объектов живой природы, для здоровья человека, т. е. причинением реального экологического и экогенного вреда. Важно подчеркнуть также то, что, во-первых, для целей учета потенциала природы при реализации государственной экологической политики, в частности при принятии экологически значимых решений, могут быть полезны и иные эколого-правовые средства, во-вторых, используемые при этом сведения о потенциале природы должны быть достоверными для текущего момента. Таким образом, потенциал природы как методологический и правовой инструмент может быть эффективно использован для оперативного решения сложных задач, связанных с обеспечением рационального природопользования, поддержанием и восстановлением благоприятного состояния природы, сохранением долгосрочного потенциала своих природных ресурсов. Для этого корректно должны быть использованы те средства, которые уже предусмотрены экологическим законодательством. Для обеспечения оптимальной эффективности экологического права некоторые из них нуждаются в развитии и совершенствовании.

Название документа