Гражданско-правовые основания возникновения права пользования недрами

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ

А. В. ПРОКАЕВ

Прокаев Алексей Владимирович, старший преподаватель кафедры гражданского права Саратовской государственной академии права.

С развитием рыночных отношений (ст. 15 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1>) и в связи с расширением сферы применения гражданско-правового метода регулирования отношений в России в качестве одного из оснований предоставления участков недр, содержащих полезные ископаемые, было закреплено соглашение о разделе продукции, подпадающее под действие гражданского законодательства. Данное соглашение, регулируемое нормами гражданского права, имеет самостоятельное значение и не служит дополнением к лицензии. -------------------------------- <1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

В настоящее время в России фактически существуют два порядка приобретения права пользования недрами: лицензионный (разрешительный), включающий административно-правовые основания приобретения права пользования недрами, и договорный (контрактный). Исключительно к договорному порядку относится приобретение права недропользования на основании заключенного соглашения о разделе продукции. К разрешительному порядку отнесены те основания, которые непосредственно связаны с необходимостью принятия решения государственными органами о предоставлении права недропользования. Однако в ряде случаев получение права пользования недрами на основании решения государственного органа, принимаемого по результатам торгов, нельзя с полной уверенностью отнести к разрешительному порядку. К такому выводу приводит осмысление сущности самих торгов, а также принимаемого по их результату решения и выдаваемой на основании данного решения лицензии. Нормы Гражданского кодекса РФ о порядке проведения торгов являются основой для внесения изменений в законодательство о недропользовании. Некоторые ученые предлагали, руководствуясь ст. 8 ГК РФ, в качестве одного из оснований возникновения права пользования недрами закрепить судебное решение <2>, которым признаются неправомерными действия органов государственной власти по ограничению доступа к участию в торгах юридических лиц и граждан, по уклонению от предоставления лицензий победителям в торгах, по необоснованному прекращению, приостановлению или ограничению права пользования недрами и др. С таким предложением трудно согласиться, поскольку в данных случаях судебное решение не является основанием возникновения права пользования недрами, а лишь признает недействительными акты государственных органов в соответствии со ст. ст. 12, 15 ГК РФ. Именно на отмену этих актов и направлено обращение в суд заинтересованного лица, поскольку суд не наделен полномочиями предоставить право пользования недрами, которое возникает у лица лишь после того, как оно пройдет всю установленную законодательством процедуру предоставления недр в пользование. Также суд не возобновляет право недропользования (в случае незаконного прекращения, приостановления, ограничения права пользования недрами). Возобновление нарушенного права происходит автоматически в силу признания недействительным акта государственного органа. -------------------------------- <2> См.: Теплов О. М. Совершенствование лицензирования пользования недрами в связи с принятием нового Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" // Законодательство и экономика. 1995. N 17 - 18. С. 64, 65.

Статьей 8 ГК РФ предусмотрен перечень юридических фактов, с которыми связывается возникновение тех или иных гражданских прав и обязанностей. В качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей предусматривается договор. Поскольку абз. 2 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" <3> распространил на права и обязанности сторон соглашения действие гражданского законодательства РФ, то можно смело утверждать, что с момента заключения соглашения о разделе продукции у инвестора возникает право пользования недрами, что полностью соответствует ст. 8 ГК РФ. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18.

Но, несмотря на закрепление абз. 5 ст. 9 Закона РФ "О недрах" положения, что с момента вступления в силу соглашения о разделе продукции возникают права и обязанности пользователя недр, в действующем законодательстве существуют противоречия, в том числе и в самом Законе "О недрах". Так, ст. 4 Закона "О соглашениях о разделе продукции" устанавливает необходимость получения лицензии, которая удостоверяет право недропользования. Статьей 11 Закона "О недрах" также закрепляется, что лицензия удостоверяет право пользования участком (участками) недр на условиях соглашения. Вместе с тем лицензия, получение которой предусмотрено п. 2 ст. 4 Закона "О соглашениях о разделе продукции" и ч. 2 ст. 11 Закона "О недрах", по нашему мнению, не порождает никаких прав и обязанностей у недропользователя. В случае получения лицензии после вступления в силу соглашения о разделе продукции очень сложно определить, с какой целью необходимо ее получение, поскольку все необходимые условия пользования недрами определяются в самом соглашении о разделе продукции (абз. 2 ст. 11 Закона "О недрах"), в том числе и границы горного или геологического отвода (ч. 6 ст. 7 Закона "О недрах"). Более того, нельзя признать такую лицензию правоустанавливающим документом, так как именно с моментом заключения соглашения о разделе продукции законодатель связывает возникновение права недропользования. Содержание ряда норм, закрепленных в Законе "О недрах" и в Законе "О соглашениях о разделе продукции", указывает на то, что лицензия на право пользования недрами при договорном порядке утратила свой смысл и значение, которое придано ей при разрешительном порядке предоставления недр в пользование. Так, ст. 17 Закона "О недрах" устанавливает запрет действий, направленных на уклонение от предоставления лицензий на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции. То есть заключение соглашения о разделе продукции в соответствии с действующим законодательством обязательно должно сопровождаться выдачей лицензии под угрозой признания действий по отказу в ее выдаче неправомерными. Статьей 5 Закона "О соглашениях о разделе продукции" предусматривается обязательность продления действия лицензии на пользование недрами (на это указывает словосочетание "подлежит продлению") при продлении действия соглашения о разделе продукции, что указывает на зависимость и вторичность лицензии по отношению к соглашению. Необходимо также отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона "О недрах" лицензия, выдаваемая после заключения соглашения о разделе продукции, должна содержать все условия, предусмотренные данным соглашением. То есть при изменении условий соглашения, соответственно, должны будут меняться и условия, содержащиеся в лицензии. Это обстоятельство является еще одним доказательством вторичности лицензии в данном случае. В договорном порядке лицензирование не выполняет задач, предусмотренных ст. 15 Закона "О недрах". Согласно абз. 3 ч. 2 ст. 15 Закона "О недрах" в качестве одной из задач государственной системы лицензирования является обеспечение равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензии. Это, в свою очередь, предполагает равноправие граждан и юридических лиц при получении лицензии и при заключении соглашений о разделе продукции. Согласно п. 1 ст. 3 Закона "О соглашениях о разделе продукции" граждане исключены из числа лиц, с которыми могут быть заключены соглашения о разделе продукции. Поэтому сохранение лицензирования при заключении соглашения о разделе продукции повлечет невозможность осуществления задачи обеспечения равных возможностей граждан и юридических лиц при получении лицензии. Целесообразно внести изменения в действующее законодательство в целях исключения лицензирования права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции, поскольку именно соглашение, являясь гражданско-правовой сделкой, служит юридическим фактом. В соответствии со ст. 6 Закона "О соглашениях о разделе продукции" соглашения заключаются с победителем аукциона. Из Закона "О соглашениях о разделе продукции" в 2003 г. были исключены нормы, согласно которым проводился также и конкурс на право заключения соглашения о разделе продукции. Однако Закон "О недрах" в ч. 10 ст. 13.1 сохранил возможность проведения конкурса для предоставления права пользования участком недр для заключения соглашения о разделе продукции <4>. Также в п. 2 ст. 13 Закона "О соглашениях о разделе продукции" предусматривается уплата сбора за участие в конкурсе или аукционе. То есть законодатель все же допускает применение конкурса при заключении соглашения о разделе продукции? -------------------------------- <4> Формально Закон "О недрах" содержит неточную формулировку, поскольку в отличие от Закона "О соглашениях о разделе продукции" предусматривает не конкурс на право заключения соглашения о разделе продукции, а конкурс на право пользования участком недр для заключения соглашения о разделе продукции.

Таким образом, имеется противоречие между двумя законодательными актами в вопросе о виде торгов, которые применяются для определения лица, с которым будет заключаться соглашение о разделе продукции. Представляется необоснованным отказ от использования конкурса для определения лиц, с которыми заключается соглашение о разделе продукции. В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 447 ГК РФ, п. 1 ст. 6 Закона "О соглашениях о разделе продукции" выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Выигравшим конкурс считается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии предложило лучшие условия. Частями 5, 6 ст. 13.1 Закона "О недрах" прямо установлен ряд критериев для выявления победителя при проведении конкурса. В то же время основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является лишь размер разового платежа за право пользования участком недр. Следует отметить, что, например, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <5> предусматриваются как аукцион, так и конкурс. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <6> в качестве порядка определения лиц, которым предоставляется право заключить концессионный договор, указан конкурс. При этом вряд ли объекты, предусмотренные данным Законом, имеют большее значение для экономики, нежели недра. -------------------------------- <5> Российская газета. 2005. 28 июля. <6> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3126.

Выбор недропользователя по конкурсу делает возможным разработку недр с низким содержанием полезных ископаемых, низкорентабельных, а также месторождений в условиях неразвитой инфраструктуры, способствует применению новых технологий. Исключение конкурса из процедуры определения лица, которому будет предоставлено право недропользования, приводит не к исключению возможных злоупотреблений со стороны конкурсных комиссий, а к отстранению мелких добывающих предприятий из числа лиц, с которыми возможно заключение соглашения о разделе продукции. Так называемое малое или среднее предприятие никогда не назначит большую цену за получение права заключения соглашения о разделе продукции, нежели крупные нефтяные компании. Однако такие организации смогут предложить государству лучшие условия недропользования. Представляется необходимым применение норм ГК РФ, в частности ст. ст. 447 - 449, к регулированию порядка проведения аукционов в целях заключения соглашения о разделе продукции. Для этого предлагается внести изменения в ч. 10 ст. 13.1 Закона "О недрах", изложив ее содержание следующим образом: "Порядок проведения и условия конкурса или аукциона на право пользования участком недр для заключения соглашения о разделе продукции определяются в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации". В свою очередь, в абз. 1 п. 1 ст. 6 Закона "О соглашениях о разделе продукции" после слова "установленном" предлагается добавить слово "гражданским". Рассматривая действующий разрешительный порядок предоставления права пользования недрами, полагаем, что необходимо дальнейшее совершенствование гражданско-правового регулирования данных отношений. В действующее законодательство, регулирующее вопросы предоставления участков недр в пользование, следует внести изменения и исключить лицензию как основание возникновения прав и обязанностей недропользователя. Целесообразно для предоставления права недропользования воспринять порядок, закрепленный ГК РФ в отношении государственных и муниципальных контрактов на поставку товаров или выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, и предоставлять участки недр на основании договора на использование месторождений полезных ископаемых, заключаемого по результатам конкурса или аукциона. Возникновение права пользования недрами должно быть связано с моментом вступления в силу договора на недропользование. Такой договор был предусмотрен Законом РФ "О недрах". Речь идет о лицензионном соглашении, упоминание о котором сохранилось лишь в ст. 12 Закона "О недрах". Ранее лицензионное соглашение, в котором определялись все основные условия недропользования, в том числе права и обязанности сторон, являлось неотъемлемым приложением к лицензии. Формально понятие "лицензионное соглашение" исключено из Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 <7>. Однако в п. 8.1 Положения закреплено, что сама лицензия должна содержать соглашение сторон по всем условиям недропользования, в том числе о сроке действия, согласованный уровень добычи минерального сырья, соглашение о его долевом распределении, соглашение о правах на геологическую информацию. Схожие положения закреплены в п. 23 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. N 315 <8>. Фактически существо лицензии как сугубо административного акта превратилось в соглашение сторон. -------------------------------- <7> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917. <8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 10.

В ч. 2 ст. 12 Закона "О недрах", п. 6.9 Положения о порядке лицензирования пользования недрами предусмотрено закрепление в лицензии формы договорных отношений недропользования, лицензионное соглашение исключено из Закона "О недрах". При этом перечень договорных форм Закон оставляет открытым, а раскрывается он в п. 8.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами: концессия, договор о разделе продукции, контракт на предоставление услуг (с риском и без риска). Полагаем, что в данном случае имеет место неудачная попытка законодателя придать гражданско-правовым соглашениям сторон административный характер. Однако избежать договорных отношений между государством и недропользователем не удается. Представляется, что предлагаемый в настоящей статье порядок предоставления права недропользования более эффективен вследствие возможности применения гражданско-правовых институтов, защиты прав и интересов не только государства как собственника недр, но и самого недропользователя путем включения в договор недропользования мер гражданско-правовой ответственности.

Пристатейный библиографический список

Теплов О. М. Совершенствование лицензирования пользования недрами в связи с принятием нового Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" // Законодательство и экономика. 1995. N 17 - 18.

Название документа