Конституционно-правовой статус земли в России: "основа жизни и деятельности" или "достояние"?

(Торко Я. О.) ("Конституционное и муниципальное право", 2010, N 8) Текст документа

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЗЕМЛИ В РОССИИ: "ОСНОВА ЖИЗНИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ" ИЛИ "ДОСТОЯНИЕ"? <*>

Я. О. ТОРКО

Торко Я. О., аспирант кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета.

Эффективность и рациональность использования земли являются показателями реализации ее статуса, установленного Конституцией. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому статусу земли как явлению правовой действительности России, ряда зарубежных стран и выбору оптимальной конструкции, характеризующей статус.

Ключевые слова: земля, конституционно-правовой статус, основа жизни и деятельности, достояние.

The efficiency and rationality of use of land are indices of realization it status that establish by Constitution. This article covers constitutional legal status of land as phenomenon of legal reality of Russia, a number of foreign countries and choice of optimal construction that define status.

Key words: land, constitutional legal status, basis of life and activity, property.

Как общегосударственное благо земля занимает особое, привилегированное положение среди иных объектов правоотношений, зафиксированное конституционно-правовыми нормами. Данные нормы образуют конституционно-правовой статус земли, определяют ее конституционно-правовой смысл и приоритет использования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля рассматривается как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Конструкция "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" не определяет приоритетов в использовании земли. Основа жизнедеятельности может быть хозяйственной, территориальной, юридической, сырьевой и т. п. - ввиду широкого толкования она не предоставляет земле защиты как базовой ценности, хотя считается отправной точкой земельно-правового регулирования - устанавливаются принципы земельного законодательства, дается характеристика земельных отношений и устанавливается их состав. Применительно к наиболее ценным объектам правоотношений принято говорить об их особом или привилегированном положении, статусе. Однако ни Конституцией, ни нормами земельного законодательства Российской Федерации не зафиксировано, что "основа жизни и деятельности..." является правовым статусом земли. Земельный кодекс Российской Федерации <1> (пп. 1 п. 1 ст. 1) закрепил, что "основа жизни и деятельности человека" является значением земли. Кодекс возвел такое значение в ранг принципа земельного законодательства и раскрыл его смысл через правовое регулирование использования земли как природного объекта и ресурса. Земле придается значение одновременно в экологическом (составная часть природы), хозяйственном (средство производства в сельском и лесном хозяйстве), экономическом (иная деятельность и право на средство производства) и юридическом (недвижимое имущество и объект права на землю) пониманиях. Термин "статус" в отношении земли и ее использования Земельный кодекс Российской Федерации не употребляет. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 4147.

В Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П Конституционный Суд Российской Федерации установил: "Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то есть всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей" <2>. -------------------------------- <2> См.: По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Законодательно определенные термины "значение" и "характеристика" земли как основы жизни и деятельности многонационального народа России не несут в себе юридической нагрузки, не имеют правового содержания. Оба понятия не раскрывают сущности конституционно-правовых норм о земле как основе конституционного строя и не определяют приоритеты земельного законодательства. Наиболее подходящим с позиции правового обеспечения положения земли является термин "статус". Употребление этого термина не только показывает особое положение земли как основы конституционного строя Российской Федерации и объекта конституционных правоотношений, но и является юридически обоснованным. В Конституции Российской Федерации (п. "н" ст. 71) понятие "статус" используется в отношении категорий "государственная граница" (и п. "д" ст. 106), "территориальное море", "воздушное пространство", "исключительная экономическая зона", "континентальный шельф". Наряду с ними термин "статус" применим к категориям и конструкциям "земля и другие природные ресурсы" (ст. 9, ст. 36), "территория" (ст. 67 и ст. 4, 6, 9, 15, 27, 56, 68, 71 (п. "б"), 74 (ч. 1), 76 (ч. 1), 78 (ч. 4), 87 (ч. 2), 88, 90 (ч. 2), 102 (п. "г" ч. 1), 109 (ч. 5), 131 (ч. 1), п. 2 раздела II), "особо охраняемые природные территории" (п. "д" ч. 1 ст. 72) <3>, "столица" (ч. 2 ст. 70) <4>, "Государственный флаг" <5>, "Государственный герб" <6>, "Государственный гимн" <7>, "наукоград" <8>, "государственный язык" <9>, "языки народов Российской Федерации" <10>, "объекты культурного наследия" <11>. Все они являются объектами конституционных правоотношений. -------------------------------- <3> См.: Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. <4> См.: О статусе столицы РФ: Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 683. <5> См.: О Государственном флаге Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2000. N 52 (ч. 1). Ст. 5020. <6> См.: О Государственном гербе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2000. N 52 (ч. 1). Ст. 5021. <7> См.: О Государственном гимне Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ // СЗ РФ. 2000. N 52 (ч. 1). Ст. 5022. <8> См.: О статусе наукограда: Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1750. <9> См.: О государственном языке Российской Федерации: Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199. <10> См.: О языках народов Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. N 1807-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 50. Ст. 1740. <11> См.: Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

В юридической науке основное внимание уделено понятию "правовой статус" применительно к субъектам правоотношений. Лишь немногие из ученых рассматривают объекты правоотношений с позиции их правового положения (статус, институт права) <12>. Статус объектов правоотношений имеет важное значение с позиций теории и практики. Использование категории "статус" применительно к объектам конституционно-правовых отношений является малоизученным и неоднозначным в конституционном праве. Его внедрение в практику способствует усилению правовой охраны, эффективного и рационального использования таких объектов, обеспечению стабильности общественных отношений. -------------------------------- <12> См., например: Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 46 - 72; Чебаев В. Н. Конституционные основы защиты Государственной границы Российской Федерации (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ России): Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2004; Чебаев В. Н. О статусе объекта права в конституционном праве // Государство и право. 2008. N 5. С. 90 - 94.

Употребление термина "статус" применительно лишь к субъектам права и научные разработки в этом направлении не позволяют внести ясность в осмысление целого ряда правовых явлений, которые не являются юридическими или физическими лицами, не могут нести юридические обязанности, в частности в конституционном праве <13>. Они имеют приоритетное общегосударственное значение и являются основанием применения особых требований к их использованию. -------------------------------- <13> См.: Чебаев В. Н. О статусе объекта права в конституционном праве // Государство и право. 2008. N 5. С. 90.

В рамках Конституции Российской Федерации земля может быть рассмотрена как достояние народов, проживающих на территории Российской Федерации и составляющих конституционно-правовую категорию "многонациональный народ". Конституционно-правовой статус земли определяется функциями, которые выполняет земля как объект конституционных правоотношений. Определяющим характеристику объектов конституционных правоотношений является понятие "функция". Функция объектов конституционных правоотношений определяет их конституционно-правовой статус, изменение функции (функций) объекта влечет за собой непременное изменение его статуса. Исходя из текста Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 9), функций земли всего две - объект использования и охраны. Условно их можно назвать конституционными приоритетно-значимыми функциями земли. Приоритетно-значимая функция использования является основополагающей. Она показывает всю многогранность понятия "земля". Использовать - значит употребить (употреблять) в какое-нибудь дело, найти применение с целью извлечения пользы, воспользоваться для чего-нибудь <14>. Антропогенное воздействие на землю как природный ресурс (употребление) с целью извлечения выгоды Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 9) определяет как "использование". Данный термин употребляется здесь в значении фактических действий, в то время как юридическая сторона использования земель называется "пользование" (ст. 36) и толкуется как правомочие собственника земли и других природных ресурсов (элемент юридической триады "владение - пользование - распоряжение"). -------------------------------- <14> См.: Ушаков Д. Н. Толковый словарь современного русского языка / Под ред. Н. Ф. Татьянченко. М.: Альта-Пресс, 2005. С. 314.

В общеупотребительном значении "пользоваться" значит употреблять для удовлетворения своих нужд и потребностей, извлекать выгоду из чего-нибудь, обладать чем-нибудь <15>. Из сопоставления рассматриваемых понятий в общеупотребительном значении видно, что они совпадают. С точки зрения правового регулирования имеются существенные различия. -------------------------------- <15> См.: Там же. С. 721.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 36) определяет пределы владения, пользования и распоряжение землей, ч. 3 устанавливает нормативно-правовую базу пользования ею. Данные положения раскрывают юридическую сущность употребления земли как природного ресурса и средства производства с целью извлечения выгоды от владения. В связи с такой позицией законодателя возникает сложность, как соотносятся термины "использование", фактическая сторона употребления земли как средства производства и территориальная характеристика государства (или конкретной административно-территориальной единицы, например города, и деления его территории на самостоятельные земельные участки в разных формах собственности), и "пользование". При буквальном толковании Конституции Российской Федерации соотношение определяется следующим: использование (фактические действия) возможно на основании обладания соответствующим правом на землю, т. е. должно быть законным. Любые действия с землей, не основанные на соответствующем праве, должны считаться нарушением Конституции Российской Федерации как нарушающие права и законные интересы других лиц (собственников - государства и частных лиц) и подлежат ограничению в форме юридической ответственности. Такой порядок вещей не соответствует основному конституционному принципу - высшей ценности прав и свобод человека в России, ставит под угрозу эффективность и рациональность использования земли <16>. -------------------------------- <16> Например, на момент государственной регистрации прав на участок возникает ситуация отмены доверенностей или неявки участника долевой собственности на государственную регистрацию, смерти участников долевой собственности. За шесть месяцев вступления в наследство могут быть доверенности или приобрести статус наследодателей могут другие участники долевой собственности, в счет долей которых производился выдел. В данной ситуации сельскохозяйственные организации и иные землепользователи также не могут использовать землю, иначе на них может быть наложено административное наказание на основании ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (см.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1).

Исчерпывающий перечень оснований ограничения права частной собственности на землю закреплен в ч. 2 ст. 36 Конституции России - если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Применение ограничительных мер является деятельностью государства как суверена, причем эта деятельность связана исключительно с нарушением фактического употребления средства производства при наличии каждого из оснований ограничения или обоих сразу. Получается, что неэффективное использование земельных ресурсов - занятие общественно выгодных мест для строительства автоцентров и автосалонов, кафе и ресторанов вдоль федеральных трасс на плодородных землях бывших колхозов (совхозов), отказ муниципалитетов от предоставления земельных участков для жилищного строительства (в том числе за счет расширения городской черты) или чрезвычайно сложная и затяжная во времени процедура согласования, т. е. действия собственников (частных и публичных), - не может быть основанием ограничения в правах, тем более когда речь идет об ограничении в праве собственности публичного субъекта. Юридическая ответственность может быть определена в случае употребления земли при отсутствии соответствующего титула на нее - самовольное занятие земельных участков. Данное положение противоречит предназначению земли как средства производства и эффективности ее использования - плодородная земля должна обрабатываться (т. е. использоваться по назначению), малопродуктивные земли должны стать основой жилищного строительства, создания и расширения населенных пунктов и последующего создания необходимых коммуникаций. Все эти мероприятия будут способствовать созданию рабочих мест, реализации конституционного принципа поощрения жилищного строительства (ч. 2 ст. 40), развитию каждого из муниципальных образований, регионов и всей страны по принципу домино. Реализации публичных начал земельно-правового регулирования способствует приоритетно-значимая функция охраны земли. Данная функция характеризуется кругом прав, обязанностей, ограничений, гарантий и мер ответственности относительно ее эффективного и рационального использования во благо многонационального народа. В отношении земли как объекта охраны статус определяется категориями "использование", "порядок использования" и/или "порядок пользования", "режим использования", "охрана земли", "ограничения в использовании", "принципы конституционно-правового статуса земли", обеспечивающими реализацию функции. Некоторые из этих категорий содержатся в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 - "использование", ч. 3 ст. 36 - "порядок пользования") и отраслевом законодательстве <17>, остальные определяются исходя из смысла конституционных норм, касающихся земельных отношений. -------------------------------- <17> "Порядок использования" употребляется в п. 2 ст. 7, ст. 54 Земельного кодекса Российской Федерации (см.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 36-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 4147), ст. 286, ст. 287 Гражданского кодекса Российской Федерации (см.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301), ст. 26 Федерального закона "О мелиорации земель" (см.: О мелиорации земель: Федеральный закон от 10 января 1996 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142), ст. 5 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (см.: О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711), ст. 11 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" (см.: О содействии развитию жилищного строительства: Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617), ст. 9 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (см.: О железнодорожном транспорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169) и др., категория "порядок пользования" - в ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (глава 7) (см.: Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3127).

Конституционно-правовой статус земли обеспечивает государственный суверенитет, источником которого является многонациональный народ Российской Федерации, поэтому необходимо вести речь об особом статусе земли, не просто как о природном и экономическом ресурсе, но и как о достоянии (общественном, национальном и т. п.) <18> страны. -------------------------------- <18> Учитывая особую роль земли как территориальной основы Российского государства и положение ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, наиболее подходящим является словосочетание "национальное достояние".

Развитие концепции "достояние" в науке и законодательстве <19> не является новым, однако ее изучение и внедрение в правовую науку не связываются с конституционно-правовым статусом земли. Данная концепция применяется в обоснование особой формы собственности - государственной (и муниципальной) собственности на объекты, обладающие публичной значимостью. Как правило, выделяют 2 формы собственности: частноправовую (независимо от того, кто является субъектом прав на нее - частное лицо или государство) и "общественное достояние" (имеет негражданскую, нецивилистическую природу) <20>. Частноправовая разновидность государственной собственности полностью соответствует гражданско-правовым критериям и сохраняет свое наименование - частноправовая собственность. По отношению к ней государство действует как обычный субъект права собственности, т. е. владеет, пользуется и распоряжается ею в соответствии с правилами гражданского оборота. К объектам, включаемым в категорию "общественное достояние", следует отнести категорию объектов, которые именуются имуществами общего пользования. Данные объекты являются частью объектов общественного достояния. Другой частью являются объекты, невозобновляемые природные ресурсы из числа полезных ископаемых, водных и лесных ресурсов, особо охраняемых объектов растительного и животного мира, значительной части земельного фонда <21>. -------------------------------- <19> Юридическая конструкция "общественное достояние" употребляется в Гражданском кодексе Российской Федерации (часть четвертая) в отношении произведений науки, литературы или искусства (обнародованных и необнародованных) по истечении срока действия исключительного права (ст. 1282 и производные нормы п. 4 ст. 1256, п. 2 ст. 1283, п. 1 ст. 1303, пп. 5 п. 1 и п. 3 ст. 1304). <20> См.: Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 57. <21> Там же.

Конструкция "общественное достояние" служит обоснованием специального правового статуса объектов правоотношений - их публичных функций и порядка использования. "Смысл создания общественного достояния в том, чтобы обеспечить особые условия защиты и сохранности наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, поставить их на службу обществу, предоставить при этом всем членам общества равные возможности пользоваться достоянием и непосредственно присваивать его плоды. Без такого участия и частного присвоения происходит, как показывает исторический опыт, неизбежно огосударствление достояния и его отчуждение от общества" <22>. -------------------------------- <22> Цит. по: Сосна С. А. Указ. соч. С. 59.

"Достояние" и иные схожие с ним по значению термины и конструкции широко распространены в международно-правовых актах и конституциях ряда зарубежных государств. В международном праве земля рассматривается в аспекте территории, основы суверенитета государств и права собственности. Немало международных актов посвящено продовольственной безопасности и ликвидации бедности, добыче полезных ископаемых, энергетике, международной торговле и основам деятельности транснациональных корпораций. Все эти источники международного права прямо или косвенно затрагивают вопросы использования земли как территории, участков добычи полезных ископаемых и т. п., а также утверждают суверенитет государств над естественными ресурсами. Юридическими конструкциями, употребляемыми в международно-правовых актах и прямо или косвенно регулирующими статус земли, являются: "основа суверенитета" <23>; "национальное богатство" <24>; "естественные богатства" <25>; "природные богатства" <26>, "богатства" <27>, "общенациональное достояние" <28>, "общественное достояние" <29>. -------------------------------- <23> См.: Декларация о праве на развитие: принята 4 декабря 1986 г. Резолюцией 41/128 на 97-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс"; Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов: Заключена в г. Вене 8 апреля 1983 г. // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 160 - 171. <24> См.: Африканская хартия прав человека и народов: Принята в г. Найроби 26 июня 1981 г. // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М.: НОРМА (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2000. С. 737 - 747. <25> См.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (п. 2 ст. 1, ст. 25) (см.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М.: НОРМА (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2000. С. 44 - 52); Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (п. 2 ст. 1, ст. 45) (см.: Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М.: НОРМА (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2000. С. 53 - 68); Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами: Резолюция 1803 (XVII) Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс". <26> См.: Декларация социального прогресса и развития: Принята 11 декабря 1969 г. Резолюцией 2542 (XXIV) на 1829-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс"; Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами: Резолюция 1803 (XVII) Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс"; О Шестой программе действий Сообщества в области окружающей среды: решение N 1600/2002/EC Европейского парламента и Совета Европейского союза // СПС "КонсультантПлюс". <27> См.: Хартия экономических прав и обязанностей государств: принята 12 декабря 1974 г. Резолюцией 3281 (XXIX) на 2315-м пленарном заседании 29-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс"; Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций: принята в г. Нью-Йорке 8 сентября 2000 г. Резолюцией 55/2 на 8-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс". <28> См.: Модельный закон об особо охраняемых природных территориях: принят в г. Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением 14-6 на 14-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ // СПС "КонсультантПлюс". <29> См.: Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата: подписан в г. Киото 11 декабря 1997 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Наиболее употребляемыми конструкциями во внутреннем законодательстве являются "общественное достояние" (публичное и частное) (Конституция Княжества Монако), "национальное достояние" (Конституции Венгрии, Испании), "национальное богатство" (Конституции Болгарии, Украины и Эстонии), "природное богатство" (Конституция Республики Македония) "основа благосостояния" (Конституция Португалии), "основа суверенитета" (Конституция Республики Беларусь). Внедрение в конституционный текст термина "достояние" применительно к земле имеет практический смысл и экономически эффективно. Например, в Венгрии до Второй мировой войны крестьянским хозяйствам размером до 20 хольдов (1 хольд = 0,57 га), составлявшим 94,4% всех хозяйств, принадлежало 40,5% пахотной земли. В 1947 г. после проведения аграрной реформы (Декрет в марте 1945 г.) при незначительном увеличении их доли в общем числе хозяйств - до 95,9% им принадлежало уже 70,7% всей пахотной площади страны. В результате проведения реформы в Польше (Декрет в сентябре 1944 г., на воссоединенных землях - в сентябре 1946 г.) основной фигурой в деревне стал середняк. В 1931 г. крестьянские хозяйства с земельными участками от 5 до 10 га составляли 18,9% от общего числа хозяйств, а в 1950 г. - 26,8% <30>. -------------------------------- <30> См.: Большая Советская Энциклопедия. URL: http://bse. sci-lib. com/articlel14966.php.

Содержание специальных юридических конструкций в конституционных текстах способствует установлению приоритетов в использовании земли. Конституции некоторых из государств (Польша, Португалия, Мексика, Никарагуа, Куба) устанавливают преимущественное положение мелкой и/или средней частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения, иногда с определением их критериев. Конституционные нормы о данных формах ведения хозяйственной деятельности являются основанием оказания государственной поддержки землепользователям и снижения налогового бремени. Опора на данные формы хозяйствования является предпочтительной ввиду их исторической устойчивости и экономической эффективности. В азиатских государствах (Китай, Индия) и странах Южной и Центральной Америки приоритет установлен за землями сельскохозяйственного назначения, определяется основа хозяйствования (мелкое, среднее и крупное землевладение), предоставляется государственная гарантия и поддержка сельхозпроизводителей. В Конституции Российской Федерации отсутствует конструкция, подобная активно используемым за рубежом. Ее отсутствие не позволяет определить приоритеты и установить критерии эффективности и рациональности в использовании земли. На основе конституционных положений о земле в России как "основе жизни и деятельности..." разрабатывалась и проводилась в жизнь земельная реформа середины 90-х годов прошлого века. В ходе реформы происходила активная трансформация земельного фонда. В 2000 г. по сравнению с 1990 г. площадь земель лесного фонда увеличилась на 164,8 млн. га; земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась на 196,6 млн. га (уменьшение пашни составило 6,1 млн. га); земель населенных пунктов увеличилась на 11,1 млн. га; земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения увеличилась на 1,9 млн. га; земель особо охраняемых природных территорий увеличилась на 14,2 млн. га; земель запаса уменьшилась на 15,9 млн. га. С момента вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации <31> ситуация не изменилась - за счет увеличения площади поверхностных вод (в т. ч. заболачивания) с 219 млн. га до 225 млн. га и неиспользования продуктивных земель их полная деградация в результате нерационального использования, непрекращающегося процесса перевода земель из одной категории в другую площадь используемых земель в целом уменьшилась. Например, с 2000 г. по 2008 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась на 0,5 млн. га, земель лесного фонда уменьшилась на 0,7 млн. га <32>. -------------------------------- <31> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 4147. <32> Расчеты произведены в соответствии с данными официального сайта Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации: URL: http://www. gks. ru/.

По данным Аграрного комитета Государственной Думы Российской Федерации на 2005 г., 26,6 млн. га (примерно 6,8% от всех сельскохозяйственных земель или 22,1% от земель, находящихся в частной собственности) приходится на невостребованные земельные доли. В отношении данных земель было принято решение об их предоставлении в частную собственность, однако лица, в пользу которых принимались такие решения, не получали документов, удостоверяющих права на землю. Еще 6,6 млн. га (примерно 1,7% от всех сельскохозяйственных земель или 5,5% от земель, находящихся в частной собственности) находится во владении лиц, которые, получив документы на землю в 1996 г., земельной долей не распоряжались <33>. -------------------------------- <33> См.: Что в "земельном портфеле" Германа Грефа // Российская бизнес-газета. 2005. 22 февраля. С. 4.

Зафиксированный земельным законодательством механизм возврата неиспользуемых земель обратно в государственную собственность натолкнулся на ряд препятствий его реализации - фактических (долгие сроки вступления в наследство, землеустроительных работ, постановки на государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав и т. п., большие финансовые затраты) и юридических (законодательный приоритет права частной собственности на землю и отсутствие практики национализации в современной России). Российская модель земельных преобразований на селе изначально исходила из принципа социальной справедливости, а не экономической эффективности <34>. -------------------------------- <34> См.: История земельных отношений в России: Материалы официального сайта Президента России // URL: http://www. kremlin. ru/text/docs/30891.shtml.

Применение конструкции "земля как национальное достояние" в Конституции Российской Федерации позволит обеспечить земле надлежащую охрану и защиту как основе конституционного строя России и повысить эффективность ее использования. Данная конструкция определяет конституционно-правовой статус земли как основания действий любых лиц, направленных на активную реализацию ее конституционных приоритетно-значимых функций. Она послужила бы безусловным основанием привлечения к юридической ответственности любых субъектов права собственности на землю и обладателей иных титулов при неэффективном и нерациональном использовании земли. Внедрение новой правовой категории должно дополнять существующий порядок и обеспечить эффективность использования земли за счет ужесточения порядка ее использования и контроля (надзора) за ним со стороны уполномоченных органов.

Название документа