Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения

(Голышев Н. А.) ("Адвокатская практика", 2010, N 2) Текст документа

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ УГОДИЙ В СОСТАВЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ <*>

Н. А. ГОЛЫШЕВ

Голышев Н. А., соискатель юридического факультета МГУ.

В представленной статье рассмотрены некоторые аспекты правового режима сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Автор предлагает определения сельскохозяйственных угодий: пашни, пастбищ, сенокосов - для целей закрепления данных определений на законодательном уровне. Автор считает целесообразным уточнить и структуру сельскохозяйственных угодий.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья, правовой режим, пашня, сенокос, пастбище.

The article concerns some aspects of the legal regime of the agricultural areas, which are the part of the agricultural lands. The author suggests the definitions of different parts of the agricultural areas: plough-land, hay-meadow, pasture-land with the purpose to define them in the legal acts. The author suggests to modify the structure of agricultural areas.

Key words: agricultural lands, agricultural holdings, legal regime, plough land, hay-meadow, pasture-land.

Земли сельскохозяйственного назначения имеют неоднородную и довольно сложную внутреннюю структуру, которая отражена в п. 2 ст. 77 ЗК. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Из этого следует, что данные земли делятся на два вида. Основную их часть составляют сельскохозяйственные угодья, т. е. земли, используемые как средство производства. Другая разновидность земель данной категории - это несельскохозяйственные земли, которые используются как пространственный территориальный базис для размещения объектов, непосредственно обслуживающих нужды сельского хозяйства, объектов природы - водных объектов или как средство производства - земли, занятые лесными насаждениями, и некоторые иные. По мнению Н. И. Краснова, все земли сельскохозяйственного назначения следует разделить на два основных вида: сельскохозяйственные угодья и иные земли, необходимые для ведения сельского хозяйства <1>. -------------------------------- <1> См.: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. М., 1998. С. 158.

Как писал Г. А. Аксененок, по своему составу земли сельскохозяйственного назначения неоднородны. Они состоят из отдельных угодий, хотя и имеющих разное хозяйственное назначение, но в то же время обладающих общими природно-экономическими свойствами и в зависимости от них и единством целей их использования, что очень важно для определения понятия сельскохозяйственных земель <2>. -------------------------------- <2> См.: Аксененок Г. А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. М., 1977. С. 55.

По мнению Е. А. Суховой, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют сельскохозяйственные угодья (самые ценные, плодородные земельные участки) и несельскохозяйственные угодья <3>. Е. А. Галиновская пишет, что в п. 2 ст. 77 ЗК дается развернутая расшифровка состава сельскохозяйственных земель по угодьям в зависимости от их природного либо хозяйственного назначения. В данной норме установлен исчерпывающий перечень угодий, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения <4>. Сельскохозяйственные земли состоят из угодий <5>. Таким образом, указанные авторы используют понятие "угодье" применительно ко всем видам земель, включаемым в состав земель сельскохозяйственного назначения, и именно такова сложившаяся практика. Думается, что это не совсем точно. -------------------------------- <3> См.: Сухова Е. А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2008 // СПС "КонсультантПлюс". <4> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2007 // СПС "КонсультантПлюс". <5> См.: Земля и право: Пособие для российских землевладельцев. М., 1997. С. 45.

По мнению О. И. Крассова, понятие "угодье" в современном законодательстве отражает вид функционального использования земельного участка, обусловленный его естественными свойствами и наличием на нем определенных природных ресурсов <6>. -------------------------------- <6> См.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2007. С. 109.

Термин "угодье" в п. 2 ст. 77 ЗК обоснованно используется только применительно к тем землям, которые непосредственно используются для нужд растениеводства и животноводства. Эти земли именуются сельскохозяйственными угодьями. В отношении остальных видов земель этот термин не используется. Было бы неправильно применять этот термин, например, к земельному участку, занятому внутрихозяйственной дорогой, коммуникациями и т. д. Однако в отношении некоторых подвидов несельскохозяйственных земель вполне оправданно применение термина "угодье", например, угодья, занятые лесами, полезащитными лесными насаждениями, водными объектами, вполне оправданно именовать лесными, водными и водно-болотными угодьями. Именно такого подхода придерживался Г. С. Башмаков, который писал, что в основе классификации земель для ведения сельскохозяйственного производства лежит конкретное целевое назначение земельного участка в той или иной отрасли сельского хозяйства, определяемое исходя из естественных свойств и состояния, а также фактического использования земельного участка. Основными угодьями являются: пашня, земли, занятые многолетними насаждениями, сенокосы, пастбища, земли, занятые лесами и водами <7>. -------------------------------- <7> См.: Башмаков Г. С. Право землепользования колхозов и совхозов // Сельскохозяйственная кооперация в СССР и Франции. М., 1983. С. 60.

Насколько структура земель сельскохозяйственного назначения, закрепленная в ЗК, соответствует состоянию использования этих земель, существующему в действительности? По данным статистики, площадь сельскохозяйственных угодий в стране составляет 195,6 млн. га. Площадь "несельскохозяйственных угодий" составляет 207,6 млн. га. Это земли под зданиями, сооружениями, внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, поверхностными водными объектами, а также земельные участки, предназначенные для обслуживания сельскохозяйственного производства. Это земельные участки, занятые участками леса, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании сельскохозяйственных предприятий, земельные участки, занятые поверхностными водными объектами, которые не переведены в установленном порядке в соответствующие категории земель. Более 50% (105,6 млн. га) "несельскохозяйственных угодий" составляют земли, предоставленные для северного оленеводства. Значительная их часть - это лесные земли, которые могут быть выведены из состава земель сельскохозяйственного назначения. В целом доля земельных участков, покрытых лесом, в данной категории земель составляет 10,1% (40,7 млн. га). Земли сельскохозяйственного назначения распределяются по угодьям следующим образом: сельскохозяйственные угодья составляют 195,6 млн. га, т. е. 48,5% общей площади данной категории земель; лесные площади - 40,7 млн. га (10%); лесные насаждения, не входящие в лесной фонд, - 19,5 млн. га (4,8%); земли под дорогами - 2,3 млн. га (0,6%); земли застройки - 1,1 млн. га (0,3%); земли под водой - 13,2 млн. га (3,3%); земли под болотами - 25,5 млн. га (6,3%); другие земли - 105,1 млн. га (26,1%) <8>. -------------------------------- <8> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 году. С. 14, 15.

Земли под водой (как вид угодий) имеются во всех категориях земель, за исключением земель запаса, но основные площади приходятся на земли сельскохозяйственного назначения, водного фонда и земли лесного фонда. Более 18% земель под водными объектами учтено в категории водного фонда, 66,5% - на землях сельскохозяйственного назначения, 8,6% - на землях лесного фонда. Площадь болот составляет на землях сельскохозяйственного назначения 7,3 тыс. га, или 45,9% их общей площади на территории республики. Такова реальная картина внутренней структуры земель сельскохозяйственного назначения, и эта реальность наиболее полно отражается не в земельном законодательстве, а в иных правовых актах. Согласно п. 1.7 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденных Приказом Минэкономразвития РФ от 12 августа 2006 г. N 222 <9>, земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения подразделяются на следующие группы: сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, полезащитными лесополосами, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также нарушенные земли, находящиеся под промышленной разработкой общераспространенных полезных ископаемых: глины, песка, щебня и т. д.; земли под замкнутыми водоемами; земли под древесно-кустарниковой растительностью (за исключением полезащитных лесополос), болотами, нарушенные земли; земли под лесами, не переведенные в установленном законодательством порядке в состав земель лесного фонда и находящиеся у землевладельцев (землепользователей) на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования; земли, пригодные под оленьи пастбища. Аналогичная классификация земель сельскохозяйственного назначения содержится в п. 1.2 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. N 145 <10>. -------------------------------- <9> БНА. 2006. N 43; РГ. 2008. N 22. <10> СПС "КонсультантПлюс".

Из этого следует, что в составе земель сельскохозяйственного назначения могут находиться земельные участки, целевое назначение которых аналогично целевому назначению нескольких иных категорий земель. Такая ситуация существует сейчас, и такой же она была в недалеком прошлом. В связи с этим Н. И. Краснов писал, что пора отказаться от механического отнесения всех земель, закрепленных за сельскохозяйственным предприятием, к числу земель сельскохозяйственного назначения. Необходимо признать, что за сельскохозяйственным предприятием могут закрепляться земли как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного назначения <11>. Необходимо, по мнению Н. И. Краснова, пересмотреть структуру земельного массива сельскохозяйственного предприятия. В составе земель сельскохозяйственного предприятия могут находиться земли любой категории (кроме земель государственного запаса): земли сельскохозяйственного назначения, земли сельских населенных пунктов, земли промышленности и иного несельскохозяйственного назначения, земли государственного лесного и водного фондов <12>. -------------------------------- <11> См.: Краснов Н. И. Научно-технический прогресс и правовой режим сельскохозяйственных предприятий в СССР // Правовое положение социалистического сельскохозяйственного предприятия в СССР. М., 1974. С. 187. <12> См.: Краснов Н. И. Аграрно-промышленная кооперация в СССР и земельное право // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. М., 1977. С. 65.

В полной мере затруднительно согласиться с этой позицией. Вряд ли оправданно отнесение всех перечисленных угодий и видов земель сельскохозяйственного назначения к соответствующим категориям земель, особенно учитывая то обстоятельство, что действующее земельное законодательство предусматривает для этого весьма сложную процедуру перевода земель из одной категории в другую. Однако в позиции Н. И. Краснова есть иной смысл, выражающийся в том, что в законодательстве следовало бы закрепить более развернутую классификацию земель сельскохозяйственного назначения по угодьям и видам этих земель, используемым для несельскохозяйственных целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения совершенно обоснованно выделение в первую очередь, естественно, сельскохозяйственных угодий, как это предусмотрено действующим законодательством. В то же время земли, покрытые лесом, играют важную природоохранную роль в поддержании экологического равновесия на территории, и такие земли можно было бы рассматривать как лесные угодья. Целесообразно выделить в качестве отдельного вида угодий земли, занятые полезащитными лесными насаждениями. Земли, занятые водотоками: ручьями, каналами, а также земли, занятые водоемами, т. е. озерами, прудами, обводненными карьерами, водохранилищами, есть смысл, с нашей точки зрения, признать водными угодьями, которые могут использоваться в том числе и для сельскохозяйственных нужд, например орошения. Что касается земель, занятых болотами, то, учитывая их экологическое значение, эти земли могут находиться в составе земель сельскохозяйственного назначения и иметь правовой режим водно-болотных угодий. К видам несельскохозяйственных земель в составе данной категории земель следовало бы относить земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, и земли, на которых ведется добыча общераспространенных полезных ископаемых. Не раскрыто в законодательстве в полной мере понятие "земли застройки". В ЗК говорится только о землях, занятых зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Однако на землях сельскохозяйственного назначения могут находиться также здания, строения и сооружения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (ст. ст. 78, 81 ЗК). Такие земли также следовало бы выделить в качестве отдельного подвида несельскохозяйственных земель данной категории земель. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяется также фонд перераспределения земель (ст. 80 ЗК). В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель. Этот фонд формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случаях добровольного отказа от земельного участка; если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства; принудительного изъятия земельного участка. В п. 1 ст. 79 ЗК перечислены виды сельскохозяйственных угодий: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Под сельскохозяйственными угодьями понимают земельные участки, используемые в сельском хозяйстве как главное средство производства. Они различаются между собой по видам культивируемых групп растений и способу воздействия на землю и растения, т. е. комплексу применяемых агротехнических мероприятий <13>. Сельскохозяйственные угодья - это земельные площади, которые в соответствии с их природными признаками, размещением и потребностями народного хозяйства предназначены для непосредственного сельскохозяйственного использования. К сельскохозяйственным угодьям относятся земельные участки, обладающие определенными естественно-историческими свойствами и используемые определенным способом в конкретных хозяйственных целях <14>. -------------------------------- <13> См.: Организация сельскохозяйственного производства: Учебник / Под ред. Ф. К. Шакирова. М., 2000. С. 110. <14> См.: Советское земельное право. М., 1977. С. 200.

Целесообразно закрепить на законодательном уровне понятие "сельскохозяйственное угодье". Общепризнанным признаком, который отличает эти земельные участки, является постоянное, систематическое их использование для сельскохозяйственных нужд. Поэтому сельскохозяйственные угодья представляют собой земли, систематически используемые для получения сельскохозяйственной продукции, кроме залежи. Наиболее интенсивно используемым видом сельскохозяйственных угодий является пашня. Основной признак пашни - систематический посев на ней различных сельскохозяйственных культур (продовольственных, технических, овощных, кормовых и т. д.). К пашне принадлежат все распаханные и вновь осваиваемые земли. Ценными угодьями являются многолетние насаждения: сады, ягодники, виноградники, питомники, тутовники, цитрусовые, чайные и другие плантации. К залежам относятся земельные участки, ранее бывшие пашней, которые более года не используются для посева сельскохозяйственных культур или под пары. Залежи - временный вид сельскохозяйственных угодий. Большое значение имеют сенокосы и пастбища - угодья, представляющие собой естественную кормовую базу животноводства. Это участки, покрытые травяной растительностью и предназначенные для получения сена (сенокосы) или травы (пастбища). Сенокосы и пастбища подразделяются на заливные, суходольные и заболоченные, а в зависимости от хозяйственного состояния - на чистые, покрытые кустарником и древесной порослью, кочковатые, улучшенные и т. д. В законодательстве нет определений всех этих угодий, что приводит к определенным затруднениям на практике. Однако в некоторых нормативных правовых актах предпринята попытка раскрыть такие понятия. Так, в п. 41 Постановления Федеральной службы государственной статистики от 20 декабря 2007 г. N 104 "Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России статистического наблюдения за организациями научно-технического комплекса" <15> указано, что к сельскохозяйственным угодьям относятся пашни - земли, используемые для посевов и паров; залежь; многолетние насаждения - земли, занятые плодово-ягодными насаждениями, виноградниками, тутовыми насаждениями, чаем, хмелем и др.; сенокосы - земли, используемые в основном для получения сена; пастбища - земли, предназначенные для пастьбы скота. -------------------------------- <15> Вопросы статистики. 2008. N 3.

В Инструкции о порядке заполнения переписных листов Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г. по сельскохозяйственным организациям, утвержденной Постановлением Росстата от 30 ноября 2005 г. N 95 (п. п. 12.5 - 12.11) <16>, содержатся следующие определения. -------------------------------- <16> СПС "КонсультантПлюс".

Пашня - сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары. К пашне также относятся площади парников и теплиц. В пашню не включаются земельные участки сенокосов и пастбищ, занятые посевами предварительных культур (в течение не более двух-трех лет), распаханные с целью коренного улучшения, а также междурядья сада, используемые под посевы. Сенокос - сельскохозяйственное угодье, систематически используемое под сенокошение. Пастбище - сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для выпаса животных, и такое использование является основным, а также земельные участки, пригодные для пастьбы скота, не используемые под сенокос и не являющиеся залежью. Многолетние насаждения - сельскохозяйственное угодье, используемое под искусственные насаждения древесных, кустарниковых (без лесной площади) и некоторых травянистых растений, предназначенных для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции. Залежь - земельный участок, который ранее использовался под пашню и более одного года не используется под посевы сельскохозяйственных культур и не подготовлен под пар <17>. -------------------------------- <17> Система обработки почвы под озимые культуры зависит от того, по каким предшественникам будет произведен посев: по парам или другим культурам. Пар - поле севооборота, не занимаемое посевами в течение всего вегетационного периода и содержимое в рыхлом, чистом от сорняков состоянии. Пары - это средство повышения плодородия почв и накопления в ней влаги.

В площадь, занятую под пары, включаются: черные пары, т. е. чистые пары, поднятые осенью прошлого года под посевы озимых текущего года; кулисные чистые пары, на которых произведен посев высокостебельных культур с целью задержания зимой снега на полях и борьбы с эрозией почв; сидеральные пары, на которых произведен посев люпина и других бобовых культур на зеленое удобрение; ранние пары, обработка которых начинается весной, в год парования. Статья 12 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" к многолетним насаждениям относит виноградники, плодовые, ягодные, орехоплодные насаждения, плантации хмеля, чая. С нашей точки зрения, целесообразно законодательно уточнить структуру сельскохозяйственных угодий и, принимая во внимание их экономическое значение, закрепить определения понятий "пашня", "сенокос", "пастбище", "залежь", "земли, занятые многолетними насаждениями". Пашней следует признавать земли, систематически обрабатываемые и используемые под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав и чистые пары. Сенокосы и пастбища имеет смысл подразделять на естественные и коренного улучшения. Естественные сенокосы и пастбища - сельскохозяйственные угодья, систематически используемые для сенокошения и выпаса. Сенокосы и пастбища коренного улучшения - участки сенокосов и пастбищ, на которых путем уничтожения дернины (или без проведения таких работ) и последующего залужения создан новый травостой. Сенокосы и пастбища естественного происхождения или коренного улучшения - земли, систематически используемые для сенокошения и выпаса скота. Землями, занятыми многолетними насаждениями, следовало бы считать земли, на которых произрастают искусственно созданные насаждения древесных, кустарниковых и травянистых растений, предназначенные для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции и декоративного оформления территорий. Залежи - земли, которые ранее использовались как пашни, но более одного года, начиная с осени, не используются для посевов сельскохозяйственных культур и не подготовлены под пар. В составе сельскохозяйственных угодий выделяются мелиорированные земли. В ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <18> дается определение мелиорированных земель. Это земли, на которых проведены мелиоративные мероприятия. Мелиоративными мероприятиями считаются проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2009. N 1. Ст. 17.

Сельскохозяйственные угодья признаются мелиорированными землями после того, как осуществлена приемка в эксплуатацию мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений (ст. 27 Федерального закона "О мелиорации земель"). Приемка в эксплуатацию этих объектов проводится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию <19>. -------------------------------- <19> До настоящего времени указанный порядок не утвержден.

Мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения подлежат паспортизации. При проведении паспортизации на мелиоративную систему и на каждое гидротехническое сооружение, входящее или не входящее в мелиоративную систему, составляется паспорт, в котором содержатся сведения о технических характеристиках и состоянии соответственно мелиоративной системы и гидротехнического сооружения (ст. 20 Федерального закона "О мелиорации земель").

Название документа