Экологическая экспертиза: теория и практика правоприменения

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Е. Н. ХОЛОПОВА, В. А. ЗАХАРОВА

Холопова Е. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России.

Захарова В. А., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России.

Охрана окружающей среды - одна из важнейших задач деятельности государства. Статья 42 Конституции Российской Федерации гласит: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". В настоящее время уже никто не может отрицать негативное воздействие людей на окружающую природную среду с целью удовлетворить различные, прежде всего материальные, потребности, в связи с чем люди уже давно живут в экологическом кризисе. Об этом говорит нарушение равновесия в экологических системах и во взаимодействии социума с природой. Притом что, по некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре - пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Юристъ, 2005. С. 236.

Охрана окружающей среды регламентирована нормами, содержащимися в экологическом и природоресурсном законодательстве: Федеральных законах от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об охране окружающей среды", от 15 февраля 1995 г. N 33-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об особо охраняемых природных территориях", от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ (в ред. от 24 июля 2009 г.) "О животном мире", от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.) "Об экологической экспертизе"; Водном кодексе РФ от 16 ноября 1995 г. N 74-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.); Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) и других нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов, указах Президента, постановлениях Правительства России, актах министерств и ведомств, в том числе санитарных нормах и правилах, методических письмах, имеющих нормативный характер, а также в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Возрастающее внимание к охране окружающей среды обусловливает необходимость экспертного анализа как отдельных объектов живой и неживой природы, так и экологической обстановки в целом. Экологическая экспертиза расценивается многими специалистами в качестве важного правового инструмента, который предотвращает нанесение вреда окружающей природной среде. Оценивая фактическую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования, можно утверждать, что она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал средств построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую среду. В то же время в науке и практике возникает немало дискуссионных вопросов по поводу экологической экспертизы. Согласно ст. 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза - это "установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду". В отношении определения понятия экологической экспертизы существует две точки зрения. Во-первых, такое широкое определение экологической экспертизы позволяет сделать ее более комплексной, учесть не только экологические, но и тесно связанные с ними социальные, экономические, а также иные последствия. Во-вторых, включение в понятие экологической экспертизы требования о выяснении всех без исключений последствий реализации хозяйственной деятельности размывает предмет экологической экспертизы, делает ее неформализованной. "Экологическая экспертиза должна иметь более формализованный характер, т. е. быть основанной на точных и четких требованиях законодательства, а также технических норм и нормативов. Вместе с тем в рамках ее проведения необходимо рассматривать не только экологические, но и иные последствия (социальные) реализации планируемой деятельности" <2>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (постатейный) (Кичигин Н. В., Пономарев М. В., Семьянова А. Ю.) включен в информационный банк согласно публикации - "Юстицинформ", 2006 (2-е издание, дополненное и измененное). ------------------------------------------------------------------ <2> Постатейный комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" / Под ред. Н. В. Кичигина, М. В. Пономарева. М.: Проспект, 2007. С. 6.

В ст. 4 Федерального закона "Об экологической экспертизе" определяются виды существующей в России экологической экспертизы: государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза. Проведение таких видов экологической экспертизы имеет юридически значимый характер. Однако в современной литературе по экологическому праву можно встретить указание на то, что помимо государственной и общественной экспертизы проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Такое утверждение есть не что иное, как личная позиция авторов. На практике по решению органа или предприятия, инициирующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окружающую среду, может быть проведена ведомственная экспертиза проектных материалов. В этом может быть заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно предоставлять на государственную экологическую экспертизу и нет уверенности в экологической обоснованности проекта. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия. Наименее изученной областью является общественная экологическая экспертиза, декларированная, но мало чем обеспеченная в России. Данный вопрос требует исследования и разработки, соответствующих нормативно-методических документов. Экологическая экспертиза совершается в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений предприятий, их деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности общества. Целью экологической экспертизы является обеспечение предупреждения вредных последствий хозяйственной деятельности для охраны окружающей среды, здоровья человека, экологической безопасности общества. Экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. Экспертиза является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров. О. Л. Дубовик считает, что экологическая экспертиза "на протяжении более 10 лет реально являлась действенным инструментом охраны окружающей среды" <3>. Вместе с тем в последние годы наблюдается устойчивый рост количества экологических преступлений и правонарушений. В 2003 г. число зарегистрированных преступлений составило 26096; в 2004 г. - 30573; в 2005 г. - 33491; в 2006 г. - 41883; в 2007 г. - 41242 <4>. -------------------------------- <3> Дубовик О. Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2009. С. 315 и др. <4> Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Документы. Доклады и обзоры. Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации" 2007 г. URL: www. mnr. gov. ru/part/?=1032.

Одной из форм обеспечения экологической безопасности населения, охраны природной среды и рационального использования ее ресурсов является своевременное привлечение к юридической ответственности за экологические правонарушения. Нормы закона, предусматривающие ответственность за экологические преступления, значительно расширены (гл. 26 УК РФ). К ним относятся: нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ); нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ); нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248 УК РФ); нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249 УК РФ); загрязнение вод (ст. 250 УК РФ); загрязнение атмосферы (ст. 251 УК РФ); загрязнение морской среды (ст. 252 УК РФ); нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ (ст. 253 УК РФ); порча земли (ст. 254 УК РФ); нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255 УК РФ); незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256 УК РФ). В ходе досудебного и судебного производства по уголовным, гражданским и административным делам данной категории требуется использование специальных знаний в области экологии, биологии, почвоведения и других естественных наук. Для установления причинной связи между экологическим правонарушением и наступившими отрицательными последствиями требуется проведение судебных экспертиз. Судебно-экологические экспертизы производятся для установления фактических обстоятельств негативного антропогенного воздействия на окружающую среду в целях отправления правосудия. К общим задачам судебно-экологической экспертизы относятся: определение вида и местоположения источника негативного антропогенного воздействия; характеристика негативного антропогенного воздействия на окружающую среду во времени и пространстве; установление механизма негативного антропогенного воздействия; определение масштабов, а также выявление условий и обстоятельств, способствующих усилению негативного антропогенного воздействия; установление обстоятельств, связанных с нарушением природоохранного законодательства, условий эксплуатации потенциально опасных объектов и действиями (бездействием) специально уполномоченных лиц в области охраны окружающей среды и природопользования, которые способствовали причинению вреда здоровью человека (смерти человека) или иных тяжких последствий <5>. -------------------------------- <5> См.: Возможности производства судебной экспертизы в государственных судебно-экспертных учреждениях Минюста России: Научное издание. М.: Антидор, 2004. С. 434.

Таким образом, судебно-экологическая экспертиза производится в целях установления источника, механизма, характеристики и масштабов негативного антропогенного воздействия на окружающую среду. При этом выясняются важные фактические обстоятельства, позволяющие в дальнейшем определить виновность субъекта правонарушения и размеры материального ущерба, нанесенного окружающей среде, а также выработать рекомендации по восстановлению экологического равновесия. Вместе с тем судебная экологическая экспертиза по своей сути представляет исследование, связанное с оценкой негативных последствий на окружающую среду. Отношения по оценке воздействия на окружающую среду родственны отношениям по проведению экологической экспертизы. По существу, при проведении экологической экспертизы оценивается возможное воздействие того или иного объекта на природу и то, в какой степени такое воздействие соответствует экологическим требованиям, что и происходит в процессе оценки воздействия на окружающую среду. Эта позиция подтверждается мировым опытом регулирования соответствующих отношений. Экономически развитым государствам незнаком опыт проведения нашей экологической экспертизы, фактически она является заключительным этапом проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), когда материалы ОВОС направляются "For review" (для обзора) в уполномоченный государственный природоохранительный орган. Общественные отношения по ОВОС и экологической экспертизе теснейшим образом связаны, хотя эти правовые средства и выполняют каждое свою роль в механизме действия экологического права. Если оценка воздействия на окружающую среду служит средством обеспечения учета и выполнения, экологических требований на стадии подготовки экологически значимых хозяйственных и иных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, как логическое продолжение ОВОС призвана обеспечить учет и выполнение этих требований на стадии принятия решения. Но правовое значение экологической экспертизы более широкое. Задача государственной экологической экспертизы - гарантировать, чтобы в процессе ОВОС были предусмотрены меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, адекватные требованиям законодательства. Поэтому в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" следовало бы предусмотреть раздел об оценке воздействия на окружающую среду. Судебно-экологическая экспертиза является формирующимся классом судебных экспертиз, который может быть в дальнейшем разделен на роды: "Исследование экологического состояния почвенно-геологических объектов"; "Исследование экологического состояния биогеоценозов" и др. Каждый из указанных родов предусматривает создание соответствующей экспертной специальности, отличной от существующих в настоящее время. Экспертное исследование фактических обстоятельств негативного антропогенного воздействия может быть комплексной судебно-экологической экспертизой лишь тогда, когда в комиссию по ее производству включен эксперт хотя бы одной из судебно-экологических экспертных специальностей. Судебными экспертами в области судебно-экологической экспертизы могут быть специалисты, имеющие высшее экологическое, почвенно-агрохимическое, биологическое, географическое или геологическое образование, прошедшие специальную подготовку, получившие право самостоятельного производства экспертиз по специальностям, сопряженным с оценкой экологического состояния окружающей среды, и специализирующиеся в области исследования различных ее компонентов в целях отправления правосудия. Производство судебно-экологических исследований налажено во многих зарубежных государствах, в том числе Нидерландах, Великобритании, Германии. Спектр объектов, изучаемых зарубежными специалистами, чрезвычайно широк - от установления присутствия вредных для окружающей среды соединений в различных природных средах до экологической характеристики строительных материалов, нефтепродуктов, пестицидов и других, потенциально опасных для здоровья человека веществ. В настоящее время в связи с отсутствием научно-методической базы и экспертов, имеющих право самостоятельного производства судебно-экологических экспертиз, в государственных судебно-экспертных учреждениях России они выполняются в случаях необходимости определения видовой принадлежности объектов животного или растительного происхождения, а также установления отдельных фактов события преступления, связанных с нарушениями уголовного и экологического законодательства. Основные отличия судебно-экологической экспертизы от государственной экологической экспертизы заключаются в объектах, субъектах, предмете и задачах. В широком смысле экспертиза - это любое исследование, проводимое сведущим лицом для ответа на вопросы, требующие специальных знаний (прежде всего научных, профессиональных, опытных) в государственных и негосударственных учреждениях. Особенности назначения и производства судебной экспертизы регламентированы УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и Федеральным законом от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ (в ред. от 28 июня 2009 г.) "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации". Субъектами государственной экологической экспертизы должны выступать три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель. Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную экспертизу (Министерство природных ресурсов и экологии РФ, его территориальные органы, в ряде случаев - правительственные органы РФ либо субъектов Федерации). Подрядчиком является исполнитель задания по экологической экспертизе. Им может стать научно-исследовательский институт или подобное ему учреждение, которому будет поручено произвести экспертизу, или самостоятельная комиссия, подобранная компетентным органом и утвержденная им. Потребителем заключения по экологической экспертизе можно назвать предприятие, организацию, учреждение, чьи объекты стали предметом экспертного анализа. В настоящее время функции проведения государственной экологической экспертизы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии России. Часть проектов рассматривает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору при Правительстве РФ. В литературе были высказаны предложения о возможных вариантах решения вопроса, связанного с сохранением роли и обеспечением эффективности выполнения задач экологической экспертизы. Включение ее производства в число функций Министерства природных ресурсов и экологии РФ - крупнейшего природопользователя вызывало обоснованные опасения. Так, Ю. Р. Храмова предлагала четыре варианта решения проблемы: "1) образование комиссии по экологической экспертизе при Президенте РФ; 2) создание экологического надзора при Президенте РФ, который наряду с иными функциями будет заниматься и Государственной экологической экспертизой; 3) образование Агентства по экологической экспертизе; 4) восстановление статус-кво, т. е. прежней системы управления" <6>. Частично ситуация изменилась в результате административной реформы 2004 г., но возникли новые проблемы в связи с разделением функции в сфере проведения государственной экологической экспертизы между Росприроднадзором и Ростехнадзором. -------------------------------- <6> Храмов Ю. Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы // Государство и право. 2000. N 8. С. 17.

Под объектами экологической экспертизы понимаются документы, предшествующие производственно-хозяйственной, рекреационной и иной деятельности, негативно воздействующей на природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты. Объекты экологической экспертизы можно разделить на две группы - Федерального уровня и уровня субъектов Федерации, которые перечислены в ст. ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". О. Л. Дубовик говорит о двух критериях разграничения этих групп: формально-юридическом и экологическом <7>. Формально-юридическим критерием является, применительно к объектам федеральной экспертизы, утверждение документации и проектов деятельности Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат потенциальная возможность воздействия реализуемого объекта на окружающую среду сопредельных с Россией государств или двух и более субъектов Российской Федерации, воздействие или использование природных ресурсов федерального значения (относящихся к федеральной собственности), в том числе на особо охраняемые природные территории. -------------------------------- <7> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2009. С. 317 и др.

Объектами судебно-экологической экспертизы (исследования) являются пробы атмосферного воздуха, воды, почвы, отобранные на местах выбросов, образцы флоры и фауны, в том числе и на микроуровне пораженные вредными воздействиями, документация, технологические регламенты. Согласно ст. 20 Федерального закона "Об экологической экспертизе" "общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Указанная статья устанавливает два вида субъектов, участвующих в осуществлении общественной экологической экспертизы: 1) субъекты, инициирующие процедуру проведения общественной экологической экспертизы (граждане, общественные организации (объединения), органы местного самоуправления); 2) субъекты, проводящие общественную экологическую экспертизу (ее имеют право проводить исключительно общественные организации (объединения), а также иные некоммерческие объединения в соответствии со ст. 12 Закона "Об охране окружающей среды", в уставе которых предусмотрен указанный вид деятельности и которые зарегистрированы в установленном законодательством об общественных объединениях порядке). Статья 21 определяет объекты общественной экологической экспертизы, которые в целом совпадают с объектами государственной экологической экспертизы, предусмотренными ст. ст. 11, 12, за исключением случаев, связанных с секретностью сведений об объектах экологической экспертизы. В данной статье перечислены два вида охраняемых законом сведений: государственная тайна и коммерческая тайна. Вместе с тем данный перечень не является исчерпывающим, и законодательством могут быть предусмотрены также иные виды конфиденциальной информации, которая не может предоставляться для проведения общественной экологической экспертизы. Статья 22 устанавливает порядок проведения общественной экологической экспертизы. Исходя из содержания данной статьи общественная экологическая экспертиза может проводиться либо до проведения государственной экологической экспертизы, либо во время ее проведения. Также она предусматривает возможность проведения общественной экологической экспертизы после проведения государственной экологической экспертизы. На экспертов общественной экологической экспертизы распространяется ряд требований, предъявляемых к экспертам государственной экологической экспертизы. Поскольку судебные экспертизы проводятся экспертами учреждений либо иными специалистами, назначенными следователем или дознавателем, прокурором, судом, то действующее законодательство предусматривает производство судебной экспертизы как государственными, так и негосударственными судебно-экспертными учреждениями. В настоящее время основная доля экспертиз, связанных с необходимостью установления фактических обстоятельств негативного антропогенного воздействия на окружающую среду, выполняется сотрудниками неэкспертных учреждений или негосударственными судебными экспертами. Проведение сертификации негосударственных судебных экспертов позволит в ближайшее время сформировать корпус судебных экспертов-экологов, которые качественно и в требуемые судопроизводством сроки будут проводить судебные экспертизы в области экологической безопасности. Для повышения качества судебных экспертиз, выполняемых негосударственными судебными экспертами, при специальной подготовке экспертов (независимо от места работы) следует использовать программы, разработанные и утвержденные Минюстом России, а при производстве экспертиз применять экспертные методики, внесенные в Реестр методического обеспечения судебной экспертизы (далее - Реестр). В экспертных заключениях, в том числе выполненных негосударственными судебными экспертами, рекомендуется ссылаться на регистрационный номер экспертной методики в Реестре. Решение данной проблемы весьма актуально в случае возникновения спорных моментов при производстве дополнительных или повторных экспертиз. Сегодня экологическая экспертиза в России является одним из наиболее эффективных управленческих рычагов рационального природопользования и охраны окружающей среды. Существуют определенные успехи и недостатки в развитии этого института. Одной из главных внутренних сложностей в осуществлении экспертных оценок является отчасти их субъективный характер и трудности оценки экологических параметров окружающей среды. К числу внешних трудностей и нерешенных проблем экологической экспертизы относятся их нормативно-процедурные различия и сложности в адаптации международных правил в этой области к национальному природоохранному законодательству. Зачастую мешают слишком длительные сроки производства экспертиз, снижающие их эффективность. Самым узким местом экологической экспертизы остается внутренняя проблема оценки качественных параметров окружающей среды, не только реальных, но, главное, прогнозируемых. Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в стадии разработки, однако ее основы в любом случае должны составлять: цели, задачи, основные функции, принципы, типизация объектов и субъектов, вносящая различия в процедуру при ее организации и проведении. Главным моментом является комплексность и разносторонность в рассмотрении данного явления, включающего в себя различные стадии, в том числе ОВОС, государственную и общественную экологическую экспертизу намерений и проектных решений, экоаудит действующих объектов, задачи которого во многом пересекаются с функциями экологического контроля (мониторинга). Понимание этих вопросов важно для формирования основы знаний эколога-эксперта широкого профиля.

Название документа