Потенциал природы как методологическое основание государственной экологической политики и экологического права

ПОТЕНЦИАЛ ПРИРОДЫ КАК МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОСНОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА <*>, <**>

М. М. БРИНЧУК

Бринчук М. М., заведующий сектором экологического права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Фундаментальным фактором устойчивого развития общества является определение объективных границ использования потенциала природы. В статье рассматриваются вопросы, возникающие в сфере определения потенциала природы как методологического основания государственной экологической политики и экологического права. По мнению автора, категория потенциала природы в контексте формирования и осуществления государственной экологической политики может быть весьма полезна для решения главной задачи экологического права - поддержания благоприятного состояния окружающей среды и его восстановления.

Ключевые слова: потенциал природы, экологическая политика, экологическое право, природные ресурсы.

Establishment of objective limits of use of potential of nature is a fundamental factor of stable development of society. The article considers the issues arising in the sphere of establishment of potential of nature as a methodological ground for state environmental policy and environmental law. The author believes that the category of potential of nature in the context of formation and execution of the state environmental policy may be very useful for solution of the main task of environmental law - securing propitious state of environment and reconstruction thereof.

Key words: potential of nature, environmental policy, environmental law, natural resources.

"Полезные ископаемые - это тот фундамент, данное Богом преимущество России, которое надо использовать для повышения качества образования, внедрения инноваций, разработки собственных технологий. Часто предлагают все полезные ископаемые сложить в мешок и не трогать. Это было бы стратегической ошибкой. Мир меняется. Посмотрите, какие сейчас разрабатывают перспективные автомобили. При ходовых характеристиках гоночных они тратят всего 2 - 3 литра бензина на 100 км. Представляете, к какому падению спроса на нефть это приведет уже на протяжении жизни одного поколения? Начинаешь понимать, что существенное изменение отношения к тем или иным полезным ископаемым - это не научная фантастика. Это может произойти буквально на следующий год. Поэтому пока у нас сохраняются естественные преимущества, их надо использовать" <1>. -------------------------------- <1> Трутнев Ю. Стрелять в животное с воздуха - это не по-охотничьи // Известия. 2009. 5 июня. N 98. И это направление государственной политики реализуется успешно, как никакое другое. Россия занимает первое место в мире по добыче нефти. По словам вице-премьера РФ, в текущем году планируется добыть 495 - 496 млн. тонн // Известия. 2010. 5 марта.

Да, потенциал природы России огромен. Никакая другая страна в мире не может с нами сравниться. Наиболее существенный, жизненно важный для общества вопрос в этой связи - как распорядиться этим богатством, национальным достоянием, чтобы, удовлетворив свои оптимальные потребности, оставить природу благоприятной для будущих поколений. На планете Земля имеются государства - Япония, Сингапур, многие другие, которые Бог лишил такого преимущества, имеющегося у России. Почему и за счет каких источников эти страны, помимо прочих достойных целей общественного развития, находят ресурсы для повышения качества образования, внедрения инноваций, разработки собственных технологий?! В какой мере выраженная федеральным Министром природных ресурсов позиция по заявленному им важнейшему эколого-социальному вопросу - использования природы - согласуется с интересами общества, будущих поколений, Конституцией Российской Федерации <2> (далее - Конституция РФ) и, наконец, с Положением о Минприроде России? <3> В соответствии со ст. 9 Конституции РФ природа является основой жизнедеятельности человека и общества, поэтому она должна соответствующим образом рационально использоваться и охраняться. Эта задача - рационально использовать природные ресурсы и охранять природу - возложена на все субъекты экологического права, осуществляющие природопользование и оказывающие вредное влияние на природу. Но прежде всего она возложена на государство, обладающее всем возможным арсеналом средств регулирования и принуждения, в том числе правовых, для ее наиболее эффективного решения. -------------------------------- <2> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 1 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213. <3> См.: Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404. С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 753, от 7 ноября 2008 г. N 814, от 29 декабря 2008 г. N 1052, от 27 января 2009 г. N 43, от 12 августа 2009 г. N 656, от 19 августа 2009 г. N 677, от 1 декабря 2009 г. N 975, от 27 января 2010 г. N 31 и от 1 марта 2010 г. N 107 // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581; 2008. N 42. Ст. 4825; 2008. N 46. Ст. 5337; 2009. N 3. Ст. 378; 2009. N 6. Ст. 738; 2009. N 33. Ст. 4088; 2009. N 34. Ст. 4192; 2009. N 49 (ч. 2). Ст. 5976; 2010. N 5. Ст. 538.

В системе федеральной публичной власти Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) по исследуемому вопросу в системе органов занимает особое место, определенное Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации. С одной стороны, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, с другой - Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Основы государственной политики в этой области заложены в Законе РФ "О недрах" <4> и во многих других нормативных правовых актах. Закон РФ "О недрах" определяет правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр. Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ (ст. 35). -------------------------------- <4> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 18 июля 2008 г. N 120-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17(ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450.

Выраженная Министром позиция, очевидно, противоречит названным положениям горного законодательства, Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду <5>, а также положениям преамбулы Конституции, в которой правильно написано, что мы, многонациональный народ Российской Федерации, принимаем ее, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. -------------------------------- <5> О правовых проблемах нормирования использования недр в контексте конституционного права на благоприятную окружающую среду см.: Бринчук М. М. Нормирование как правовая мера предупреждения истощения недр // Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2004. С. 128 - 135.

Рачительный хозяин, ответственный отец семейства по-другому распорядится имеющимся у него богатством, даже если его много. Хотя в истории известно немало случаев разорившихся, обанкротившихся богачей, неумно, неумело использовавших оказавшиеся в их власти богатства, как правило, ими не созданные. Значение вопроса об обладании обществом, страной природным достоянием особенно видится в сравнении мировой практики использования территории и ресурсов природы, а также получаемых при этом значимых для общества результатов - положительных и негативных. Возьмем Японию. Площадь ее - 378 тыс. кв. км. В Японии живут 127 млн. человек. В России - 142 млн. В Японии нет полезных ископаемых. Сырье она покупает по мировым ценам. Но ее ВВП в 4 с лишним раза больше, чем у нас <6>. Квадратный километр японского пространства в 200 раз продуктивнее российского <7>. -------------------------------- <6> Об эколого-правовых аспектах ВВП в России см.: Бринчук М. М. Удвоение ВВП в контексте экологического права // Экологическое право. 2009. N 1. С. 2 - 11. <7> См.: Орешкин Д. Пространство и бремя // Известия. 2007. 24 мая; Зеленый мир. 2009. N 13-14. С. 23.

Площадь Красноярского края, одного из субъектов Российской Федерации - богатейшего по разнообразию и запасам природных ресурсов, 2401,6 тыс. кв. км, более чем в шесть раз превышает площадь Японии. "Несколько десятилетий назад красноярские просторы отличались от индустриальных регионов исключительно чистым воздухом. Реки полнились ценными видами рыб. Таежные массивы изобиловали зверьем и птицей... Однако настали другие времена. В период с 1956 по 1971 г. была построена Красноярская ГЭС с 12 агрегатами. Параметры гидроэлектростанции поражают огромными территориальными масштабами. Длина водохранилища составляет 400 км. Ширина - 15 км. Глубина его достигает 100 метров. "Гидроэлектростанция много лет демонстрирует жуткие последствия призрачной выгоды. ГЭС исподволь губит местное население. Отнимает у человека здоровье и сокращает жизнь. Колоссальный урон нанесен природе. Затоплено более 200 тысяч гектаров пойменных земель. Под водой оказалось 120 тысяч гектаров сельхозугодий. Пришлось сносить более 14 тысяч различных строений. В результате пуска гидроэлектростанции в крае резко изменился климат. Ужесточились погодные условия. В летнее время стало намного холодней. В зимнее время красноярцы страдают от переувлажненного морозного воздуха. При проектировании строительства ГЭС предполагалось, что после перекрытия реки появится незамерзающая полынья в пределах 20 километров. Фактически она растянулась почти на 300 километров. Нездоровый климат резко повысил заболеваемость красноярцев. Ситуацию усугубило состояние Енисейского водохранилища, а также фтористые выбросы КрАЗа. Рукотворное море оказалось напичканным гнилостными бактериями. Затопленные кладбища и скотомогильники повлияли на состояние ихтиофауны. Рыбы теперь плавают в Енисее, полулежа на боку. Все это отражается на здоровье людей. По данным Центра санэпиднадзора, в 2005 г. заболеванием органов дыхания страдали 353 человека на тысячу жителей. В 2006 - 371,1 человека, в 2007 - 371,3 человека. Болезнями костно-мышечной системы страдали в соответствующие годы 151,9; 179,1; 187,2 человека. Болезнями глаз - 148,4; 176,9; 176,0 человека. Эти показатели наглядно убеждают в том, что обстановка с заболеваемостью населения в Красноярске с каждым годом становится все сложнее и тревожнее. ...Когда возведение Красноярской ГЭС только начиналось, красноярцы искренне надеялись получать для своих нужд самую дешевую электроэнергию. Получилось наоборот. Цена киловатта росла стремительными темпами, и теперь она достигла рекордных высот" <8>. -------------------------------- <8> Николаев Н., председатель Общественного комитета экологического движения Красноярского края. Несколько десятилетий назад красноярские просторы отличались // Зеленый мир. 2009. N 9-10. С. 44.

Для оправдания своей политики и убеждения россиян в необходимости новых проектов по возведению новых ГЭС в крае его руководители прибегают к суждению М. В. Ломоносова о том, что "мощь России будет прирастать Сибирью". Спроектированная Богучанская ГЭС представляется как "стройка века", как "огромное благо для красноярцев и россиян" <9>. Описанная в этом материале практика природопользования в крае демонстрирует приращение мощи России? -------------------------------- <9> Там же. С. 44.

В контексте состояния природы в процессе ее использования в энергетических целях и обещаемых благ уместно привести воспоминание и оценку бывшего государственного чиновника. В конце 1980-х годов заместитель Министра энергетики и электрификации СССР Г. И. Тихонов говорил: "Экология - это правильно. Строим часто так - трава за нами тридцать лет не растет" <10>. -------------------------------- <10> Зеленый мир. 2009. N 7-8. С. 13.

Такое искреннее признание спустя годы высокого ранга государственного чиновника, участвовавшего в принятии экологически значимых решений, дорогого стоит. Как убедительно показывает практика, строили так, что эксплуатация объектов всегда сопровождалась деградацией природы. Состояние природы в наши дни в стране существенно отличается от того, каким оно было, к примеру, 50 - 60 лет назад. В какой степени был оправдан и вызван жизнью такой вариант распорядиться природой? Насколько рационально использован потенциал природы Красноярского края? Задумаемся: какие экономические и социальные достижения мы, народ России, в этот период обрели за счет крупномасштабной эксплуатации природы, которую специалисты оценивают варварской, оправдывающие такое распорядительство государством национальным достоянием?! Чем оправдать происходящее на глазах живущих поколений резкое понижение потенциала природы в стране? Общество давно, с советских времен, имело возможность наблюдать неэффективность отечественной экономики. В современной России Правительство вот уже почти 20 лет демонстрирует неумение и неспособность изменить эту страшную для общества и государства тенденцию, от чего "усиливается экспортно-сырьевая зависимость российской экономики. Как пишет А. Рябов, главный редактор журнала "Мировая экономика и международные отношения", если в 1995-м нефтяные доходы составляли менее половины российского бюджета, то уже с 2000-го намного превысили уровень в 65 - 70 процентов" <11>. -------------------------------- <11> Рябов А. Модернизации в России и глобальные изменения // Стратегия России. 2009. N 10. С. 84.

Конституцией РФ установлены разумные положения по поводу отношения к природе. Выше уже упоминалось содержание ст. 9. Согласно ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В какой мере в практической повседневной деятельности государства воспринимаются и как исполняются эти научно обоснованные нормы? Хотя в то время, когда принималось решение о строительстве Красноярской ГЭС, в стране отсутствовали экологические требования современного законодательства, были ли основания, хотя бы нравственные, таким образом распорядиться потенциалом природы, имея в виду наступившие последствия? Уместно привести слова русского философа Ивана Ильина: "Национальная территория не есть пустое пространство "от столба до столба", но исторически данное и взятое духовное пастбище народа, его творческое задание, его живое обетование, жилище его грядущих поколений" <12>. -------------------------------- <12> Зеленый мир. 2009. N 21-22. С. 27.

Потенциал природы как фактор и инструмент ее правовой охраны

На обширных просторах Российской Федерации состояние природы изначально и в процессе многовекового воздействия на нее различно. Пока в России сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем (8 млн. кв. километров), который служит резервом устойчивости биосферы. Вместе с тем там, где в течение продолжительного времени эксплуатировались природные ресурсы, к примеру недра, они исчерпались. Под воздействием хозяйственной и иной деятельности человека ухудшались не только количественные характеристики природы, истощалась природа, но и деградировало ее качество, загрязнялись атмосфера, воды, почвы. Катастрофически разрушены естественные экологические системы, что, по оценкам специалистов, является первоосновой экологического кризиса <13>. 16% территории России официально признано экологически неблагополучным <14>. -------------------------------- <13> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 12. О значении экосистем в природе и правовых проблемах, связанных с ними, см.: Бринчук М. М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. N 1. С. 6 - 14; Бринчук М. М. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. 2008. N 2. С. 2 - 9. Есть основания предположить, что происходящие в мире с тяжелыми социальными и экономическими последствиями климатические изменения происходят именно из-за катастрофического уничтожения естественных экологических систем. <14> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Основным фактором воздействия на потенциал природы, его изменения является использование природных ресурсов и негативные воздействия на природу в процессе удовлетворения разнообразных потребностей человека и иных живых видов природы. Однако потенциал природы изменяется также в силу действия естественных чрезвычайных факторов как планетарного масштаба - извержений вулканов, цунами и др., так и вселенского. Причем изменение состояния природы вследствие естественных процессов также может быть весьма неблагоприятным. Как утверждает директор Зоологического института РАН, гибель динозавров от падения метеорита 67 млн. лет назад покажется взрывом хлопушки по сравнению с катастрофой, произошедшей на Земле примерно 251 млн. лет назад. По оценкам специалистов, это была самая значительная за всю историю Земли катастрофа, вследствие которой вымерло примерно 90% животного и растительного мира планеты. Предполагается, что тогда в Землю врезалось очень массивное космическое тело. После него началось преобразование всех экосистем Земли <15>. -------------------------------- <15> Зеленый мир. 2009. N 21-22. С. 36.

Соответственно деградированная природа может удовлетворять в меньшем объеме, чем ранее, потребности, реализовывать свои функции как в отношении человека, так и иных живых видов - растений и животных. При этом исследование поставленной темы мы основываем на идее, истинной по своей сути, заложенной в норме Конституции: Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Природа - основа жизни и деятельности человека и общества. Без природы, вне природы человек и общество существовать не могут. Соответственно человек и общество "обречены" заботиться о природе, выстраивать свои отношения с ней с учетом ее объективных законов, соблюдая их и подчиняясь им. Сущность объективности этих законов мудро выразил И. В. Гете: "Люди повинуются законам природы, даже когда действуют против них". Природа, функционирующая на основе своих законов, как правило, сохраняет потенциал или даже увеличивает его. К примеру, плодородие неиспользуемых, залежных земель со временем увеличивается. В части удовлетворения потребностей других живых видов потенциал также изменяется. Причем такие изменения иногда бывают чрезмерными: как отмечают экологи, при существенном увеличении количества волков соответственно страдают виды животных, являющихся их пищей. Но все в конечном счете происходит в рамках законов природы, уравновешивается. Инструментами регулирования отношений человека к природе являются государственная экологическая политика, экологическое право. Важным и исходным условием их эффективности является учет состояния природы, ее реальный потенциал. Потенциал природы - динамичная характеристика окружающей среды, со временем изменяющаяся как в силу естественных процессов, так и под воздействием деятельности человека, выражающая количественные и качественные показатели состояния природы, с учетом и на основе которых определяется и осуществляется государственная экологическая политика, формируется и реализуется экологическое право, обеспечивая поддержание благоприятного состояния окружающей среды и его восстановление в интересах настоящего и будущих поколений. Эта категория как методологическое основание может и призвана быть полезной на современном этапе общественного развития, породившего экологический, социальный, экономический, цивилизационный кризисы, или, как оценивают ученые, системный кризис. На основе общепризнанной существенной роли природы в историческом процессе и развитии права <16> методологически крайне важно умело и ответственно использовать категорию "потенциал природы" как правовой инструмент в национальном и международном экологическом праве для последовательного преодоления системного кризиса, и в частности экологического. -------------------------------- <16> См.: Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997. С. 40.

Потенциал природы как инструмент целесообразно использовать в экологическом праве с учетом уже произошедшей деградации природы и возможностей ее восстановления. Например, Матис Вакернагель и его коллеги сумели оценить нагрузку на окружающую среду со стороны человека (ecological footprint - экологический след) и сравнить ее с поддерживающей способностью (потенциальной емкостью) планеты. Они рассчитали размеры территории, которая нужна для того, чтобы обеспечить человечество всеми необходимыми ресурсами и при этом справиться со всеми выбросами и отходами <17>. -------------------------------- <17> См.: Wackernagel M. et al. Tracking the ecological overshoot of the human economy // Proceedings of the Academy of Science. 1999. No 3. P. 9266 - 9271. http://www. pnas. org/cgi/doi/10.1073/pnas. l4033699.

Предложенный Вакернагелем показатель и математические методы затем взял на вооружение Всемирный фонд защиты природы (World Wild Fund for Nature), который теперь каждые полгода публикует данные по экологической нагрузке более чем для 150 стран в своем Отчете о живой планете (Living planet report). По этим данным получается, что с 80-х годов XX в. население планеты каждый год использует больше ресурсов, чем может быть восстановлено за тот же период, т. е. экологическая нагрузка мирового сообщества на внешнюю среду превышает ее способность восстанавливаться <18>. -------------------------------- <18> См.: Донелла Медоуз, Йорген Рандерс, Денис Медоуз. Пределы роста. 30 лет спустя / Пер. с англ. М., 2007. С. 32.

Основной смысл конституционного положения о природе как основе жизни и деятельности человека и общества заключается в выполнении природой в отношении человека определенных функций, обеспечивая, с одной стороны, удовлетворение его потребностей, при условии, с другой - сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Реализуя эту конституционную норму, экологическое право регулирует общественные отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (природы) имея, в частности, целью удовлетворение экологических (физиологических), экономических, эстетических, рекреационных, научных, культурных и иных потребностей. Вопрос о функциях природы по отношению к человеку лежит также в основе понятия "благоприятная окружающая среда", на которую в соответствии со ст. 42 Конституции России каждый имеет право. Очевидно, что благоприятной является такая окружающая среда, которая способна удовлетворять экологические (физиологические), экономические, эстетические и иные потребности человека. С юридической точки зрения окружающая среда может оцениваться как благоприятная, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска <19>. -------------------------------- <19> См.: Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. Труды Института государства и права РАН. 2007. N 5. С. 36 - 66.

В экологическом праве категорию потенциала природы представляется целесообразным использовать для решения ряда важных практических задач: 1) планирования размещения новых экологически вредных объектов, если нормативы качества окружающей среды уже превышены; 2) планирования восстановления нарушенного состояния природы и соответственно увеличения, восстановления ее потенциала; 3) планирования использования природных ресурсов на основе принципа рациональности <20>; 4) планирования экономического развития с учетом потенциала природы. -------------------------------- <20> В контексте исследуемой темы важно, что в науке обращается внимание на те сферы, которые сегодня в России даже не охвачены эколого-правовым регулированием. "Сегодня особое значение приобретает организация научно-исследовательской деятельности в сфере использования ландшафтного потенциала с привлечением ведущих ученых страны в области природопользования, ландшафтоведения, системного анализа, устойчивого развития и других дисциплин, необходимых для разработки федерального закона о национальном ландшафте" (Независимая газета. 2009. 11 фев.; Зеленый мир. 2009. N 21-22. С. 27). Об эколого-правовых исследованиях в этой области см.: Выпханова Г. В. Ландшафтный подход как способ обеспечения устойчивого развития территорий: концептуальные и правовые аспекты // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2004. N 3. С. 422 - 430; Гафина Л. М. Проблемы правовой охраны ландшафтного разнообразия в Российской Федерации. Димитровград: Издательский центр "ЮНИПресс", 2008.

С учетом дефицита природных ресурсов и мировой тенденции на их истощение потенциал природы как правовой инструмент может быть весьма полезным и в государственной экономической политике, осуществление которой связано с использованием природных ресурсов, в той или иной хозяйственной деятельности. В условиях рыночной экономики, ориентированной на постоянное расширение потребительского рынка, обладание данными о количестве природного ресурса может служить ограничивающим фактором развития предпринимательства. Важное положение в контексте исследуемой темы содержится в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию <21>. В ней, в частности, отмечается, что "социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности". Концепция провозглашает в качестве одного из основных направлений перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго - и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления; а со стороны государства - разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов. -------------------------------- <21> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Потенциал природы и смежные понятия: емкость экосистем, хозяйственная емкость природных экосистем и биосферы, природоемкость, благоприятная окружающая среда

Категорию потенциала природы целесообразно рассмотреть в соотношении с другими родственными понятиями, используемыми в законодательстве и доктрине для решения разных задач охраны природы. В соответствии с Указом Президента РФ "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" в качестве одного из основных направлений перехода РФ к устойчивому развитию Концепция провозглашает ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем. Экологический энциклопедический словарь не дает определения понятия "емкость экосистемы", хотя и выделяет его <22>. В качестве синонимов словарь называет "экологический предел", "хозяйственную емкость экосистемы", "предел устойчивости экосистемы". Однако здесь дается отсылка к понятию "природно-ресурсный потенциал", определяемому как "способность природных систем при сохранении устойчивости в глобальном масштабе допускать использование человеком в хозяйственной деятельности части ресурсов. При этом на локальных и региональных уровнях использование может быть таким, что оно на этих уровнях не обеспечивает устойчивости локальных природных систем, но в целом в глобальном масштабе устойчивость природной системы (биосферы) обеспечивается" <23>. -------------------------------- <22> См.: Экологический энциклопедический словарь. М.: Изд. дом "Ноосфера", 2002. С. 232. <23> Там же. С. 528.

Профессор Н. Ф. Реймерс выделил понятия "емкость среды", "емкость среды биологическая", "емкость среды хозяйственная", которые могут использоваться и для решения задач экологического права. В частности, "емкость среды хозяйственная" означает пределы физико-химических возможностей среды, исчерпание которых в процессе хозяйственной деятельности приводит к нежелательным изменениям в ней <24>. Полезность данного понятия может проявляться как элемент, часть более широкого понятия, которым является "потенциал природы", которое по содержанию и своим функциям в экологическом праве - более широкое, универсальное. -------------------------------- <24> См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М., 1990. С. 123.

В контексте определения пределов, границ использования природных ресурсов и воздействия на природу в науке исследуется понятие "хозяйственная емкость природных экосистем и биосферы". Экологи пришли к выводу, что "границы эти определяются не столько ресурсами недр или доступными источниками энергии, сколько потенциальными возможностями биосферы по нейтрализации растущего антропогенного давления. А последнее неизбежно связано с достижением такого критического момента, что мы, по сути, и переживаем в настоящий период" <25>. Как пишут авторы данной весьма интересной работы, "понятие хозяйственной емкости биосферы как важнейшего индикатора материальной человеческой деятельности впервые появляется на этих страницах". Хозяйственная емкость природных экосистем и биосферы в целом (другие названия - ассимилирующая, несущая емкость carrying capacity) - своего рода интеграл того предельного антропогенного воздействия, превышение которого приводит ее в возмущенное состояние и угрожает необратимой деградацией. Это понятие позволяет, с их точки зрения, дать ответ на угрозы и степени угрозы биосфере <26>. -------------------------------- <25> Данилов-Данильян В. И., Лосев К. О, Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 150. <26> См.: Там же. С. 153.

"Природоемкость" используется как эколого-экономический показатель. Показатель природоемкости измеряется как затраты первичных природных ресурсов или объемы загрязнений на единицу конечной продукции. При этом современная экономика России характеризуется высокой природоемкостью. Такая ситуация сложилась в основных природоэксплуатирующих секторах, существенно воздействующих на экологическую ситуацию: энергетическом, аграрном, лесном. Так, сравнение природоемкости российской экономики и развитых стран дает довольно показательные результаты. В России энергетические затраты на единицу конечной продукции в среднем в 2 - 3 раза превышают энергозатраты развитых стран. По затратам лесных ресурсов на производство единицы бумажной продукции, мебели, лесоматериалов Россия превосходит развитые страны в 4 - 6 раз. Для аграрного сектора резкое падение в последние десятилетия естественного плодородия и отставание обслуживающих сельское хозяйство отраслей и видов деятельности оборачиваются 3 - 4-кратным превышением затрат земельных ресурсов на получение единицы конечной продукции сельскохозяйственного происхождения по сравнению с развитыми странами. Неэффективная, природоемкая экономика вполне обоснованно оценивается как важнейшая причина деградации природы России. Неразвитость обрабатывающей и перерабатывающей промышленности, инфраструктуры, сферы распределения, отсталые и грязные технологии приводят к сохранению или вынужденному росту нагрузки на природу, колоссальным потерям природных ресурсов и сырья, дополнительному загрязнению <27>. -------------------------------- <27> См.: Бобылев С. Н. Экология и экономика: взгляд в будущее // Экологическое право. 2001. N 2. С. 15 - 16.

В эколого-правовом контексте категория "потенциал природы" в своем содержании соотносится с другой важнейшей категорией - "благоприятная окружающая среда". Если состояние природы на определенной территории по правовым характеристикам оценивается как благоприятная окружающая среда, потенциал природы может быть оценен как наивысший. И наоборот. Несмотря на связь между ними, категория потенциала природы может иметь свой самостоятельный правовой ресурс в экологическом праве. В аспекте соотношения понятия потенциала природы и благоприятной окружающей среды как конституционной правовой категории особенно важно установление правового содержания благоприятной окружающей среды.

Заключение

Категория потенциала природы в контексте формирования и осуществления государственной экологической политики, как представляется автору, может быть весьма полезна для решения главной задачи экологического права - поддержания благоприятного состояния окружающей среды и его восстановления. Учет потенциала природы особенно важен при подготовке и принятии конкретных экологически значимых решений экономического и социального развития. При этом принципиально не могу разделить позицию федерального Министра: "Пока у нас сохраняются естественные преимущества, их надо использовать" <28>. Во-первых, названные "естественные преимущества" уже интенсивно эксплуатировались отечественным государством в последние около 40 лет, можно предположить, в меру имевшихся возможностей. Как отмечалось, с 2000 г. нефтяные доходы намного превысили уровень 65 - 70% <29>. Получаемые доходы использовались и на повышение качества образования, и на внедрение инноваций, и на разработку собственных технологий, о чем пишет Министр. А результаты? Где видимый социальный эффект? -------------------------------- <28> Трутнев Ю. Указ. соч. <29> См.: Рябов А. Указ. соч. С. 84.

Во-вторых, развитие в контексте позиции Министра, очевидно, ведет к лишению страны и общества этого естественного преимущества? При этом нельзя не обратить внимания и на то, что существенным отрицательным следствием проведения работ по разработке месторождений нефти и газа в России является чрезвычайная деградация природы. В-третьих, на каком моральном и юридическом основании мы стремимся лишить будущие поколения в России этого естественного преимущества? Нельзя не согласиться с профессором И. Гординым, что отечественная элита "фундаментально недопонимает, какая страна ей волею судеб досталась. И здесь надо говорить об экологии и эколого-экономических оптимумах. Природные богатства России не то что кадастрово недооценены - они политэкономически и философски недопоняты. Властью и бизнесом адекватно не осознан даже чисто производственный природно-ресурсный потенциал. Стране нужна экстренная образовательная программа "Созидание и экология". Образовательная - в смысле образующая новое, уверенное в себе общество. Именно она в ранге национальной идеи способна синтезировать консолидированный креативный социум, исполненный величием своей планетарной роли и ответственности. Именно она имеет реальный шанс привести Россию к достойным и безопасным позициям в бушующем мире и мир - к эколого-политическому миру" <30>. -------------------------------- <30> Гордин И. Производственные оптимумы страны богатейших ресурсов // Зеленый мир. 2009. N 17-20. С. 23.

Не надо пытаться копировать чужие, природным дефицитом продиктованные экономические ориентиры, а без промедления учиться по-хозяйски, экологически мудро использовать собственные уникальные ресурсы. Только тогда можно сказать, что государство встает на путь экономической конкурентоспособности, реализации своих главных, Богом данных преимуществ <31>. -------------------------------- <31> См.: Там же.

И тогда можно сказать, что государство встает на путь конституционно-правового развития, в основе которого лежит норма: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. Как подчеркивал Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали в докладе "Развитие и международное экономическое сотрудничество" на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, "в контексте развития каждое общество должно взяться за решение сложных задач, связанных с сохранением долгосрочного потенциала своих природных ресурсов. Необходимо обеспечить баланс между конкурирующими потребностями и интересами. Нынешние социальные и экономические потребности должны удовлетворяться таким образом, чтобы при этом не наносился ущерб долгосрочному наличию этих ресурсов или жизнеспособности экосистем, от которых зависит и наша жизнь, и жизнь будущих поколений" <32>. -------------------------------- <32> Государство и право. 1995. N 1. С. 3.

Чрезвычайно важно то, что с помощью исследуемого методологического и правового инструмента могут оперативно решаться эколого-правовые задачи, связанные с природопользованием и охраной природы. Для этого важно лишь корректно применить средства, предусмотренные экологическим законодательством <33>. -------------------------------- <33> См.: Бринчук М. М. Потенциал природы как инструмент экологического права // Экологическое право. 2010. N 4.

Название документа