К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании

К ВОПРОСУ О ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ <*>

А. М. ВОЛКОВ, Е. А. ЛЮТЯГИНА

Волков А. М., доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, заслуженный работник высшей школы РФ, кандидат юридических наук.

Лютягина Е. А., магистрант кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Определены основные нормы и принципы, регламентирующие проведение на единой нормативной и организационно-методической основе работ по выдаче различного рода разрешений недропользователям.

Ключевые слова: разрешительная система, лицензия, административное регулирование, административные регламенты, недропользование, государственное управление.

The article determines norms and principles regulating the works of issuing various types of permits to subsurface users on uniform normative and organizational-methods basis.

Key words: permit system, license, administrative regalements, subsoil use, state management.

Разрешительная система в недропользовании - это система получения различного рода разрешений на проведение всего комплекса работ недропользователем. Она включает не только получение разрешения (лицензии) на пользование недрами, но и другой разрешительной документации, так как процесс недропользования неразрывно связан со многими другими сопутствующими видами работ и получением разрешений и согласований на производство таких работ. Определение "разрешительная система" включает в себя материальные и процессуальные аспекты общественных отношений, возникающих при предоставлении государством лицам прав осуществлять определенные виды деятельности или совершать действия, связанные с их хозяйственной и иной деятельностью. Такое право может быть предоставлено в результате применения административно-правового режима. Каждый элемент не сможет в полной мере реализовать свое предназначение, если не будет взаимосвязан с другими элементами данной системы. В разрешительную систему входят следующие субъекты: уполномоченные органы, обладающие специальной компетенцией по применению административно-правовых режимов, и лица, претендующие на получение или получившие право осуществлять определенные виды предпринимательской деятельности или совершать определенные действия <1>. К первым относятся: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. К лицам, которые могут обращаться за разрешением на осуществление определенных видов деятельности, относятся физические лица (граждане, предприниматели без образования юридического лица), юридические лица (субъекты предпринимательской деятельности). Ограничения по кругу лиц, могущих быть по российскому законодательству заявителями на осуществление отдельных видов деятельности, установлены, например, в отношении иностранных граждан (по вопросу добычи драгоценных металлов и драгоценных камней - ч. 2 ст. 4 ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и др.) <2>. -------------------------------- <1> Багандов А. Б. Лицензионное право Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. М., 2004. <2> ФЗ от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" // СЗ РФ. 30.03.1998. N 13. Ст. 1463.

Субъекты разрешительной системы в своей деятельности должны руководствоваться установленными в законном порядке материальными и процессуальными нормами. Материальные нормы содержатся в законодательстве о статусе, компетенции, правах и обязанностях субъектов разрешительной системы. Например, положение о министерстве, службе или агентстве, разрешающее применять административно-правовые режимы при регулировании определенных видов деятельности; нормы, предоставляющие право субъекту получить специальное разрешение на определенный вид деятельности и т. п. К процессуальным нормам относятся положения, устанавливающие порядок (процедуру) подачи заявки на получение специального разрешения на определенный вид деятельности, а также порядок ее рассмотрения соответствующим уполномоченным государственным органом власти, различного рода процедуры, связанные с выдачей либо отказом в выдаче такого разрешения либо применением санкций за неисполнение условий, указанных в разрешительных документах. Одним из средств обеспечения рационального недропользования является институт лицензионно-разрешительной системы, который реализуется посредством административных процедур, все активнее внедряемых в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, в том числе органов управления недропользованием. Специально установленные государством правила (нормы) поведения для субъектов разрешительной системы являются разрешительными процедурами и должны иметь правовую форму, закрепляются в законах или подзаконных нормативных правовых актах. Анализ российского законодательства показал, что такие правила (нормы) поведения не всегда имеют четкую правовую регламентацию и могут не содержать термины "лицензия", "разрешение" и т. п. В российском законодательстве в разрешительных процедурах применяются в качестве самостоятельных следующие административно-правовые режимы: лицензирование, разрешение, экспертиза, конкурс, согласование и утверждение <3>. -------------------------------- <3> Волков А. М., Волков А. А. Правовые основы разрешительной системы в недропользовании // Изв. вузов. Геология и разведка. М., 2007. N 4. С. 79.

Одни из основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих правовые отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, - Закон РФ "О недрах" и Постановление Верховного Совета РФ "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" <4>. Закон о недрах подтвердил принцип разрешительного недропользования, который был установлен еще в Основах законодательства СССР и союзных республик о недрах 1975 г. и Кодексе РСФСР "О недрах" 1976 г. <5>. Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Она является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий и включает в себя установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения. Последние (т. е. приложения) являются неотъемлемой составной частью лицензии и определяют основные условия пользования недрами (ст. 11 Закона РФ "О недрах"). -------------------------------- <4> ФЗ от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; Пост. Верх. Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // Вед. СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917. <5> Закон СССР от 09.07.1975 "Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах" (вместе с Основами законодательства) // Ведомости ВС СССР. 1975. N 29. Ст. 435; Закон РСФСР от 09.07.1976 "Об утверждении Кодекса РСФСР о недрах" (вместе с Кодексом РСФСР о недрах) // Вед. ВС РСФСР. 1976. N 28. Ст. 895.

Помимо Закона РФ "О недрах" в разрешительную систему недропользования входит ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" <6>. Постановлениями Правительства РФ утверждены Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр и для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов <7>. Пункт 3 первого из них регламентирует подачу заявки в Федеральное агентство по недропользованию с приложением копий лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами. -------------------------------- <6> ФЗ от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18. <7> Пост. Правительства РФ от 27.11.2008 N 897 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения" // СЗ РФ. 2008. N 49. Ст. 5839; Постановление Правительства РФ от 22.12.2004 N 827 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 549.

В настоящее время полномочиями по выдаче лицензий на пользование участком недр обладают Федеральное агентство по недропользованию (и его территориальные органы) и уполномоченные органы субъектов РФ. Положения об этих органах, утвержденные соответственно Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ, также будут входить в систему нормативных актов, регулирующих выдачу разрешений на недропользование <8>. Приказом МПР РФ от 08.10.2007 N 261 утвержден Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра лицензий на пользование недрами <9>. Организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами возложено на это Агентство (п. 5.3, 5.4 и п. 4 соответственно) <10>. Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, осуществляется также Федеральным агентством по недропользованию на основании решения Правительства РФ <11>. -------------------------------- <8> Пост. Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669. <9> Приказ МПР РФ от 08.10.2007 N 261 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами" // Бюллетень норм. актов фед. органов исполн. власти. 2007. N 51. <10> Пост. Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669; Пост. Правительства РФ от 06.04.2004 N 171 "Вопросы Федерального агентства по недропользованию" // Рос. газета. 13.04.2004. <11> Пост. Правительства РФ от 22.12.2004 N 827 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 549.

Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном Земельным кодексом РФ, после утверждения проекта работ по недропользованию. Приказом МПР РФ от 30.10.2008 N 277 утвержден Административный регламент предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по рассмотрению и согласованию проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых <12>. -------------------------------- <12> Приказ МПР РФ от 30.10.2008 N 277 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по рассмотрению и согласованию проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых" // Бюллетень норм. актов федер. органов исполн. власти. 2009. N 9 (прил. 4 к Регламенту не приводится).

Действие ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр <13>. Однако ст. 2 и 17 данного Закона раскрывают общие понятия о лицензировании и дают перечень видов деятельности, составляющих процесс горных работ (сопутствующих недропользованию), подлежащих лицензированию. К ним относятся следующие виды деятельности: эксплуатация взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов; хранение и применение взрывчатых материалов промышленного назначения; производство маркшейдерских работ; деятельность по размещению опасных отходов. Постановлениями Правительства РФ утверждены Положения о лицензировании: производства маркшейдерских работ, деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов и деятельности по эксплуатации нефтегазодобывающих производств <14>. В Положениях определены порядок лицензирования соответствующей деятельности, осуществляемой на территории и континентальном шельфе Российской Федерации юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями. Лицензирование такой деятельности осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор - лицензирующий орган) <15>. Принятие лицензирующим органом решений о предоставлении лицензии (или отказе в ее предоставлении), переоформлении, продлении, приостановлении, возобновлении или прекращении ее действия, об аннулировании лицензии, ведение реестра лицензий осуществляются в порядке, установленном законом <16>. Приказом МПР РФ от 23.10.2008 N 267 утвержден Административный регламент по исполнению Ростехнадзором государственной функции по лицензированию деятельности производства, хранения, применения и деятельности по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения <17>. Приказом Ростехнадзора от 19.10.2007 N 705 утвержден Административный регламент этой Федеральной службы по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по производству маркшейдерских работ <18>. -------------------------------- <13> ФЗ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430. <14> Пост. Правительства РФ от 26.06.2006 N 392 "О лицензировании производства маркшейдерских работ" // Рос. газета. N 138. 29.06.2006; Пост. Правительства РФ от 12.08.2008 N 599 "Об утверждении Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов" // СЗ РФ. 2008. N 33. Ст. 3862; Пост. Госгортехнадзора РФ от 05.06.2003 N 56 "Об утверждении Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности" // Рос. газета (спец. выпуск). N 120/1. 21.06.2003. <15> Пост. Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (в ред. от 21.01.2006) "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348. <16> Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823. <17> Приказ МПР РФ от 23.10.2008 N 267 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию деятельности производства, хранения, применения и деятельности по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения" // Бюллетень норм. актов федер. органов исполн. власти. 2007. N 28. <18> Приказ Ростехнадзора от 19.10.2007 N 705 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по производству маркшейдерских работ" // Бюллетень норм. актов федер. органов исполн. власти. 2008. N 1 (прил. 1 - 14 не приводятся).

Порядок ведения налогового учета расходов на освоение природных ресурсов раскрывается в ст. 325 Налогового кодекса РФ. При этом налогоплательщики, принявшие решение о приобретении лицензий на право пользования недрами, отражают расходы, осуществляемые в целях приобретения лицензий. В частности, расходы, связанные с предварительной оценкой месторождения и с проведением аудита его запасов; расходы на разработку технико-экономического обоснования (иных аналогичных работ), проекта освоения месторождения, на приобретение геологической и иной информации и на оплату участия в конкурсе. Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр <19>. Оно устанавливает порядок проведения государственного геологического контроля и определяет органы, осуществляющие государственный геологический контроль, их полномочия, права, обязанности и порядок работы. Контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор - орган государственного геологического контроля), Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор - орган государственного горного надзора) и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами, а также органами государственной власти субъектов РФ <20>. Росприроднадзор осуществляет контроль по вопросам выполнения условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль по вопросам выполнения условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения <21>. Приказом МПР РФ от 10.12.2007 N 322 утвержден Административный регламент Росприроднадзора по исполнению государственной функции по выдаче в установленном порядке лицензии (разрешения) на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции <22>. -------------------------------- <19> Пост. Правительства РФ от 12.05.2005 N 293 "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" // СЗ РФ. 2005. N 20. Ст. 1885. <20> Пост. Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347; Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348. <21> Пост. Правительства РФ от 12.05.2005 N 293 "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" // СЗ РФ. 2005. N 20. Ст. 1885. <22> Приказ МПР РФ от 10.12.2007 N 322 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службой по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по выдаче в установленном порядке лицензии (разрешения) на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции" // Бюллетень норм. актов федер. органов исполн. власти. 2008. N 35.

Технические устройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, должны соответствовать требованиям промышленной безопасности. Правила "О применении технических устройств на опасных производственных объектах" разработаны в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <23>. Правила устанавливают порядок и условия применения технических устройств, в том числе иностранного производства, на опасных производственных объектах, обязательные для выполнения всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, осуществляющими эксплуатацию опасных производственных объектов, и регулируют отношения, возникающие в этой сфере деятельности <24>. Различные виды (типы) технических устройств до начала их применения на опасных производственных объектах должны пройти приемочные испытания. На их основе и при наличии сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства. -------------------------------- <23> ФЗ от 21.07.1997 N 116-ФЗ (в ред. от 09.05.2005) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588. <24> Пост. Правительства РФ от 25.12.1998 N 1540 "О применении технических устройств на опасных производственных объектах" // Рос. газета. 21.01.1999.

Свои особенности в рамках разрешительной системы предусматривает ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <25>. Документ, подтверждающий наличие лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, подлежит переоформлению на документ, подтверждающий наличие соответствующей лицензии у открытого акционерного общества или открытых акционерных обществ, в порядке, установленном ФЗ (ч. 4 ст. 115). Обязательное условие договора купли-продажи имущества должника - субъекта естественной монополии - наличие лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, если деятельность должника подлежит лицензированию (ч. 2 ст. 201). -------------------------------- <25> ФЗ от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо неисполнение, ненадлежащее исполнение лицензиатом требований и условий лицензирования влекут за собой санкции в виде приостановления действия лицензии либо ее аннулирования, применяемые независимо от привлечения нарушителя к мерам административной ответственности, предусмотренным ст. 7.3 КоАП РФ. Данная статья предусматривает наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц. Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий лицензирования, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, квалифицируется как преступление (ст. 171 УК РФ). При этом предусмотрено наказание в виде штрафа в определенном размере, либо обязательными работами, либо арестом. Проведенный анализ показывает, что существующий порядок в целом отвечает стоящим перед государством задачам рационального и комплексного использования недр. Недропользователи при этом порядке могут реализовывать полученное от государства как собственника недр право пользования недрами в целях получения прибыли. Однако, учитывая специфику данного вида работ, связанных с повышенной опасностью недропользования, необходимо упорядочить процедуры получения разрешительной документации, а не снижать требования к лицензированию работ при недропользовании. Разработка административных регламентов позволяет снять многие острые вопросы получения разрешений при осуществлении работ по недропользованию.

Название документа