Механизм реализации требований о предоставлении отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов

(Тихомирова Л. А.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2013)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ТРЕБОВАНИЙ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ОТЧЕТНОСТИ

ОБ ОБРАЗОВАНИИ, ИСПОЛЬЗОВАНИИ, ОБЕЗВРЕЖИВАНИИ

И РАЗМЕЩЕНИИ ОТХОДОВ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 ноября 2013 года

Л. А. ТИХОМИРОВА

Тихомирова Л. А., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры правовых дисциплин Казанского филиала ОУП ВПО "Академия труда и социальных отношений".

Механизм реализации законодательства об охране окружающей среды во многих случаях достаточно сложный и противоречивый. Объясняется это многими причинами. Среди которых важное и превалирующее значение приобретает неоднозначность и коллизионность действующих правовых норм. Являясь инструментом нормирования, отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов в то же время не является эколого-разрешительным документом. Это в свою очередь порождает многочисленные вопросы, связанные с соблюдением и порядком исполнения требований о предоставлении отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, внесением платежей за размещение отходов, а также правовыми последствиями нарушения указанных требований. В этой связи большое значение приобретает определение правового статуса рассматриваемого документа, что с практической точки зрения позволит ответить на многие возникающие в правоприменительной сфере вопросы.

В первой части статьи посредством раскрытия общих требований предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов и их взаимосвязи с иными требованиями законодательства об обращении с отходами, соотношения отчетности с иными эколого-разрешительными документами, особенностей исчисления платы за размещение отходов, а также особенностей контроля отчетности, сопровождающейся выявлением и анализом сопутствующих проблем, будет определен статус такой отчетности.

Во второй части статьи будут раскрыты элементы механизма привлечения к административной ответственности за нарушение требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов: раскрыты виды нарушений, определены их составы, основания возбуждения дела об административном правонарушении, виды принимаемых мер и последовательность принимаемых решений.

Указанный материал поможет субъектам малого и среднего предпринимательства разобраться в сложном механизме реализации требований о предоставлении отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, не только понять особенности реализации возлагаемых на них требований, но и узнать процедуры, последовательность и возможности контролирующих органов в вопросах привлечения к административной ответственности и принятии иных мер государственного воздействия.

I. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОТЧЕТНОСТИ

ОБ ОБРАЗОВАНИИ, ИСПОЛЬЗОВАНИИ, ОБЕЗВРЕЖИВАНИИ

И РАЗМЕЩЕНИИ ОТХОДОВ

1.1. Правовое регулирование

Требование о представлении отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, закрепленное за субъектами малого и среднего предпринимательства, определено в п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Так, согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" "индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке".

Как видим, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определяет:

- во-первых, обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- во-вторых, обязанность субъектов малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представлять в уведомительном порядке в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в установленном порядке.

Из изложенного следует, что обязанность по предоставлению соответствующей отчетности возлагается на субъектов малого и среднего предпринимательства, категорию которых раскрывает Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" "субъекты малого и среднего предпринимательства - хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отнесенные в соответствии с условиями, установленными настоящим Федеральным законом, к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям, и средним предприятиям".

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" "к субъектам малого и среднего предпринимательства относятся внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в Единый государственный реестра индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие следующим условиям:

1) для юридических лиц - суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать двадцать пять процентов (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать двадцать пять процентов (данное ограничение не распространяется на хозяйственные общества и хозяйственные партнерства, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат учредителям (участникам), в том числе совместно с другими лицами) таких хозяйственных обществ, участникам таких хозяйственных партнерств - бюджетным научным учреждениям и автономным научным учреждениям либо образовательным организациям высшего образования, являющимся бюджетными учреждениями, автономными учреждениями);

2) средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения средней численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства:

а) от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно для средних предприятий;

б) до ста человек включительно для малых предприятий; среди малых предприятий выделяются микропредприятия - до пятнадцати человек;

3) выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством Российской Федерации для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства".

В свою очередь, пунктом 1 Постановления Правительства РФ от 09.02.2013 N 101 "О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства" установлены следующие предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) за предшествующий календарный год без учета налога на добавленную стоимость:

- микропредприятия - 60 млн. руб.;

- малые предприятия - 400 млн. руб.;

- средние предприятия - 1000 млн. руб.

В силу требований п. 4 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

В целях реализации вышеуказанных требований Приказом Минприроды РФ от 16.02.2010 N 30 утвержден Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности).

Кроме того, можно выделить следующие нормативные правовые акты, письма органов государственной власти в большей или меньшей степени регламентирующие и разъясняющие отношения в рассматриваемой области:

- Приказ Минприроды РФ от 01.09.2011 N 721 "Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами";

- Приказ Минприроды РФ от 25.02.2010 N 50 "О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение";

- письмо Росприроднадзора от 20.12.2011 N ВК-08-03-36/16666 "О лимитах на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства";

- письмо Росприроднадзора от 07.12.2011 N ОД-06-01-32/15903 "Об отчетности субъектов малого и среднего предпринимательства";

- Приказ Росприроднадзора от 29.09.2010 N 283 "О полномочиях Росприроднадзора и его территориальных органов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 717";

- письмо Ростехнадзора от 08.06.2010 N 00-07-12/2968 "Об отчетности субъектов малого и среднего предпринимательства";

- письмо Ростехнадзора от 25.05.2010 N 00-07-12/2752 "Об отчетности субъектов малого и среднего предпринимательства";

- письмо Ростехнадзора от 22.06.2010 N 00-07-12/3116 "Об отчетности субъектов малого и среднего предпринимательства";

- письмо Минприроды РФ от 19.01.2010 N 05-12-29/360 "Об установлении лимитов на размещение отходов субъектам малого и среднего предпринимательства".

1.2. Содержание требования о предоставления отчетности

об образовании, использовании, обезвреживании и

размещении отходов и его взаимосвязь с иными требованиями

в области обращения с отходами

Одного п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" недостаточно для раскрытия содержания требования о предоставлении отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов. Необходимо апеллировать к иным требованиям в области обращения с отходами производства и потребления, совокупный анализ которых позволит дать более полное представление о рассматриваемой обязанности.

Итак, в целях последующей реализации механизма исполнения установленных за субъектами хозяйственной деятельности соответствующей обязанности, требования п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" необходимо применять во взаимосвязи с требованиями ст. 11 этого же Федерального закона.

В свою очередь, статья 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" устанавливает требования к эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Так, согласно ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны:

- соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека;

- разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования;

- внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений;

- проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения;

- проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов;

- предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами;

- соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации;

- в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

В этой связи обращают на себя внимание два требования, которые обязаны выполнять индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами:

- предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами.

По смыслу вышеизложенных норм обязанность разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, установленная п. 3 ст. 18, соотносится с одноименной обязанностью, установленной в ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

При этом обязанность по представлению отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов соотносится с обязанностью, установленной в ст. 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в части представления в установленном порядке необходимой информации в области обращения с отходами.

Несмотря на то что вопрос об отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов раскрывается в статье, посвященной нормированию в области обращения с отходами, все же возникает вопрос: можно ли обязанность, установленную в п. 3 ст. 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в части представления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов одновременно соотносить с двумя обязанностями, определенными в ст. 11 указанного Федерального закона:

- с обязанностью разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования;

- с обязанностью предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами?

Ответ на этот вопрос поможет правильно и обоснованно применить меры воздействия в случае несоблюдения указанных требований.

1.3. Соотношение проекта нормативов образования отходов

и лимитов на их размещение и отчетности об образовании,

использовании, обезвреживании, о размещении отходов

Для начала определим и сравним цель и содержание отчетности и нормирования.

В силу требований п. 1 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы.

При этом ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" понятие "лимит на размещение отходов" и "нормативы образования отходов" раскрывает следующим образом:

- лимит на размещение отходов - предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;

- норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

По смыслу правовой нормы норматив образования отходов и лимит на размещение отходов являются разрешительным документом, поскольку в его установлении присутствует элемент государственно-властного волеизъявления.

Указанное подтверждается требованиями ст. 24 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой за выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Согласно подпунктам 125 и 126 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ государственная пошлина уплачивается за выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, а также за переоформление и выдачу дубликатов указанного документа.

Кроме того, согласно п. 5 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды России от 25.02.2010 N 50, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти (территориальными органами Росприроднадзора).

Содержание отчетности законодатель не раскрывает, в то же время делая акцент на уведомительном порядке его представления. В связи с чем возникают сомнения по поводу статуса отчетности как разрешительного документа.

Подтверждают указанные сомнения также требования п. 2 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которыми уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией устанавливают лимиты на размещение отходов. В указанном пункте какое-либо упоминание об отчетности отсутствует.

Кроме того, Положение о Росприроднадзоре не закрепляет за соответствующими органами полномочий по согласованию, утверждению либо осуществления каких-либо иных государственно-властных полномочий разрешительного характера в отношении отчетности.

Нельзя забывать и о целях внесения изменений в ряд законодательных актов, в том числе и в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", связанные, прежде всего, с ограничениями административных барьеров в отношении субъектов малого и среднего бизнеса.

Вышеизложенное позволяет прийти к следующему выводу.

Нормативы образования отходов и лимитов на их размещение отражаются в проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разработанном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, и устанавливаются соответствующим решением территориального органа Росприроднадзора. Наличие государственно-властного изъявления позволяет относить установленные уполномоченным органом исполнительной власти лимиты на размещение отходов к эколого-разрешительному документу.

Отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов разрабатывается субъектами малого и среднего предпринимательства, представляется ими в уведомительном порядке в уполномоченные органы исполнительной власти и не требует какого-либо согласования, утверждения или установления со стороны соответствующих органов государственной власти. Ввиду отсутствия государственно-властного волеизъявления считать указанную отчетность эколого-разрешительным документом было бы неправильным.

В то же время абз. 3 п. 2 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 N 50, устанавливает, что "лимитами на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства являются количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности)".

Получается, лимитами является не сама отчетность, а количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью.

В этом смысле лимиты на размещение отходов предстают не самостоятельным эколого-разрешительным документом, а всего лишь информацией о количестве отходов, содержащейся в отчетности.

Принимая во внимание вышеизложенные требования законодательства, смысл абз. 3 п. 2 Порядка заключается не в том, чтобы провести параллель между лимитами на размещение отходов и отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов, признавая последний, так же как и лимиты на размещение отходов, самостоятельным эколого-разрешительным документом, а в том, чтобы констатировать, что количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью и отраженные в ней, являются лимитами, которые необходимы для исчисления платы за размещение отходов с позиции определения величины указанных видов загрязнения.

1.4. Особенности исчисления платы за размещение отходов

Учитывая вышеизложенные выводы, при установлении размера платы за размещение отходов в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства на основании отчетности считаем правомерным применение пунктов 3, 4, 5 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632.

Так, в соответствии с п. п. 3, 4, 5 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632:

"3. Плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих ставок платы за величину указанных видов загрязнения и суммирования произведений по видам загрязнения.

4. Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

5. Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент".

При этом применение п. 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, в соответствии с которым "в случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная. Плата за загрязнение окружающей природной среды в таких случаях определяется в соответствии с п. 5 настоящего Порядка", считаем неправильным. Поскольку отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов не является разрешительным документом.

Указанное считаем пробелом в действующем законодательстве, не позволяющем в должной мере рассчитать плату за размещение отходов в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства при отсутствии отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов.

1.5. Контроль отчетности об образовании, использовании,

обезвреживании, о размещении отходов

В силу установленных Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" требований отчетность подлежит контролю со стороны соответствующих органов.

Так, согласно п. 4 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами устанавливает:

- порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности).

Реализуя требования п. п. 3 и 4 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30 утверждается Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности).

Согласно п. 5.5.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Росприроднадзор утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также организует прием и рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы.

В соответствии с п. 15 указанного Порядка территориальные органы Росприроднадзора регистрируют отчетность, представленную отчитывающимися субъектами малого и среднего предпринимательства, и ведут учет и контроль отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов при администрировании платы за негативное воздействие на окружающую среду в части платы за размещение отходов.

В свою очередь, полномочия администратора доходов бюджета (в том числе администратора платы) раскрываются в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой администратор доходов бюджета осуществляет следующие полномочия: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней, штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ.

Как видим, содержательное значение функции по контролю отлично от разрешительной функции.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;

Статья 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" раскрывает понятие "мероприятие по контролю" и понятие "проверка" следующим образом:

- мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной сферы, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда;

- проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, представляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Исходя из приведенного определения мероприятия по контролю могут включать в себя:

- действия по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя;

- действия по обследованию используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов;

- действия по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной сферы;

- действия по проведению их исследований, испытаний,

- действия по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Как видим, содержание функции "мероприятие по контролю" не включает в себя каких-либо разрешительных полномочий.

1.6. Особенности и проблемы осуществления администрирования

платы за негативное воздействие на окружающую среду

Отмечая, что учет и контроль отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов проводится органами Росприроднадзора в рамках администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, хотелось бы обратить внимание на следующие проблемы, возникающие при осуществлении такого администрирования.

На сегодняшний день действующее законодательство неопределенно подходит к вопросам контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду, что создает определенные трудности в реализации такого контроля: по-разному определяются не только уполномоченные на его осуществление органы, но и разный порядок его осуществления. Для того чтобы разобраться в механизме осуществления данного контроля, попытаемся раскрыть его сущность и содержание.

Итак, Бюджетный кодекс России в статьях 6 и 160.1 предусматривает "контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним". При этом указанный контроль согласно федеральному закону о бюджете на соответствующий год осуществляет специально уполномоченный орган государственной власти - администратор доходов бюджета. На сегодняшний день администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы.

Осуществляет контроль платы в понимании действующего бюджетного законодательства только федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Получается, с позиции Бюджетного кодекса России такой орган осуществляет бюджетные полномочия.

Иные требования содержатся в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Так, согласно статье 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Таким образом, определяется иное наименование контроля - "контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду", определяется иной орган государственной власти - соответствующий орган субъекта России, и, наконец, в общих чертах обрисовывается круг объектов, подлежащих такому контролю - все те объекты, которые не подлежат федеральному экологическому контролю.

С позиции Федерального закона "Об охране окружающей среды" такой контроль платы соотносится с государственным экологическим контролем, следовательно, является одной из его разновидностей. В то же время в п. 2 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" среди перечня видов государственного экологического надзора контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду не определен.

Вопрос о соотношении "контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду", предусмотренного Федеральным законом "Об охране окружающей среды" и контроля в рамках администрирования платы, предусмотренного Бюджетным кодексом России, не раз становился предметом судебных разбирательств.

Считаем недопустимым раскрытие одних и тех же понятий и категорий в разных законах по-разному. Вполне резонно возникает вопрос: если контроль платы в рамках администрирования в понимании Бюджетного кодекса - это контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним, тогда какова сущность контроля платы в понимании Федерального закона "Об охране окружающей среды"?

Учитывая сложившуюся правоприменительную практику, во избежание неоднозначного толкования одинаковых по смыслу понятий считаем целесообразным в Федеральном законе от 10.01.2002 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" исключить формулировку "контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю", заменив ее на формулировку "привлечение в установленном порядке к административной ответственности за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду". Таким образом, будет исключено дублирование выполнения одних и тех же полномочий органами государственной власти разных уровней. Соответственно контроль платы в рамках администрирования останется только за федералами и их территориальными органами.

Вопрос о том, к какому виду контроля (надзора) относится контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду: к контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, государственному экологическому (надзору) или иному виду контроля (надзора) - приобретает особую важность и практический интерес. Именно от этого зависит дальнейший механизм и порядок его осуществления.

Следует отметить, что общий порядок организации и проведения контрольных мероприятий устанавливается Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Указанный Закон устанавливает жесткие требования не только в части периодичности проведения проверки (по общему правилу плановые проверки проводятся не более одного раза в три года), но и в части сроков их проведения. По общему правилу, срок проведения проверок не может превышать двадцать рабочих дней. Этот срок является общим как для плановых (документарных, выездных), так и для внеплановых (документарных, выездных) проверок. Сокращенные сроки проведения проверок предусмотрены только в отношении малого предприятия и микропредприятия при проведении в отношении них плановых выездных проверок. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год".

Исходя из требований и положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, его действие распространяется на государственный экологический надзор.

Если рассматривать контроль платы в понимании Федерального закона "Об охране окружающей среды" в качестве одного из видов государственного экологического надзора, то он будет подпадать под действие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Вместе с тем, в соответствии с подп. 3 п. 3.1 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, положения рассматриваемого Федерального закона не применяются при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

В определении вопроса о применении положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ к контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду в рамках администрирования платы, предусмотренного Бюджетным кодексом, возникают сложности, поскольку сам Бюджетный кодекс указанный вопрос не раскрывает.

Можно предположить, что администрирование доходов бюджета, в рамках которого также осуществляется контроль (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним), по своему смыслу и назначению не подпадает ни под государственный экологический надзор, ни под контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере. Исходя из этой позиции, администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду выступает самостоятельным видом контроля, на который в полной мере распространяются требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, поскольку сам он не содержит каких-либо ограничений на этот счет. Однако и здесь мы сталкиваемся с определенными проблемами. Принимая во внимание требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ о периодичности проведения проверок (не более одного раза в три года и т. д.), представляется, что контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду, по крайне мере в рамках ее администрирования, должным образом обеспечиваться не будет.

На основании вышеизложенного считаем необходимым закрепление и дальнейшее применение на законодательном уровне такого вида контроля, как контроль в рамках администрирования доходов бюджета, который бы либо рассматривался в качестве самостоятельного вида контрольно-надзорной деятельности с соответствующими особенностями его осуществления, либо рассматривался как один из видов контрольно-надзорной деятельности в финансово-бюджетной сфере.

Учитывая специфику проведения контроля (контрольных мероприятий) в рамках администрирования платы, соответствующие изменения необходимо внести в пункт 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", заменив выражение "финансового контроля и финансово-бюджетного надзора" на "бюджетного контроля". В этом случае положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не будут применяться к действиям государственных органов по проведению бюджетного контроля, в том числе контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду в рамках ее администрирования. В целях реализации и эффективного осуществления контрольных мероприятий в рамках администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду видится необходимость в утверждении порядка, сроков, периодичности и форм проведения такого контроля.

Выводы

Анализ положений Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30, Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 N 50, позволяет прийти к выводу о том, что указанная отчетность:

- является необходимой информацией в области обращения с отходами, которую субъекты малого и среднего предпринимательства в силу требований п. 3 ст. 18 и ст. 11 обязаны представлять в уполномоченный орган;

- содержит в себе информацию (количество отходов, фактически направленных на размещение), которая необходима при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду и в этом смысле является лимитами на размещение отходов (абз. 3 п. 2 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 N 50);

- подлежит учету и контролю при администрировании платы за негативное воздействие на окружающую среду в части платы за размещение отходов (п. 15 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30).

В то же время системный анализ указанного Порядка с нормами, раскрывающими понятие "норматив образования отходов и лимитов на их размещение" и "лимит на размещение отходов" не позволяют проводить параллель между отчетностью и лимитами как разрешительными документами. В связи с чем возникают сомнения в применении пятикратного повышающего коэффициента за непредставление отчетности.

В то же время возможно применение иных санкций за нарушение требований по предоставлению отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов.

В соответствии с п. 5 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" при нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Ввиду того что количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности), в силу абз. 3 п. 2 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 N 50, являются лимитами на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства, соответственно, считаем правомерным применение п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" за нарушение требований п. 3 ст. 18 указанного Федерального закона, в том числе в части представления отчетности.

Это означает, что при нарушении обязанности в представлении отчетности (непредставления отчетности, представления искаженной или недостоверной информации, нарушения сроков представления отчетности) деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов также может быть ограничена, приостановлена или прекращена.

Как нам представляется, аналогию лимитов на размещение отходов можно проводить с количеством отходов, фактически направленных на размещение в соответствии с отчетностью, поскольку это предусмотрено в абз. 3 п. 2 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 N 50.

Обращает на себя внимание тот факт, что указанная правовая норма проводит аналогию лимитов на размещение отходов не с отчетностью, а лишь с информацией, содержащейся в ней (количеством отходов, фактически направленных на размещение). В этом смысле лимит на размещение отходов представлен не в качестве самостоятельного эколого-разрешительного документа, а в качестве содержательно составляющего элемента. Иными словами в этом случае лимитом выступает не документ, а определенное его содержание.

В то же время было бы ошибочным проводить аналогию отчетности с лимитами на размещение отходов как эколого-разрешительным документом, а соответственно было бы ошибочным проводить аналогию отчетности с разрешением на размещение отходов, упоминаемым в п. 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, поскольку, во-первых, указанное не предусмотрено ни одним нормативным правовым актом, во-вторых, по смыслу действующих правовых норм отчетность не является разрешительным документом.

Таким образом, отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, являясь инструментом нормирования и содержащий в себе некоторые его элементы, в то же время не является эколого-разрешительным документом.

II. МЕХАНИЗМ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЗА НАРУШЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ В ЧАСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОТЧЕТНОСТИ

ОБ ОБРАЗОВАНИИ, ИСПОЛЬЗОВАНИИ, ОБЕЗВРЕЖИВАНИИ

И РАЗМЕЩЕНИИ ОТХОДОВ

В механизме привлечения к административной ответственности за нарушение требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов важно:

1) выявить нарушения требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов в порядке, установленном законодательством РФ;

2) определить основание (повод и момент) для возбуждения дела об административном правонарушении;

3) правильно квалифицировать выявленные административные правонарушения по соответствующей статье КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность: установить событие, состав конкретного административного правонарушения и соотнести его с соответствующей статьей (частью) КоАП РФ;

4) выбрать и соблюсти необходимую процедуру привлечения к административной ответственности;

5) произвести все необходимые процессуальные процедуры и действия в целях предупреждения совершения аналогичных правонарушений.

Вышеизложенное позволит определить не только всю глубину понимания последствий за совершенные нарушения, но и узнать процедуры, последовательность и возможности контролирующих органов в вопросах привлечения к административной ответственности и принятии иных мер государственного воздействия.

2.1. Нарушения требований в части предоставления

отчетности об образовании, использовании, обезвреживании

и размещении отходов

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами.

Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке (в этом случае анонимом слова "уведомительный" является "разрешительный", а не "обязательный").

В силу требований п. 4 ст. 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

В свою очередь, Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30 утверждается Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), которым за субъектами малого и среднего предпринимательства закрепляется ряд требований:

- определяется обязанность в представлении в уведомительном порядке отчетности в территориальные органы Росприроднадзора по месту осуществления своей хозяйственной и иной деятельности, в результате которой образуются отходы (п. 3 Порядка);

- определяется отчетный период - один календарный год (п. 4 Порядка);

- определяется срок представления отчетности - до 15 января года, следующего за отчетным периодом (п. 5 Порядка).

- определяется содержание отчетности, включая приложения к отчетности, требования к оформлению отчетности (п. п. 8 - 14 Порядка).

Указанные требования должны соблюдаться субъектами малого и среднего предпринимательства, поскольку в силу закона они являются обязательными.

В связи с этим напомним, что ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" понятие "требование в области охраны окружающей среды (природоохранные требования)" раскрывает следующим образом: "предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды".

Следовательно, любые правовые нормы в области охраны окружающей среды, устанавливающие определенные требования к хозяйственной и иной деятельности, даже если в тексте таких правовых норм отсутствует формулировки "должен", "обязан", являются обязательными в силу прямого указания на это ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

За несоблюдение указанных требований виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности.

Сами же нарушения требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов можно классифицировать следующим образом:

1) непредставление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. 3 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

2) несвоевременное представление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, выразившееся в нарушении сроков его представления, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. 5 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

3) представление отчетности в неполном объеме или с нарушением требований к его оформлению, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. п. 6 - 13 (в каждом конкретном случае нужно указывать только нарушенный пункт) Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

4) несоответствие информации, представленной в отчете, фактическим обстоятельствам, выявленным при проведении проверки, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. п. 6 - 13 (в каждом конкретном случае нужно указывать только нарушенный пункт) Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30).

2.2. Выявление нарушений требований в части предоставления

отчетности об образовании, использовании, обезвреживании

и размещении отходов

На основании п. 15 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30, территориальные органы Росприроднадзора наделяются следующими полномочиями:

- регистрируют отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представленную отчитывающимися субъектами малого и среднего предпринимательства;

- ведут учет отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов;

- осуществляют контроль отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов при администрировании платы за негативное воздействие на окружающую среду в части платы за размещение отходов.

В соответствии с п. 5.5.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Росприроднадзор организует прием и рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной деятельности которых образуются отходы.

Как видим, Правительство РФ несколько по-иному обозначает полномочия Росприроднадзора:

- организация приема отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов;

- рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов.

В свою очередь, п. 4 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусматривает представление и контроль отчетности, порядок осуществления которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами.

Ввиду отсутствия правовых норм, определяющих и регламентирующих административные процедуры в рамках осуществления указанных выше полномочий, достаточно сложно разграничить одно полномочие от другого и понять его содержание.

В связи с чем возникает вопрос: рассмотрение отчетности на предмет его соответствия требованиям Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30, должно происходить в рамках контрольно-надзорных полномочий или как самостоятельное полномочие? Соответственно возникает вопрос о действии Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на отношения по рассмотрению отчетности.

В то же время, исходя из характера нарушения требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, оно может быть выявлено как в результате исполнения полномочия по регистрации отчетности (например, факт нарушения срока представления отчетности), так и в результате исполнения полномочия по ведению учета отчетности (например, факт непредставления отчетности), в результате исполнения полномочия по контролю отчетности (например, представление отчетности в неполном объеме или с нарушением требований к его оформлению; несоответствие информации, представленной в отчете, фактическим обстоятельствам, выявленным при проведении проверки).

При этом нарушения в части представления отчетности в неполном объеме или с нарушением требований к его оформлению; несоответствия информации, представленной в отчете, фактическим обстоятельствам, выявленным при проведении проверки, могут быть выявлены только по результатам проведения мероприятий по контролю.

Итак, как один из вариантов, указанные нарушения могут быть выявлены по результатам проведения соответствующих мероприятий по контролю отчетности.

Возникает вопрос: в каком порядке и на основании каких нормативных правовых актов должны проводиться указанные мероприятия по контролю?

Здесь возможны две ситуации.

Первая ситуация - когда при проведении контроля не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по представлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора).

В этом случае в силу требований п. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" положения указанного Федерального закона не применяются. Однако, для этого необходимо одновременное наличие двух условий:

1) при проведении контроля не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

2) при проведении контроля на указанных лиц не возлагаются обязанности по представлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора).

Например, такой контроль отчетности осуществляется в силу полномочий Росприроднадзора (его территориальных органов), предусмотренных п. 4 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. 5.5.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, п. 15 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30, с последующей его проверкой на соответствие требованиям Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30.

Однако при проведении такого контроля контролирующий орган не может выставлять требования о предоставлении дополнительных документов, оформлять акт, выдавать предписание об устранении нарушений и т. п. Цель такой проверки заключается в рассмотрении представленной юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем отчетности на предмет ее соответствия требованиям Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30. При этом предметом такой проверки будет исключительно та информация (отчетность и приложенные к нему документы), которая была представлена соответствующим юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Информация, которая должна быть представлена в силу требований Порядка в Росприроднадзор (его территориальный орган), но не была представлена, запрашиваться не может, поскольку предметом такой проверки являться не будет ввиду появления элемента взаимодействия. Вместе с тем, если по результатам такого контроля будет выявлен факт отсутствия необходимых документов или информации, перечень которых представлен в указанном Порядке, соответствующее должностное лицо Росприроднадзора (его территориального органа) может инициировать мероприятия по контролю, на которые будут распространяться положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", либо возбудить процедуру возбуждения дела об административном правонарушении посредством проведения административного расследования.

Таким образом, вторая ситуация с проведением мероприятий по контролю полностью должна регламентироваться Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Ввиду отсутствия административного регламента по исполнению Росприроднадзором государственной функции по осуществлению контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду в рамках ее администрирования (который бы определял порядок организации и проведения соответствующих проверок), в силу отсутствия административного регламента по исполнению Росприроднадзором гвания Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и соответствующие требования Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

- не все нарушения требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов влекут за собой причинение вреда или угрозу его возникновения;

- в каждом конкретном случае соответствующее должностное лицо территориального органа Росприроднадзора обязано письменно обосновать необходимость проведения проверки по фактам возникновения угрозы причинения вреда или причинения вреда, содержащимся в отчетности, составленной и направленной с нарушением требований Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и соответствующие требования Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30. Как правило, такое письменное обоснование выражается в форме служебной записки или докладной от конкретного должностного лица территориального органа Росприроднадзора на имя руководителя территориального органа Росприроднадзора;

- при решении вопроса о необходимости проведения внеплановой выездной проверки проведение такой проверки должно быть согласовано с органами прокуратуры.

И только по результатам проведения соответствующей проверки, в случае выявления нарушений, виновные лица привлекаются к ответственности.

Таким образом, рассмотренный вариант предполагает выявление соответствующих нарушений требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов и привлечение к административной ответственности только после проведения проверки. При этом рассмотрены ситуации, когда мероприятия по контролю проводятся в рамках ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ и ситуации, когда мероприятия по контролю не регламентируются указанным Законом.

В то же время нарушения требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, как выяснили выше, могут быть выявлены не только по результатам проведения мероприятий по контролю.

Возможны варианты, когда соответствующие нарушения выявляются:

- в результате исполнения полномочия по регистрации отчетности (например, факт нарушения срока представления отчетности);

- в результате исполнения полномочия по ведению учета отчетности (например, факт непредставления отчетности).

Таким образом, нарушения требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов могут быть выявлены:

- по результатам проведения мероприятий по контролю отчетности, на которые действие ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ не распространяется;

- по результатам проведения мероприятий по контролю, на которые действие ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ распространяется;

- в результате осуществления полномочий по регистрации отчетности;

- в результате осуществления полномочий по учету отчетности.

2.3. Административная ответственность за нарушение

требований в части предоставления отчетности об образовании,

использовании, обезвреживании и размещении отходов

Итак, как мы выяснили выше, можно выделить следующие нарушения требований в части предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов:

1) непредставление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. 3 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетност отчетности, содержащие в себе факты, указанные в подпунктах "а" или "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

При этом для решения вопроса о необходимости проведения соответствующей проверки и определения основания для ее проведения необходимо обращать внимание на следующие моменты:

- не вся поступающая отчетность будет нарушать требования Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и соответствующие требования Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

Возможны варианты, когда соответствующие нарушения выявляются:

- по результатам проведения мероприятий по контролю, на которые действие ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ распространяется;

- в результате осуществления полномочий по регистрации отчетности;

- в результате осуществления полномочий по учету отчетности.

2.3. Административная ответственность за нарушение

требований в части предоставления отчетности об образовании,

использовании, обезвреживании и размещении отходов

В свою очередь, ст. 8.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Так, несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет:

- наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей;

- на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей;

- на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток;

- на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

При этом субъектами указанного нарушения одновременно могут выступать соответствующие должностные лица юридического лица (на которых в соответствии с приказом, положением о производственном контроле в области обращения с отходами возложены обязанности, за неисполнение которых указанные лица привлекаются к административной ответственности) и само юридическое лицо (вина юридического лица определяется через вину его руководителя).

Привлекая то или иное лицо к административной ответственности, необходимо помнить о сроках давности привлечения к административной ответственности.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства РФ об охране окружающей среды не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В соответствии с п. 14 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30:

"Отчетность представляется отчитывающимся субъектом малого и среднего предпринимательства непосредственно в соответствующий территориальный орган Росприроднадзора или направляется в его адрес почтовым отправлением с описью вложения и с уведомлением о вручении.

Датой представления отчетности считается отметка территориального органа Росприроднадзора о ее получении с указанием даты или дата почтового отправления".

Ориентировочно с этого момента начнет истекать срок давности привлечения к административной ответственности за представление отчетности в неполном объеме или с нарушением требований к его оформлению или за несоответствие информации, представленной в отчете, фактическим обстоятельствам, выявленным при проведении проверки.

За непредставление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов срок давности привлечения к административной ответственности начнет истекать после дня, указанного в п. 5 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30.

Так, согласно п. 5 Порядка отчетность представляется до 15 января года, следующего за отчетным периодом.

За несвоевременное представление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, выразившееся в нарушении сроков его представления, срок давности также начнет истекать после дня, указанного в п. 5 Порядка.

2.4. Правовые основания возбуждения дела

об административном правонарушении за нарушение требований

в части предоставления отчетности об образовании,

использовании, обезвреживании и размещении отходов

В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ 1. поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 ст. 5.27, статьями 14.12, 14.13 КоАП РФ);

4) фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото - и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото - и киносъемки, видеозаписи;

5) подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Применительно к рассматриваемой ситуации поводом к возбуждению дела об административном правонарушении может стать непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В свою очередь, данными, указывающими на наличие события административного правонарушения, будут являться сведения, полученные в рамках осуществления регистрации, учета и (или) контроля отчетности.

Дело об административном правонарушении, как выяснили выше, может быть возбуждено:

1) по результатам проведения мероприятий по контролю, на которые действие ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ не распространяется;

2) по результатам проведения мероприятий по контролю, на которые действие ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ распространяется;

3) в результате осуществления полномочий по регистрации отчетности;

4) в результате осуществления полномочий по учету отчетности.

В первых двух случаях могут быть выявлены следующие нарушения:

- непредставление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. 3 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

- несвоевременное представление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, выразившееся в нарушении сроков его представления, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. 5 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

- представление отчетности в неполном объеме или с нарушением требований к его оформлению, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. п. 6 - 13 (в каждом конкретном случае нужно указывать только нарушенный пункт) Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30);

- несоответствие информации, представленной в отчете, фактическим обстоятельствам, выявленным при проведении проверки, что является нарушением требований абз. 7 ст. 11, п. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. п. 6 - 13 (в каждом конкретном случае нужно указывать только нарушенный пункт) Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30).

В первом случае (по результатам проведения мероприятий по контролю, на которые действие ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ не распространяется), как выяснили выше, либо возбуждается дело об административном правонарушении посредством проведения административного расследования, либо проводятся мероприятия по контролю в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)". При этом процедура административного расследования возможна только после возбуждения дела об административном правонарушении. Также возможно возбуждение дела об административном правонарушении посредством составления протокола об административном правонарушении.

В последних двух случаях могут быть выявлены следующие нарушения:

В последних двух случаях (в результате осуществления полномочий по регистрации отчетности; в результате осуществления полномочий по учету отчетности) рассматриваемый повод к возбуждению дела об административном правонарушении (т. е. непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения) не предполагает рассмотрение отчетности на предмет его соответствия требованиям Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30. Являясь простыми по своему характеру, такие нарушения выявляются не в процессе осуществления контроля отчетности (т. е. сопоставления и изучения представленной информации), а в процессе осуществления полномочий по регистрации и учету отчетности.

В последних двух случаях для возбуждения производства по делу об административном правонарушении достаточно составления протокола об административном правонарушении.

2.5. Особенности возбуждения дела об административном

правонарушении посредством проведения

административного расследования

Обращает на себя внимание тот факт, что КоАП РФ устанавливает возможность проведения административного расследования не по всем видам административных правонарушений, а только по тем, которые указаны в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ. Среди них - административные правонарушения в области охраны окружающей среды.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ в случаях, если после выявления административного правонарушения в области охраны окружающей среды осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения после выявления факта совершения административного правонарушения.

В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в определении.

Копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Административное расследование по делу об административном правонарушении, возбужденному должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, проводится указанным должностным лицом, а по решению руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - на срок не более одного месяца.

Решение о продлении срока проведения административного расследования принимается в виде определения. В определении о продлении срока проведения административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, основания для продления срока проведения административного расследования, срок, до которого продлено проведение административного расследования. Определение о продлении срока проведения административного расследования подписывается вынесшим его в соответствии с частью 5 настоящей статьи руководителем или его заместителем.

Копия определения о продлении срока проведения административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых проводится административное расследование, а также потерпевшему.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Таким образом, к административному расследованию можно прибегнуть в тех случаях, когда отсутствуют основания для проведения внеплановой выездной проверки или внеплановой документарной проверки в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", либо орган прокуратуры отказал в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

Однако процедура административного расследования должна проходить в строгом соответствии с требованиями ст. 28.7 КоАП РФ.

С момента возбуждения дела об административном правонарушении должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, вправе осуществлять процессуальные действия, предусмотренные КоАП РФ, в частности, в рамках ст. 26.9 КоАП РФ осуществлять поручения и запросы по делу об административном правонарушении или в рамках ст. 26.10 КоАП РФ истребовать сведения.

При этом в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

По результатам установления вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и установления иных элементов состава административного правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном КоАП РФ. В случае составления протокола по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится соответствующее постановление.

2.6. Иные меры, принимаемые по результатам рассмотрения

дела об административном правонарушении

Одновременно при вынесении постановления о назначении административного наказания может быть вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Так, в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

В силу требований ч. 2 ст. 29.13 КоАП РФ организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

В противном случае виновные лица могут понести административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ либо статьей 19.6 КоАП РФ.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Согласно ст. 19.6 КоАП РФ непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

2.7. Некоторые вопросы в части определения

субъектов размещения отходов

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду является платным. При этом среди видов негативного воздействия законодатель определяет размещение отходов производства и потребления.

Вопрос о плательщиках платы за негативное воздействие на окружающую среду на сегодняшний день достаточно спорный. Объясняется это не только разнообразием правовых норм, регулирующих указанные отношения, но и сложившейся и складывающейся до сих пор противоречивой практикой их реализации.

Так, статья 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", устанавливая принципы охраны окружающей среды, в том числе принцип платности природопользования, определяет следующий круг субъектов, чья хозяйственная и иная деятельность должна на них основываться: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

Очевидно, что данный круг субъектов достаточно широк, поскольку предполагает значительный и разнообразный по характеру перечень принципов охраны окружающей среды.

Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, устанавливает следующих плательщиков: предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием.

На сегодняшний день неоднозначно решается вопрос о субъектах размещения отходов: кто должен вносить платежи за размещение отходов - собственники отходов, собственники объектов размещения отходов либо иные лица?

Для начала обратимся к статье 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", которая регулирует статус отходов как объекта права собственности:

"1. Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались.

2. Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.

3. Собственник отходов I - IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.

4. В случае если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством".

Таким образом, исходя из требований законодательства об обращении с отходами производства и потребления, можно выделить следующих субъектов:

- производителей отходов (первоначальные собственники отходов производства и потребления), т. е. лиц, в результате хозяйственной деятельности которых образуются отходы;

- собственников отходов производства и потребления, т. е. лиц, обладающих правомочиями владения, пользования и распоряжения соответствующими отходами в силу того, что они являются собственниками сырья (первоначальные собственники отходов), либо по договору или в силу закона приобрели право собственности на соответствующие отходы (вторичные собственники отходов);

- собственников объектов размещения отходов, т. е. лиц, непосредственно размещающих принятые от населения и хозяйствующих субъектов отходы на своей территории (полигонах, свалках и т. д.).

К сожалению, действующее законодательство четко не прописывает лиц, обязанных вносить платежи за размещение отходов. Это, в свою очередь, и явилось основанием для возникновения противоречивой судебной практики.

Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 мая 2010 года N ВАС-4094/10 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" делается вывод о том, что субъектом платы за размещение отходов является лицо, размещающее отходы, а не собственник отходов - "законодательство в сфере охраны окружающей среды не содержит норм, обязывающих вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду в зависимости от того, является ли природопользователь собственником отходов".

Однако ранее Высший Арбитражный Суд Российской Федерации делал абсолютно противоположный вывод. Так, согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 года N 8672/08:

"Из изложенного следует: названные платежи уплачивают субъекты хозяйственной и иной деятельности, которым определены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на размещение отходов.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду вносится в бюджет.

Вывод суда кассационной инстанции о том, что общество, оплатившее организациям в соответствии с договорами выполненные ими услуги по размещению отходов, не может вследствие этого считаться лицом, обязанным вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, является необоснованным.

Заключение обществом со специализированными организациями договоров на оказание услуг по размещению отходов, предусматривающих оплату этих услуг, а также фактическая оплата услуг по размещению отходов не означают, что и бремя уплаты публично-правового обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду автоматически переходит на указанные организации".

Аналогичные выводы содержались в ряде решений арбитражных судов субъектов России и федеральных арбитражных судов округов.

Так, например, Арбитражный суд Республики Карелия в решении от 6 февраля 2009 г. по делу N А26-464/2009 делает следующие выводы:

"Ссылка Общества на договор совместных обязательств по техническому содержанию и обслуживанию здания по ул. Боровая, 10в и на договор об оказании услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора, как на основание для освобождения от ответственности, судом отклоняется.

Согласно пункту 1 статьи 4 Закона N 89-ФЗ право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались.

В ходе производства по делу об административном правонарушении было установлено, что образование отходов (медицинских, твердых бытовых) является следствием хозяйственной деятельности Общества, следовательно, именно Общество является лицом, ответственным за их хранение и размещение".

Согласно Постановлению Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 5 июня 2009 г. по делу N А12-20833/2008 "обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду лежит на собственнике отходов".

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в Постановлении от 20 марта 2008 г. по делу N А12-13171/2007 делает несколько иной вывод: "Как видно из материалов дела, общество осуществляет проведение работ по ремонту кровли, фасадов конструкций, разборке зданий и другие по договорам подряда, в результате которых образуются отходы производства, относящиеся к видам негативного воздействия на окружающую среду. ...При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о правомерном привлечении общества к административной ответственности на основании статьи 8.41 КоАП РФ и обоснованно отказали в удовлетворении заявленного обществом требования".

Согласно абз. 6 п. 2.1.1 Заключения Минэкономразвития РФ от 30.04.2013 "по итогам экспертизы Приказа Минприроды России от 01.09.2011 N 721 "Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами" плату за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отходов должно вносить то лицо, в ходе производственной деятельности которого образуются отходы, являющиеся собственностью данного производителя. Лица, осуществляющие обезвреживание и размещение отходов, обязаны вносить указанную плату только за те отходы, которые они производят в ходе своей деятельности. Лица, осуществляющие обезвреживание и размещение отходов, будут обязаны внести указанную плату, если при передаче отходов на размещение по договору будет предусмотрено условие о переходе права собственности на отходы (в этом случае лицо, в ходе производственной деятельности которого образовались отходы, плату вносить не обязано).

Кроме того, большое внимание изменению судебной практики по вопросу о том, кто является субъектом, обязанным вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении деятельности по размещению отходов производства и потребления, уделяется в Постановлении Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановлении Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой ООО "Тополь".

Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 N 5-П отмечается, что "применительно к такому виду негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов производства и потребления, действующее нормативно-правовое регулирование не дает однозначного ответа на вопрос, что понимается под размещением отходов как объектом обложения платой за негативное воздействие на окружающую среду и, соответственно, кто является плательщиком платы данного публично-правового платежа - организация, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющая их размещение специализированная организация, действующая на основании соответствующей лицензии".

Конституционным Судом РФ отмечается, что "по смыслу приведенных нормативных положений обязанности, связанные с разработкой проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, возлагаемые на индивидуальных предпринимателей и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются такие отходы, также не увязываются с обязанностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду".

Конституционный Суд РФ связывает сложившуюся и устойчивую судебную практику по рассматриваемому вопросу именно с Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.03.2009 N 14561/08, в основе которого лежит вывод о том, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, а потому субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду является именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности которого находятся предназначенные для размещения отходы. В Постановлении Конституционного Суда РФ отмечается, что "арбитражным судам следует иметь в виду, что со дня размещения постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в полном объеме на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ практика применения законодательства, на положениях которого основано данное постановление, для них считается определенной".

При этом Конституционным Судом РФ сделан вывод о том, что "Высший Арбитражный Суд РФ, дав истолкование применяемых в конкретном деле нормативных положений, регулирующих отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления, осуществил интерпретацию действующего законодательства, в результате которой ряд организаций-природопользователей, хозяйственная и иная деятельность которых сопряжена с образованием отходов, фактически оказались исключенными из числа плательщиков публично-правового платежа за негативное воздействие на окружающую среду".

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ "при таких обстоятельствах - даже принимая во внимание, что осуществление предпринимательской деятельности (имея в виду ее рисковый характер) с необходимостью предполагает определенную осмотрительность, - специализированная организация, оказывающая услуги по размещению отходов производства и потребления, при формировании своей договорной политики в 2009 году не могла предвидеть, что на нее будет возложена обязанность по внесению платы за размещение отходов, и предусмотреть в договоре с организацией, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются отходы и на которую в любом случае должно ложиться экономическое бремя несения связанных с негативным воздействием на окружающую среду расходов, условие об учете данного платежа в структуре стоимости оказываемых услуг. Отсутствие же в договоре такого условия позволяет указанной организации, которая ранее сама вносила в бюджет плату за негативное воздействие на окружающую среду, не перечислять соответствующие суммы другой стороне - специализированной организации, осуществляющей размещение отходов".

"Вместе с тем - при отсутствии четкой нормативной фиксации принадлежности обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду - проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемые специализированной организацией и представляемые ею в государственные органы в установленном порядке, будут, скорее, касаться только отходов, образованных в результате ее собственной деятельности...".

Конституционный Суд РФ делает следующий вывод:

"Таким образом, в условиях имеющей место неопределенности правового регулирования применение пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления при установлении облагаемой базы платы за негативное воздействие на окружающую среду в отношении специализированной организации, осуществляющей деятельность по размещению отходов, которые образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, в нарушение статей 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42 и 58 Конституции РФ превращает данный публично-правовой платеж из компенсационного экологического платежа в инструмент чрезмерного ограничения права на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и права собственности.

Соответственно, исходя из требований Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в настоящем Постановлении, Федеральному Собранию и Правительству РФ надлежит внести в действующее правовое регулирование обусловленные конституционным предназначением платы за негативное воздействие на окружающую среду изменения, которые в единстве с положениями законодательства о лицензировании, нормировании и тарифном регулировании в области охраны окружающей среды обеспечивали бы стимулирующую функцию пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления.

Впредь до внесения в правовое регулирование необходимых изменений пятикратный повышающий коэффициент при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду не должен применяться к специализированной организации, осуществляющей деятельность по размещению отходов, которые образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, если с ее стороны не было допущено злоупотреблений, связанных с определением лимитов на размещение отходов".

2.8. Ответственность за нарушение требований

законодательства об отходах производства и потребления

в части передачи (отчуждения) отходов I - IV класса

опасности лицу, не имеющему соответствующей лицензии

Статья 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определяет двух субъектов, которые могут являться собственниками отходов:

- собственник сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых образовались отходы - п. 1 ст. 4 (так называемый первоначальный собственник отходов);

- лицо, которое приобрело право собственности на отходы на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов - п. 2 ст. 4 (так называемый вторичный собственник).

При этом п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" устанавливает определенные требования к отчуждению (передаче) отходов I - IV класса опасности:

"Собственник отходов I - IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности".

Указанная правовая норма:

- во-первых, определяет право собственника отходов I - IV класса опасности отчуждать указанные отходы в собственность другому лицу;

- во-вторых, определяет право собственника отходов I - IV класса опасности передавать другому лицу права владения, пользования или распоряжения указанными отходами;

- в-третьих, определяет обязательное требование (условие), при котором собственник отходов может воспользоваться правом на отчуждение и передачу отходов I - IV класса опасности другому лицу - если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности;

- в-четвертых, определяет существенные условия договора по отчуждению или передаче отходов I - IV классов опасности: особый предмет договора - отходы I - IV класса опасности; особое условие заключения договора - наличие у лица, которое приобретает указанные отходы, соответствующей лицензии.

Обращает на себя внимание тот факт, что указанные выше права и обязанности распространяются только на собственников отходов I - IV класса опасности. Следовательно, за неисполнение указанных в п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" обязательных требований, к административной ответственности можно привлечь только собственника отхода, осуществляющего отчуждение и передачу отходов.

Учитывая изменение наименования лицензируемого вида деятельности, требования п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" необходимо читать во взаимосвязи с требованиями п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. Федерального закона от 25.06.2012 N 93-ФЗ) и Постановления Правительства РФ от 28.03.2012 N 255 "О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности" (в ред. Постановления Правительства РФ от 05.02.2013 N 84).

На основании вышеизложенного собственник отходов I - IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов не меньшего класса опасности.

Принимая во внимание требования вышеуказанных нормативных правовых актов, лицензию на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности должны получить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие соответствующие виды работ:

- обезвреживание отходов I класса опасности;

- обезвреживание отходов II класса опасности;

- обезвреживание отходов III класса опасности;

- обезвреживание отходов IV класса опасности;

- размещение отходов I класса опасности;

- размещение отходов II класса опасности;

- размещение отходов III класса опасности;

- размещение отходов IV класса опасности.

Соответственно, по смыслу вышеизложенных правовых норм, с учетом последних изменений, под "другим лицом" в п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" следует понимать лицо, осуществляющее деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности.

На основании изложенного считаем, что с указанной позиции необходимо толковать и требования п. 12 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30, в соответствии с которым:

"Приложения к Отчетности включают:

1) копию документа, подтверждающего наличие лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности - в случае осуществления отчитывающимся субъектом малого и среднего предпринимательства деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности. Копия документа, подтверждающего наличие лицензии, заверяется печатью отчитывающегося субъекта малого и среднего предпринимательства;

2) копии договоров на передачу отходов другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям или на прием отходов от других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за отчетный период и копии актов приема-передачи отходов по указанным договорам. Копии указанных договоров и актов заверяются печатью отчитывающегося субъекта малого и среднего предпринимательства;

3) копии приемосдаточных актов о приеме лома и отходов черных и цветных металлов;

4) копии документов, подтверждающих наличие лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности и выданных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которым отчитывающийся субъект малого и среднего предпринимательства передал в отчетном периоде отходы I - IV класса опасности. Копии указанных документов, подтверждающих наличие лицензий, заверяются печатями юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которым отчитывающийся субъект малого и среднего предпринимательства передал в отчетном периоде отходы I - IV класса опасности".

Требования к транспортированию отходов определяются другой статьей - статьей 16 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Общий анализ требований Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в частности, статей 4 и 16) позволяет прийти к выводу о том, что первично заключение договора по отчуждению (передаче) отходов лицу, осуществляющему деятельность по обезвреживанию и размещению отходов; вторично заключение договора на транспортировку отходов. Так, согласно абз. 4 п. 1 ст. 16 указанного Федерального закона одним из условий транспортирования отходов I - IV класса опасности является наличие документации для транспортирования и передачи отходов I - IV класса опасности с указанием количества транспортируемых отходов I - IV класса опасности, цели и места назначения их транспортирования.

При этом место транспортирования таких отходов должно определяться с учетом требований п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Несколько слов о предмете договора об отчуждении и передаче отходов.

Исходя из изложенного, предмет договора определяется не только посредством закрепления в договоре общей формулировки наименования передаваемых отходов. К договору должна быть приложена документация, отражающая информацию о перечне видов передаваемых отходов, составленном в соответствии с федеральным классификационным каталогом отходов, утв. Приказом МПР РФ от 02.12.2002 N 786, и количестве передаваемых отходов. Указанная информация позволит должным образом раскрыть предмет такого договора и избежать нарушений требований п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Если будут установлены нарушения п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", виновные лица или виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

Отметим, что экологическое законодательство и законодательство об отходах производства и потребления не регламентируют порядок заключения и содержание предмета договора. Указанные вопросы регулируются гражданским законодательством РФ, и, прежде всего, Гражданским кодексом РФ.

В то же время иные федеральные законы могут определять специфику содержания договора или условия его реализации (существенные условия договора), как это предусмотрено в п. п. 2, 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Ст. 8.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Административная ответственность может наступить за несоблюдение условий п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

В то же время в силу невыполнения указанных условий такой договор уполномоченными органами государственной власти в области обращения с отходами не может признаваться недействительным.

Название документа

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Механизм реализации требований о предоставлении отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов