Роль соглашений в разграничительном процессе Российской Федерации и ее субъектов

РОЛЬ СОГЛАШЕНИЙ В РАЗГРАНИЧИТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ

Л. А. ТИХОМИРОВА

Тихомирова Л. А., кандидат юридических наук, заместитель начальника правового отдела Приволжского управления Ростехнадзора.

В статье соглашение исследуется как одна из существующих правовых форм регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям; с позиции прошлого и настоящего определяется роль соглашений в разграничительном процессе Российской Федерации и ее субъектов; предлагается периодизация в развитии соответствующих отношений; выявляются соответствующие пробелы в законодательстве.

Ключевые слова: соглашение; разграничение полномочий; передача осуществления части полномочий; взаимодействие органов исполнительной власти.

The article researches agreement as one of the existing legal forms of regulation of relations of the RF and its subjects on issues of competence and authority, agreement role in the delimitation process of the Russian Federation and its subjects is defined from past and present, periodization of development of the relations is suggested, the gaps in legislation are revealed.

Впервые соглашение как правовая форма регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов появилось в тексте Федеративного договора от 31 марта 1992 г. <1>. -------------------------------- <1> Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) // Текст договора официально опубликован не был.

Так, Федеративный договор посредством заключения соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации предусматривал возможность передачи осуществления части полномочий. В последующем Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" соответствующие изменения были внесены в Конституцию РСФСР 1978 г. Таким образом, в целях совершенствования конституционного законодательства Федеративным договором впервые было предусмотрено соглашение, обладающее рядом характерных особенностей: - во-первых, соглашение было предусмотрено в качестве правовой формы передачи осуществления части полномочий; - соответствующими соглашениями должна была осуществляться не передача полномочий, а их осуществление; - подобное соглашение должно было быть заключено между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации; - условием такой передачи являлось непротиворечие Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации. В последующем возможность заключения подобного соглашения была закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 г., которая пересмотрела круг субъектов, подписывающих такое соглашение. Так, согласно ст. 78 Конституции Российской Федерации соглашение заключается между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, приходится констатировать, что в ранее заключаемых договорах о разграничении предметов ведения и полномочий присутствует некоторая неопределенность и разрозненность положений в отношении соглашений. Субъекты Российской Федерации по-разному определяли не только наименование, но и содержание соглашений. Вместе с тем все определенные соответствующим договором о разграничении предметов ведения и полномочий соглашения условно можно объединить в две группы: - соглашение о разграничении полномочий по предметам ведения, которое являлось неотъемлемой частью соответствующего договора о разграничении предметов ведения и полномочий; - соглашение о передаче осуществления части полномочий, заключаемое в целях реализации ст. 78 Конституции Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации реализовывали положения соответствующего договора лишь в части заключения соглашений о разграничении полномочий, которые в разные периоды времени разными субъектами Российской Федерации именовались по-разному: соглашение о разграничении полномочий, соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий; соглашение о разграничении предметов ведения и делегировании полномочий. Так, например, руководствуясь подписанным 29 июня 1995 г. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Саха (Якутия), Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) в 1995 г. был подписан ряд Соглашений: Соглашение о разграничении полномочий в системе управления Северным морским путем; Соглашение о разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса; Соглашение о разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; Соглашение о разграничении полномочий в области таможенного дела; Соглашение о разграничении полномочий в области высшего и среднего профессионального образования; Соглашение о разграничении полномочий в области общего среднего, начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования; Соглашение о разграничении полномочий в области обеспечения занятости населения и регулирования миграционных процессов; Соглашение о разграничении полномочий в области реализации федеральных программ на территории Республики Саха (Якутия); Соглашение о разграничении полномочий в области связи; Соглашение о разграничении полномочий в области экономики; Соглашение о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей; Соглашение о разграничении полномочий в области горнодобывающей промышленности; Соглашение о разграничении полномочий в области дорожно-транспортного комплекса <2>. -------------------------------- <2> Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в системе управления Северным морским путем (Москва, 28 июня 1995 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса (Москва, 28 июня 1995 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (Москва, 28 июня 1995 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области таможенного дела (Москва, 28 июня 1995 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области высшего и среднего профессионального образования (Москва, 28 июня 1995 г.); Соглашение от 28 июня 1995 г. N 6 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области общего среднего, начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования; Соглашение от 28 июня 1995 г. N 7 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области обеспечения занятости населения и регулирования миграционных процессов; Соглашение от 28 июня 1995 г. N 8 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области реализации федеральных программ на территории Республики Саха (Якутия); Соглашение от 28 июня 1995 г. N 10 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области связи; Соглашение от 28 июня 1995 г. N 12 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области экономики; Соглашение от 28 июня 1995 г. N 13 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей; Соглашение от 28 июня 1995 г. N 15 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области горнодобывающей промышленности; Соглашение от 28 июня 1995 г. N 14 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области дорожно-транспортного комплекса.

Некоторые субъекты Российской Федерации, реализовав достигнутые подобные соглашения, заключали новые, но уже между конкретным федеральным органом государственной власти и правительством региона. Так, например, между Правительством Российской Федерации и правительством Свердловской области было заключено Соглашение о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области <3>. В целях конкретизации и координирования земельной политики Российской Федерации на региональном уровне было заключено Соглашение между Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Правительством Свердловской области <4>. -------------------------------- <3> Соглашение от 12 января 1996 г. N 6 между Правительством Российской Федерации и правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области // Областная газета. 1996. N 14. С. 2. <4> Соглашение от 29 мая 1996 г. между Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами // Областная газета. 1996. N 104. С. 2.

Более того, в целях дальнейшей реализации подобных договоров и соглашений соответствующими распоряжениями Правительства РФ образовывались комиссии из представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта, осуществлявшие контроль за их соблюдением <5>. -------------------------------- <5> См., например, распоряжение Правительства РФ от 20.11.1995 N 1601-р // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4831. (утратило силу); распоряжение Правительства РФ от 08.02.1999 N 211-р // СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 960; распоряжение Правительства РФ от 29.03.1999 N 504-р // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1912; и др.

Таким образом, в период заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (1994 - 1998 гг.) предметы ведения и полномочия разграничивались не только соответствующими договорами, но и соглашениями, которые являлись неотъемлемой частью такого договора. Следовательно, по своему содержанию "соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий" рассматривалось в значении "договора о разграничении предметов ведения и полномочий". Следует отметить, что период 1994 - 1998 гг. ознаменовался активными действиями со стороны субъектов Российской Федерации по заключению соглашений о разграничении полномочий. Вместе с тем и Федеративный договор, и Конституция Российской Федерации предусматривают соглашение только в качестве правовой формы передачи осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. ч. 2, 3 ст. 78). Иные цели заключения соглашений Конституция Российской Федерации не предусматривает. Таким образом, первоначальная практика заключения соглашений несколько расходилась с конституционными положениями. Поскольку по своему содержанию и назначению оно далеко выходило за рамки, установленные ст. 78 Конституции Российской Федерации. Следует не забывать о том, что ст. 11 Конституции Российской Федерации предусматривает лишь три правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий - Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Тем самым соглашением нельзя разграничивать ни предметы ведения, ни полномочия. Возможно, сложившаяся ситуация обусловливалась отсутствием законодательных основ, определявших механизм взаимодействия России с ее субъектами в части заключения подобного рода соглашений. И лишь в середине 1999 г. принимается Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <6>, а в последующем - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <7>, положившие правовую основу в развитие договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176. <7> Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709.

Сравнительно-правовой анализ двух обозначенных выше Законов позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, возможность заключения соглашений в Федеральном законе от 24.06.1999 N 119-ФЗ определялась несколько шире. Так, согласно п. 3 ст. 14 ФЗ N 119-ФЗ соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. В соответствии со ст. 1 (п. 1 ст. 26.8) ФЗ N 95-ФЗ соглашение заключается только в одном случае - в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Во-вторых, Федеральный закон N 95-ФЗ конкретизирует условия передачи полномочий: - возможность передачи исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти сопряжена с обязанностью передачи необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации; - возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации сопряжена с обязанностью федералов контролировать соблюдение условий такого соглашения и нести ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. В-третьих, Федеральным законом N 95-ФЗ не только конкретизируются стороны, подписывающие соглашение, но и форма соглашения. Так, согласно ст. 1 (п. 3 ст. 26.8) ФЗ N 95-ФЗ соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Кроме того, согласно п. 5 ст. 26.8 ФЗ N 95-ФЗ соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке. В прежнем Федеральном законе N 119-ФЗ соглашение предусматривалось в качестве самостоятельной правовой формы. В связи с чем подробным образом регламентировалась процедура подготовки, одобрения или отклонения проекта соглашения, внесения изменений и дополнений в соглашение, а также опубликования и вступления его в силу. Следует отметить, что период 1999 - 2003 гг. ознаменовался затишьем в части заключения соглашений. Однако правовая база продолжает формироваться. В целях реализации ст. 26.8 ФЗ N 184-ФЗ Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117 утверждаются Правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения <8>. В последующем указанное Постановление Правительства РФ признается утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 494 "О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации". И лишь спустя два года принимается новый документ - Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий" <9>. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" (утратило силу) // СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870. <9> Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий" // СЗ РФ. 2008. N 50. Ст. 5953.

Реализуя требования действующего законодательства, соответствующим актом Правительства Российской Федерации были утверждены Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и правительством соответствующего субъекта Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий <10>. Вместе с тем характер и содержание таких соглашений вызывают определенные вопросы. До сих пор остается непонятным, что является предметом таких соглашений - передача осуществления части полномочий или же взаимодействие двух уровней власти между собой? -------------------------------- <10> См., например, Постановление Правительства РФ от 27 октября 2007 г. N 712 "Об утверждении Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и правительством Калининградской области о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера..." // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5496.

На основании вышеизложенного в становлении и развитии отношений Российской Федерации и ее субъектов в части заключения соглашений можно выделить следующие периоды: - 1994 - 1999 гг. - ознаменовался периодом подписания и действия соглашений о разграничении полномочий по предметам совместного ведения. Ввиду отсутствия правовых основ, устанавливающих порядок и пределы передачи осуществления части полномочий, грань между "разграничением" и "передачей" стиралась, поэтому соглашения о разграничении полномочий и соглашения о передаче осуществления части полномочий фактически не отличались друг от друга. В этот период во главу угла ставилось разграничение полномочий; - 1999 - 2009 гг. - ознаменовался периодом формирования и развития правовых основ в части заключения соглашений между органами исполнительной власти двух уровней. Во-первых, в этот период принимаются важные нормативные правовые акты, регулирующие соответствующую область общественных отношений. Во-вторых, заключаются соглашения о передаче осуществления части полномочий в соответствии с требованиями сформированного законодательства. В-третьих, формируются правовые основы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем приходится констатировать, что на сегодняшний день до сих пор открытыми и нерешенными остаются вопросы взаимодействия и координации федеральных органов исполнительной власти между собой, взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: в какую правовую форму должны быть облечены рассматриваемые взаимоотношения и каким документом утверждаться? В свою очередь, отсутствие законодательных основ, позволяющих должным образом, а в некоторых случаях императивным способом, отрегулировать отношения центра и регионов в части взаимодействия и координации, порождают соответствующие проблемы как при разграничении предметов ведения и полномочий, так и при их дальнейшем распределении.

Название документа