Анализ законодательства по ограниченному пользованию (сервитут) земельным участком

АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ОГРАНИЧЕННОМУ ПОЛЬЗОВАНИЮ (СЕРВИТУТ) ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ

И. А. ТЕДОРАДЗЕ

Тедорадзе И. А., юрисконсульт.

В римском праве слово servitus означало собственно "рабство вещи", "служение ее", т. е. такое отношение, при котором вещь, участок - praedium serviens - служил не только своему собственнику, но и использовался для экономических выгод соседнего господствующего участка - praedium dominans, следовательно, для выгод собственника последнего. Затем термин servitus был распространен на целый ряд сходных отношений <1>. -------------------------------- <1> См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. Юрист, 2004.

В российском законодательстве классификация сервитута и производных от него отношений выглядит таким образом. Сервитут - право лиц на определенный срок или бессрочно пользоваться чужим земельным участком или иным объектом недвижимости в пределах, ограниченных соглашением либо нормативным правовым актом, которое устанавливается в интересах собственников земельных участков, обладателей права постоянного (бессрочного) пользования, обладателей права пожизненного наследуемого владения на земельные участки, собственников иных объектов недвижимости либо в интересах государства, местного самоуправления или местного населения. Публичный сервитут - сервитут, устанавливаемый в отношении земельного участка законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления, для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. В нормативных правовых актах, указанных в настоящем пункте Методических рекомендаций, может быть установлена обязанность органа, установившего сервитут, по выплате лицу, земельный участок которого обременен сервитутом, соразмерной платы за сервитут, а также может быть установлен размер данной платы. Публичный сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода или проезда через земельный участок, использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним, проведения дренажных работ на земельном участке, забора воды и водопоя, прогона скота через земельный участок, сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков, в пределах земель лесного фонда, использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке, временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ <2>. -------------------------------- <2> См.: Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут (утв. Росземкадастром 17 марта 2004 г.).

Частный сервитут - сервитут, устанавливаемый в отношении земельного участка или иного объекта недвижимости соглашением между лицом, требующим установления сервитута и в его интересах (собственником земельного участка, обладателем права постоянного (бессрочного) пользования, обладателем права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, собственником иного объекта недвижимости), и собственником другого земельного участка или собственником иного объекта недвижимости. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. В зависимости от целей использования и содержания п. 1 ст. 274 Гражданского кодекса РФ выделяет следующие виды сервитутов: право прохода и проезда через соседний земельный участок; право прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов через чужой участок; право использования чужого участка для водоснабжения и мелиорации. Соглашение о сервитуте - договор, заключенный между лицом, требующим установления сервитута (собственником земельного участка, обладателем права постоянного (бессрочного) пользования, обладателем права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, собственником иного объекта недвижимости), и собственником соседнего земельного участка или иного объекта недвижимости, а в необходимых случаях - собственником другого земельного участка (соседнего участка). Соглашением о сервитуте может быть предусмотрена обязанность лица, в интересах которого сервитут установлен, по выплате лицу, земельный участок которого обременен сервитутом, соразмерной платы за сервитут, а также может быть установлен размер данной платы. Соразмерная плата за сервитут - это плата за пользование чужим земельным участком или иным объектом недвижимости на праве ограниченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимости (сервитуте), выплачиваемая собственнику земельного участка или иного объекта недвижимости, обремененного сервитутом, лицом, в интересах которого сервитут установлен (при установлении частного сервитута), либо выплачиваемая собственнику земельного участка органом государственной власти, органом местного самоуправления, нормативным правовым актом которого сервитут установлен (при установлении публичного сервитута), величина которой равна размеру убытков, причиненных собственнику обремененного сервитутом земельного участка или иного объекта недвижимости, в связи с ограничением его прав в результате установления сервитута. Оценка соразмерной платы за сервитут - это установление (определение) величины соразмерной платы за сервитут <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же.

Само объективное право представляет собой чистую, идеальную конструкцию, практика его применения расставляет свои акценты. "С этой точки зрения и другие элементы гражданского правоотношения суть явления идеальные, в том числе и субъект права, и его объект. Однако субъект (лицо) имеет прообраз в социальной действительности в виде человека или создаваемой им организации. Будучи вовлеченным в систему гражданского правоотношения как ее структурно-совокупный элемент, субъект утрачивает все признаки и свойства, кроме правовых, и в качестве участника юридической конструкции характеризуется качествами, присущими ему как элементу этой конструкции" <4>. -------------------------------- <4> См.: Чеговадзе Л. А. К дискуссии о природе имущественного права // Законодательство. 2003. N 11. Размещено в справочно-правовой системе "Гарант".

Развитие дорожной сети, нефтепроводов, газотранспортной системы и инфраструктуры электроэнергетики является важнейшей задачей государства, отмеченной Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. При установлении сервитутов, особенно публичных, заинтересованные лица сталкиваются с множеством неразрешимых проблем, поэтому на сегодняшний день они не находят должного применения, и одной из причин, сдерживающих процесс оформления как частных, так и публичных сервитутов, являются различные правовые нормы, регулирующие данные отношения. Анализ законодательства таких стран, как США, Канада, Швеция, Дания, показывает, что сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций; газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связи, линий электропередачи и т. п., что обеспечивает их быстрое развитие, легкий доступ к земельным ресурсам. Линейные сооружения пролегают по различным категориям земель, имеющим разнообразный правовой режим, например, общая протяженность ОАО "Газпром" подземных газопроводов и газопроводов отводов составляет 151,6 тыс. км, протяженность линейных объектов, находящихся в эксплуатации ОАО "ФСК ЕЭС", составляет порядка 44,3 тыс. км <5>. Однако в Земельном кодексе РФ земли, на которых расположены линейные сооружения, отнесены к землям промышленности, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики и иным землям в составе категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, т. е. распорядителей и собственников земельных участков много и, соответственно, договоров о сервитуте. -------------------------------- <5> См.: Ивакин А. И. Что в "земельном" портфеле Германа Грефа // URL: http://www. rg/ru/; Российская бизнес-газета. 2005. N 497.

По данным Росрегистрации, на 1 июня 2005 г. зарегистрировано менее тысячи сервитутов (на 40 млн. земельных участков и общей протяженности всех линейных объектов примерно в 1 млн. км) <6>. -------------------------------- <6> См.: Бочаров М. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.

Аналогичные проблемы оформления прав на землю стоят перед коммунальными службами, организациями связи, дорожными службами. Поскольку отношения по установлению сервитутов делятся на публичные и частные, то регулируются законодательными актами, относящимися к различным отраслям законодательства. Несмотря на то что линейные сооружения могут находиться в частной собственности, как правило, имеется наличие публичного интереса в их строительстве, эксплуатации, ремонте, реконструкции и охране, которое требует адекватного отражения в правовом регулировании соответствующих отношений в части установления баланса частных и публичных интересов. Пункт 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ закрепляет исчерпывающий перечень оснований установления публичного сервитута, а именно для: прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забора воды и водопоя; прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; использования земельного участка в целях охоты и рыболовства; временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе. Публичный сервитут носит императивный характер и практически не зависит от воли собственника, Пленум ВАС РФ Постановлением от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", установив, что взаимосвязанные положения, содержащиеся в ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 2 ст. 23 Земельного кодекса РФ, рассмотрение заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов об установлении публичного сервитута, принятых органами местного самоуправления, относится к компетенции арбитражных судов; а споры между органом, установившим публичный сервитут, и собственником земельного участка, землевладельцем, землепользователем, связанные с необоснованным отказом в изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка, несогласием с выкупной ценой или размером убытков, причиненных установлением такого сервитута, подлежат рассмотрению в арбитражных судах независимо от того, каким органом они были установлены. Часть 2 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса РФ устанавливает, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим. То есть акты органов местного самоуправления, устанавливающие публичный сервитут, обжалуются в арбитражные суды, в отношении участка которого устанавливается, в отличие от частного сервитута, установление которого в одностороннем порядке невозможно. Основанием для регистрации публичного сервитута, его изменения и прекращения будет являться соответствующий акт уполномоченного органа либо решение суда. Гражданский кодекс РФ рассматривает сервитут в качестве вещного права, в то время как Земельный кодекс трактует его как обременение права собственности, что не может не порождать проблем в правоприменении. Договор о частном сервитуте - это соглашение, в силу которого одна сторона (собственник) предоставляет в пользование другой стороне (сервитуарию) недвижимое имущество за плату или безвозмездно, а другая сторона (сервитуарий) обязуется пользоваться имуществом в соответствии с условиями и прекратить использование при отпадении оснований установления. Договор о частном сервитуте заключается в простой письменной форме, план земельного участка или здания (сооружения) с указанием границ сервитута, являющийся неотъемлемой частью договора. В настоящее время на основании п. 2 ст. 13 Федерального закона от 27 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) все сервитуты регистрируются в Едином государственном реестре прав как обременение (ограничение) права собственности и вступают в силу после регистрации в ЕГРП. При переходе прав на объект недвижимости, обремененный сервитутом, к другому лицу сервитут сохраняется. В случае недостижения соглашения об установлении сервитута или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута - ст. 23 Земельного кодекса РФ, ст. ст. 274, 277 Гражданского кодекса РФ. На основании абз. 2 ч. 2 ст. 13 Закона о регистрации и п. 18 Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки, утвержденных Приказом Минюста России от 26 июля 2004 г. N 132, государственная регистрация публичного сервитута проводится с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимого имущества в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации. По требованию собственника частный сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. В качестве документа - основания прекращения сервитута представляется либо соглашение о прекращении сервитута, либо решение суда - ст. 276 Гражданского кодекса РФ, ст. 48 Земельного кодекса РФ и п. 20 Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки, утвержденных Приказом Минюста России от 26 июля 2004 г. N 132. Согласно ст. 23 Земельного кодекса РФ публичный сервитут на земельный участок устанавливается законом или иным нормативно-правовым актом органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления, местного населения. Установление публичного сервитута на земельный участок осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Несоблюдение данного условия является основанием для признания акта недействительным (Постановление ФАС МО от 1 февраля 2005 г. N КГ-А40/13218-04, Постановления ФАС МО от 22 ноября 2004 г. N КА-А41/7464-04, ФАС ПО от 10 апреля 2003 г. N А12-17236/02-С43, Постановление ФАС УО от 25 ноября 2004 г. N Ф09-3898/04-ГК). Однако имеется и противоположная судебная практика. Одним из основных отличий частного сервитута от публичного является то, что презюмируется платность такого сервитута. Собственник обременяемого земельного участка вправе требовать возмещения затрат, причиненных указанным обременением. Развитие правового регулирования сервитутов могло бы получить в издании нормативного акта, регламентирующего порядок установления сервитута для земельных участков, занимаемых линиями электропередачи в частности. Особенности расчета стоимости компенсаций за пользование сервитутом могут быть установлены постановлением Правительства РФ или приказом Минэкономразвития России. Однако вопрос о правах на земельные участки, занятые линейными сооружениями, может быть решен лишь в федеральном законе. Частный и публичный сервитуты являются гражданскими правами, поэтому ведущие ученые-правоведы считают, что общие и специальные нормы регулятивного характера о них должны получить закрепление в Гражданском кодексе в новой главе "Право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут)". При рассмотрении и принятии законодательства по обременению (сервитутам) имущества для единого применения необходимо вносить изменения в ряд нормативных актов, таких как: Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, создание новых методических рекомендаций, все это требует согласования с Высшим Арбитражным и Верховным Судами Российской Федерации и другими ведомствами, в регламентах которых есть функции по исполнению земельного законодательства и обеспечения института по ограниченному пользованию (сервитут). Законопроект должен носить комплексный характер, поскольку он направлен на внесение изменений и дополнений в ряд существующих федеральных законов, что позволит избежать коллизий между правовыми нормами отдельных федеральных законов. Задачами законопроекта являются определение круга лиц, оснований, содержания, сферы действия и порядка установления публичных сервитутов, градостроительного планирования, закрепление механизма расчета соразмерной платы за использование участка на основании публичного сервитута, определение наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута, регламентация особенностей кадастрового учета и государственной регистрации. В настоящее время на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации представлены законопроекты, локально решающие проблемы, рассмотренные в контексте данной статьи.

Название документа