О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России

О ПРАВОВЫХ ОСНОВАХ ОБРАЗОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ В РОССИИ

Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ

Галиновская Елена Анатольевна - ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Действующим законодательством определены основные цели создания особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Из преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <1> следует, что особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Такие территории изымаются решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, и для них установлен режим особой охраны. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. Далее - Федеральный закон N 33-ФЗ.

Как видим, цели создания ООПТ достаточно разнообразны, несмотря на некоторую общегуманитарную близость. Само по себе это дает основание для формирования разных видов природных территорий, имеющих различный режим охраны. Активность образования конкретных природных территорий на разном уровне, которая была замечена еще недавно, не была основана на каком-то общем подходе к этому процессу. Федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления исходили при образовании ООПТ, как правило, из ценности конкретных природных объектов. Насколько эти ООПТ были соотносимы с уже имеющимися, не всегда принималось во внимание. Тем не менее как в подходах к заповеданию, так и в законодательстве об особо охраняемых природных территориях находит отражение мнение о важности системного подхода к образованию ООПТ. Как правило, такой подход имеется в виду в связи с соотнесением каждой ООПТ с иными и представлением их как общего природно-заповедного фонда; включением системы ООПТ в общую систему мероприятий в области охраны окружающей среды; установлением общих подходов к управлению территориями; установлением сходных режимов охраны в отношении природных объектов, включаемых в границы ООПТ. Помимо перечисленных идей для системного подхода в деле образования ООПТ определяющее значение имеют представления о назначении природно-заповедного фонда. В том, что касается законодательства, напомним, в частности, нормы Федерального закона N 33-ФЗ, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов РФ принимают решения о резервировании земель на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы. Тем же Законом предусмотрено создание кадастра ООПТ (ст. 4). Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <2> (ст. 58) подчеркивает, что особо охраняемые природные территории, как следует понимать, в совокупности образуют природно-заповедный фонд. Согласно Градостроительному кодексу РФ документы территориального планирования должны содержать материалы о развитии и размещении ООПТ. Представляется, все эти положения можно рассматривать как отдельные предпосылки для систематизации процесса создания и охраны особо охраняемых природных территорий. Но самой системности как части организационного процесса, как мы понимаем, законодатель не требует. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Думается, что такой метод регулирования отношений в области создания и охраны ООПТ, при котором: 1) в нормативных актах подразумевается, а не императивно устанавливается определенная концепция формирования системы ООПТ в государстве; 2) создаются правовые предпосылки образования заповедного фонда как системы ООПТ, но включение в систему и соответствие системе не ставится в качестве жесткого условия создания и существования каждой ООПТ, не самый худший вариант правового решения такой непростой проблемы. Во всяком случае, этим несколько снижается опасность "зарегулировать" отношения. Ведь неверно отраженное в праве требование системности в заповедном деле может превратиться в непреодолимый барьер при создании конкретных территорий, а названная, но нечетко определенная в праве концепция их создания может привести к искажениям в установлении и соблюдении режимов природных территорий. В целом системный подход в образовании ООПТ - сложное и затратное решение проблем заповедного дела. На саму концепцию развития ООПТ ложится большая ответственность. Любая теоретическая идея, оказавшаяся в основе организационного природоохранного процесса и соответственно нормотворчества, будет многократно проверяться на прочность весьма непростой в современных российских условиях практикой. Тем не менее обсуждение концепций заповедного дела и образования ООПТ ведется у нас в стране давно, можно сказать, с момента появления первых заповедников. История объявления того или иного участка природы заповедным местом или запретной территорией оказывается гораздо более долгой в сравнении с идеей совместить образование охраняемых территорий с природоохранными целями. Наложение охранного режима на природные объекты - один из старейших способов ограничения их использования. Первоначально, как известно, режим охраны на том или ином природном участке устанавливался без определенной системы или общих оснований. Первые запретные территории либо имели религиозное значение, либо обеспечивали охрану мест охоты, добычи зверя, рубки древесины. Если учесть, что экономическое развитие и становление российской государственности во многом было связано с освоением природных ресурсов, в определенный период времени это было закономерно. Историю заповедного дела в нашей стране принято отсчитывать со времени образования в 1916 г. Баргузинского заповедника. Но и создание Баргузинского заповедника, как указывают источники, было осуществлено преимущественно для охраны соболя, т. е., по сути, в хозяйственных целях. Однако со временем, в конце XIX - начале XX в., в России впервые было заявлено о научном значении природных территорий. При этом специалистами в области естественных и гуманитарных наук обсуждались не только научные, но и этические и социальные вопросы заповедного дела <3>. В США почти в это же время стали создаваться национальные парки - в основном для отдыха и просвещения населения, а также в целях охраны от истощения и уничтожения природных ресурсов как основания для создания охраняемой территории. -------------------------------- <3> Свои работы данной теме посвящали В. В. Докучаев, И. П. Бородин, Г. А. Кожевников, И. К. Пачоский, В. И. Талиев, А. П. и В. П. Семеновы-Тян-Шанские, В. Н. Сукачев и др.

Таким образом, с начала XX в. на государственном уровне сформировалось представление о том, что создание ООПТ должно отвечать важным для всего общества целям. Но одновременно сами цели, закрепляемые законодательно, оказались неодинаковыми. В результате не удалось избежать споров о том, что же все-таки следует считать главным в деле образования природных территорий. Споры эти, заметим, не прекращаются и по сей день. Со времени законодательного закрепления основ и порядка создания территорий к обсуждению оснований создания ООПТ присоединились специалисты в области права <4>. -------------------------------- <4> О современных проблемах правового регулирования особо охраняемых природных территорий см.: Галиновская Е. А., Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (постатейный). М., 2006; Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009; Защита прав на природные ресурсы: Науч.-практ. пособие / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009 и др.

Как наиболее разработанные и имеющие сторонников называются такие цели образования ООПТ, как заповедное дело, в основе которого - разработанный российскими специалистами научный подход к изучению и охране природы; цели рекреации и образования, ставшие основой создания национальных и природных парков по всему миру и у нас в стране; цель сохранения биоразнообразия, получившая распространение практически одновременно и в связи с идеями устойчивого развития. Идеей сохранения биоразнообразия в наибольшей степени подчеркивается ценность природы, вне зависимости от того, используется она людьми для науки, рекреации или имеет какое-то еще общественное значение. На разных исторических этапах образования ООПТ в России идеи их создания находили отражение и в законодательстве. При этом нельзя сказать, что в СССР, а затем и в России особо охраняемые природные территории создавались исключительно для реализации какой-то одной задачи (рекреационной, научной или иной). В качестве обоснования создания территорий в нормативных актах отражались все известные и общественно значимые на определенный исторический период цели. Начиная с первых актов 1920-х гг. и заканчивая последними природоохранными законами СССР и РСФСР, на законодательном уровне подчеркивалось, что создание природных территорий преследует не одну или две, а множество связанных целей и задач. Так, Декретом СНК РСФСР от 16 сентября 1921 г. "Об охране памятников природы, садов и парков", а позднее Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 5 октября 1925 г. "Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение" устанавливалось, что отдельные природные участки могут быть объявлены неприкосновенными памятниками природы, если они имеют научную и культурно-историческую ценность. При этом предусматривалось создание не только заповедников как научных учреждений, но и заказников и национальных парков. Законом РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" было подтверждено не только научно-исследовательское, но и природоохранное значение заповедников и заказников. Постановлением Госплана СССР и ГКНТ от 27 апреля 1981 г. N 77/106 были утверждены Типовые положения о государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах и дендрологических парках, зоологических парках, заказниках и природных национальных парках, которыми достаточно подробно определялось назначение и режим каждой из территорий. Заметим, в данном случае в основе создания практически каждой из территорий, согласно типовым положениям о них, лежала не одна цель, а определенное сочетание научных, просветительских, эстетических и собственно природоохранных целей. Таким образом, одновременно признавалась и имела законодательное закрепление охрана в границах ООПТ природных ресурсов как объектов хозяйствования, были созданы основы развития охраняемых природных территорий, имеющих преимущественно рекреационное и просветительское назначение, национальных парков <5>. -------------------------------- <5> Напомним, что начало образования национальных парков было положено в республиках СССР только в конце 1970-х гг. Первым национальным парком в РСФСР стал в 1983 г. Сочинский национальный парк.

Тем не менее определенное время формирование природно-заповедного фонда в стране происходило под существенным влиянием идеи приоритета научных целей создания природных территорий. Из этого делался вывод, в частности, о ведущем значении заповедников среди иных видов ООПТ. Расхождения в идеологии и законодательном регулировании организации ООПТ стали в известной степени причиной формирования нескольких точек зрения на содержание заповедного дела (заповедования, заповедания) в стране. Сторонники одной из них видели смысл заповедного дела в обеспечении именно научной деятельности (Ф. Р. Штильмарк), другие видели в заповедании особое организационное управленческое средство изъятия природных комплексов из хозяйственной деятельности для обеспечения совокупности общественно значимых целей, не исключая научные. В. В. Петров придерживался второй точки зрения, основанной в том числе и на направлениях развития природоохранного законодательства того периода. Режим заповедования определялся им как метод осуществления задач и функций природных территорий. Задачи заключались в сохранении эталонов природы и естественных экологических систем для изучения естественных процессов в природе, контроля за изменениями биосферы под влиянием хозяйственной деятельности, разработки научных основ природопользования, пропаганды охраны природы <6>. При этом автор, споря с Ф. Штильмарком, который считал неверным такое широкое толкование концепции заповедования, ссылался именно на эволюцию законодательства России об ООПТ с начала XX в. <7>. -------------------------------- <6> См.: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М., 1984. С. 290. <7> См.: Петров В. В. Природно-заповедный фонд: объект управления и охраны // Экологическое право России на рубеже XXI века / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2000. С. 150.

Для В. В. Петрова такое понимание заповедования, разумеется, не было самоцелью, оно служило обоснованию формирования в стране не перечня разрозненных ООПТ, а взаимно логически связанной их системы - природно-заповедного фонда <8>. Создание же природно-заповедного фонда ведет, по мнению ученого, к образованию единой системы управления природно-заповедными объектами и комплексами. Всякое управление может быть организовано лишь при наличии объекта управления, обладающего признаками единства <9>. Именно отсутствие такого единства и при образовании ООПТ, и при управлении ими вызывало критику автора. Причем в качестве одной из причин сложившейся ситуации им называлось отсутствие единства в понимании концепции заповедования как основы создания системы ООПТ. -------------------------------- <8> Там же. <9> Там же.

Нетрудно заметить, что сегодня, как и прежде, остаются не до конца разработанными и утвержденными законодательно единая концепция и единый системный подход к организации и управлению ООПТ. Споры о назначении охраняемых природных территорий, их месте в жизни общества и об охране природы как таковой ведутся не менее оживленно <10>. Причем можно заметить, отношение общества к охране окружающей среды зависит не только и не столько от государственного или экономического строя. И в советское, и в настоящее время были периоды развития дела организации природных территорий и периоды спада. -------------------------------- <10> Интересно в этом смысле обсуждение идей, которые должны лежать в основе образования особо охраняемых природных территорий, которое состоялось на страницах "Гуманитарного экологического журнала" (г. Киев) (см.: Борейко В. Е. Три идеологии современного заповедного дела // Гуманитарный экологический журнал. Т. 3. Вып. 1. 2001. С. 33 - 42; Резолюция Международной школы-семинара "Заповедное дело в общественном сознании: этические и культовые аспекты" ("Трибуна-8") // Гуманитарный экологический журнал. Вып. 2. Т. 4. 2002. С. 131 - 134 и др.).

В первое десятилетие XXI в. мы переживаем, видимо, период спада, в сравнении даже с противоречивыми во всех отношениях 90-ми гг. XX в. Рост добычи природных ресурсов, развитие экономики и самосознания страны странным образом на внимательном отношении к природной среде пока не отразились. Более того, замечено практически на всех уровнях власти и общества скептическое отношение к значению ООПТ. Думается, сложившаяся ситуация вызвана и тем, что наше общество находится под сильным влиянием идеологии приоритетного экономического развития в сравнении с иными направлениями человеческой жизни. ООПТ в условиях таким образом выстроенных приоритетов самостоятельной природоохранной ценности не имеет и иметь не может. Поэтому природные территории часто подвергаются оценке с точки зрения их коммерческой пользы, которая, понятно, оказывается невысокой. Нередко природные территории более привлекательны как объекты реализации сугубо частных интересов - как места элитного строительства или организации элитного отдыха. Но и дирекции территорий в поисках средств для обеспечения реализации прямых функций ООПТ ищут возможные варианты сочетания режима охраны и коммерческой деятельности. Она обнаруживается в расширении туризма и рекреации на территориях. Одновременно и следствием, и причиной происходящего можно считать то, что последовательная государственная экологическая политика, которая давала бы внятные ответы о роли системы особо охраняемых природных территорий в новых условиях, пока не сформирована. Но это связано и с отсутствием в России единой до конца выверенной концепции создания системы ООПТ (природно-заповедного фонда). Сложившаяся ситуация приходится на непростой период и в правовом регулировании заповедного дела, и в функционировании ООПТ, и в правоприменении. Законодательные основы для особо охраняемых природных территорий были заложены в середине 1990-х гг., когда был принят Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях". Но с этого времени изменилось практически все законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды (принят новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды") и природопользования (утверждены новые Земельный, Водный и Лесной кодексы РФ). Это существенным образом изменило правовой режим природных объектов, входящих в состав любого ООПТ, но на режиме самих особо охраняемых природных территорий, установленном Федеральным законом N 33-ФЗ, это никак не отразилось. За годы его реализации замечены также и неточности в самом Законе, затрудняющие его реализацию (наиболее часто упоминается то положение Закона, исходя из которого одно наименование имеют и сами территории, и юридические лица, этими территориями ведающие, - заповедники, национальные парки). Таким образом, с одной стороны, есть основания для пересмотра целого ряда положений законодательства об ООПТ, по крайней мере в целях соотнесения его с вновь принятым природоресурсным законодательством. С другой стороны, есть основания опасаться, что при сложившемся отношении к ООПТ преобразования в законодательстве могут произойти с существенными потерями для их режима. Неясности в определении концепций образования ООПТ приводят, на наш взгляд, к тем негативным последствиям, исходя из которых сам смысл режима особо охраняемой природной территории как природоохранной территории оказался размытым. Так, особо охраняемыми природными территориями законодательством названы территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <11>). Хотя, как известно, традиционное природопользование - это вид хозяйственной деятельности. Сложно, по нашему мнению, назвать в чистом виде территорией природоохранного назначения лечебно-оздоровительные местности и курорты. Перечисленные территории и включенные в них природные объекты, безусловно, заслуживают особой охраны со стороны законодательства и государства. Но, как представляется, само назначение этих объектов и особенности их охраны и использования заслуживают особого подхода, вплоть до выделения их в особый вид охраняемых территорий. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

Среди правовых проблем действующих ООПТ особо можно выделить отсутствие установленных границ и категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Поскольку границы составляют основу индивидуализации такого объекта, как ООПТ, то при их отсутствии действительно появляется проблема наличия объекта охраны и управления. При этом возникает вопрос о том, устанавливать ли границы ООПТ как земельного участка или же охраняемая территория заслуживает иного подхода к ее определению как объекта правовых отношений. В целом, несмотря на то что ООПТ нередко образуются в виде одного и нескольких земельных участков, считаем, что для ООПТ в большей степени подходит такая категория, как "территория с особым режимом использования или зона". Выделение площадей для ООПТ, а также использование земель в границах ООПТ разными пользователями, как мы понимаем, с правовой конструкцией земельного участка не согласуются. Но изменение категории земель для образованной ООПТ в любом случае является существенным и обязательным моментом. Не меньше проблем в настоящее время возникает в связи с отсутствием стабильной единой системы управления ООПТ. В отсутствие единого федерального управления вопросы управления ООПТ активно решаются сейчас субъектами РФ. Несмотря на то что региональная система ООПТ при этом получает дополнительный стимул к развитию, общая ситуация интеграции управления ООПТ не способствует. Таким образом, можно сказать, что как раньше, так и теперь важность системного подхода к формированию ООПТ в России если и осознается, то отражение этого в законодательстве и практике организации ООПТ только формируется. Для развития этого процесса, видимо, необходимо продолжить работу в области исследования концепций, которые могут стать обоснованием ООПТ. Это может оказать влияние и на идеологические процессы в обществе, и на организацию законодательного регулирования и управления в этой области. В целом можно согласиться с тем, что идеи устойчивого развития и сохранения биоразнообразия могут составить основу формирования системы ООПТ в нашей стране. Но при этом отказ от иных видов назначения ООПТ, таких, как национальные парки или заказники, видимо, невозможен и нецелесообразен, тем более что любой установленный режим ООПТ по определению не может не способствовать общему природоохранному делу. Образование из существующих и новых ООПТ особой системы или природно-заповедного фонда не может быть реализовано без единого скоординированного государственного управления территориями по всей стране.

Библиографический список

Борейко В. Е. Три идеологии современного заповедного дела // Гуманитарный экологический журнал. Т. 3. Вып. 1. 2001. Галиновская Е. А., Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (постатейный). М., 2006. Защита прав на природные ресурсы: Науч.-практ. пособие / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009. Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М., 1984. Петров В. В. Природно-заповедный фонд: объект управления и охраны // Экологическое право России на рубеже XXI века / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2000. Резолюция Международной школы-семинара "Заповедное дело в общественном сознании: этические и культовые аспекты" ("Трибуна-8") // Гуманитарный экологический журнал. Вып. 2. Т. 4. 2002. Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009.

Название документа