Правовое регулирование перевода одних видов сельскохозяйственных угодий в другие

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕВОДА ОДНИХ ВИДОВ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ УГОДИЙ В ДРУГИЕ <*>

Н. А. ГОЛЫШЕВ

Голышев Н. А., соискатель юридического факультета МГУ.

Исследование особенностей правового режима земель сельскохозяйственного назначения является актуальным, оно связано с проблемами перевода одних видов сельскохозяйственных угодий в другой вид угодий, в том числе в менее ценные сельскохозяйственные угодья, перевода особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в иные виды угодий, а также перевода сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные земли в составе земель сельскохозяйственного назначения. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, сельское хозяйство, сельскохозяйственное угодье.

Study of peculiarities of legal regime of agricultural land is topical, it is connected with the problems of transfer of one type of agricultural land to another type of land, including into less valuable agricultural land, transfer of extra valuable productive agricultural land to other types of land, and also transfer of agricultural land into non-agricultural land as part of agricultural land. The author's conclusions might be used in law-application practice.

Key words: lands of agricultural designation, agricultural economy, agricultural land.

На практике часто возникает ряд вопросов, прямые ответы на которые нельзя найти в федеральном земельном законодательстве. Например, может ли лицо, которое использует земли сельскохозяйственного назначения, перевести пашню в многолетние насаждения или, наоборот, раскорчевать сад или виноградник и засеять его пшеницей. Можно ли распахать сенокос или пастбище и использовать эти земли как пашню и т. п.? Каковы основания перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные, например пашни - в залежь? По мнению О. И. Крассова, действующее законодательство не допускает возможности перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой по усмотрению лица, использующего земельный участок на соответствующем титуле. Согласно ст. 42 ЗК собственники земельных участков и лица, не являющиеся их собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. Пункт 2 ст. 260 ГК предусматривает, что пользование земельным участком, отнесенным к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением. Это означает, что лицо, которое использует земли сельскохозяйственного назначения, не имеет права по своему усмотрению перевести пашню в пастбище или залежь и т. д., и наоборот. Пашня должна использоваться только в качестве пашни, сенокос - в качестве сенокоса и т. д. <1>. -------------------------------- <1> См.: Крассов О. И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. N 1.

Такая ситуация была характерна для ранее действовавшего законодательства. Так, согласно ч. 3 ст. 21 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. перевод орошаемых и осушенных земель, пашни, ценных многолетних плодовых насаждений и виноградников и иных высокопродуктивных угодий в менее продуктивные угодья не допускался, за исключением случаев особой необходимости, предусматриваемых законодательством союзных республик. Такая же норма была и в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. в ст. 43. Случаи особой необходимости определялись Советом Министров РСФСР. В связи с этим Ю. Г. Жариков пишет, что сельскохозяйственные предприятия, организации и учреждения не имели права переводить угодья высшего класса (категории) в низший, например, переводить пашню в залежь или выгон для скота и т. п. <2>. -------------------------------- <2> См.: Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик / Под ред. Г. А. Аксененка, Н. А. Сыродоева. М., 1974. С. 151.

В действующем федеральном земельном законодательстве отсутствуют какие-либо правовые нормы, на основании которых можно было решить рассматриваемый вопрос, что следует рассматривать как весьма серьезный пробел в правовом регулировании использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации предпринята попытка решить этот вопрос. Так, согласно п. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 14 мая 2004 г. N 17-РЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия - Алания" уменьшение площадей орошаемых и осушенных земель, пашен, земель, занятых ценными многолетними насаждениями (садами, виноградниками, орехоплодными культурами), и перевод их в менее ценные сельскохозяйственные угодья, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, производится в исключительных случаях по решению Правительства Республики Северная Осетия - Алания. Аналогично решается этот вопрос в соответствии со ст. 3 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. N 46 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан" <3>, ст. 24 Закона Республики Адыгея от 7 июня 2007 г. N 86 "О регулировании земельных отношений" и в некоторых других субъектах Российской Федерации. -------------------------------- <3> Дагестанская правда. 2003. 30 декабря; Собрание законодательства Республики Дагестан. 2004. N 12 (I). Ст. 981; 2006. N 3. Ст. 150; Дагестанская правда. 2006. 7 мая; 2006. 10 ноября; 2008. 18 июля.

Пункт 2 ст. 16 Закона Республики Бурятия от 30 декабря 2003 г. N 601-III "О земле" предусматривает, что уменьшение площадей особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий и перевод их в менее ценные сельскохозяйственные угодья, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, производится в исключительных случаях по решению Правительства Республики Бурятия. В п. 3 ст. 18 Областного закона Ростовской области от 22 июля 2003 г. N 19-зс "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" <4> предусмотрено, что в исключительных случаях, связанных с проявлением негативных природных процессов, уменьшение площади искусственно орошаемых и осушенных земель, пашни, земель, занятых ценными многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), и перевод их в менее ценные виды сельскохозяйственных угодий, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, производятся решением Администрации Ростовской области. В Краснодарском крае действует Приказ Департамента имущественных отношений Краснодарского края от 30 января 2009 г. N 71 "Об утверждении Перечня документов, необходимых для перевода земельных участков сельскохозяйственного назначения из сельскохозяйственных угодий в менее ценные сельскохозяйственные угодья или несельскохозяйственные угодья" <5>. -------------------------------- <4> Наше время. 2003. 30 июля, 10 октября; 2005. 11 августа; 2006. 27 сентября; 2007. 11 января, 16 мая, 27 ноября; 2008. 24 января, 14 августа. <5> Кубанские новости. 2009. 4 марта.

Таким образом, решение данного вопроса законодательство субъектов относит к компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом заметим, что ни в одном из указанных нормативных правовых актов не указаны ни основания, ни условия, при соблюдении которых допускается такой перевод. Процедурные вопросы лишь отчасти отражены в отмеченном выше Приказе Департамента имущественных отношений Краснодарского края. По нашему мнению, в федеральном земельном законодательстве необходимо закрепить классификацию сельскохозяйственных угодий в зависимости от их качества, продуктивности и возможности их наиболее эффективного использования в сельскохозяйственном производстве. В ЗК сейчас есть понятие "особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья". Если есть такое понятие, то очевидно, что должно быть и понятие просто ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. К таким угодьям следует отнести пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Целесообразно, с нашей точки зрения, классифицировать такие виды сельскохозяйственных угодий, как пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, путем определения приоритета использования одних угодий по отношению к другим в зависимости от природно-климатических и экономических условий ведения сельского хозяйства. Отраслевые направления ведения сельскохозяйственного производства (растениеводство, животноводство) обусловлены природно-климатическими и экономическими условиями, в которых находится сельскохозяйственный производитель. Поэтому в одном регионе, а нередко просто в каком-то конкретном месте наиболее эффективно растениеводство, а другом - животноводство или еще какое-то направление. Пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями, следовало бы классифицировать на ценные и менее ценные угодья, т. е. малопродуктивные сельскохозяйственные угодья применительно к соответствующему району в зависимости от конкретных условий ведения сельскохозяйственного производства. Решение этого вопроса следовало бы отнести к компетенции органов местного самоуправления. Необходимо законодательно закрепить понятие "малопродуктивные сельскохозяйственные угодья". Малопродуктивными сельскохозяйственными угодьями следует считать сельскохозяйственные угодья, почвы которых характеризуются отрицательными природными естественными свойствами, низким уровнем плодородия и хозяйственное использование которых по целевому назначению является экономически неэффективным. Кроме того, нужно законодательно определить и понятие "земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства". Необходимо также закрепить, точнее говоря, восстановить <6> понятие "земли, непригодные для ведения сельского хозяйства". Такими землями следовало бы считать солончаки, солонцы, сильно выщелоченные и смытые земли, каменистые земли и др. К этим же землям следовало бы отнести овраги, пески, полигоны отходов, свалки, оползни и другие земли, не используемые для сельскохозяйственного производства. Законодательное определение этих понятий необходимо для того, чтобы обеспечить обоснованное правовое регулирование трансформации (перевода) сельскохозяйственных угодий, устранить возможность необоснованного перевода ценных сельхозугодий в малопродуктивные. -------------------------------- <6> До принятия Федерального закона от 21 декабря 2004 г. (СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276) термин "земли, непригодные для ведения сельского хозяйства" использовался в п. 2 ст. 79 ЗК.

Так, в Государственном докладе Министерства природных ресурсов и экологии РФ "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 г." <7> отмечено, что изменение площадей сельскохозяйственных угодий за период с 2000 по 2007 г. главным образом связано с сокращением площади пашни и переводом ее в менее ценные сельскохозяйственные угодья, в основном в залежь. Эта тенденция в наибольшей степени проявилась в Курганской области (36,9 тыс. га), Республике Мордовия (26,0 тыс. га) и других субъектах Федерации. -------------------------------- <7> URL: http://www. mnr. gov. ru.

Сельскохозяйственный производитель, использующий землю, должен иметь право выбора направления ведения сельскохозяйственного производства, специализации своего хозяйства. Поэтому в ст. 79 ЗК следует предусмотреть право лица, использующего земли сельскохозяйственного назначения, по своему усмотрению решать вопросы перевода равнозначных или примерно равноценных с экономической точки зрения одних сельскохозяйственных угодий в другие на основании классификации сельскохозяйственных угодий в том или ином районе. Перевод ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в малопродуктивные угодья, как правило, обусловлен действием природных факторов, экономической целесообразностью. Для такого перевода должны быть соответствующие основания. Так, основанием для перевода пашни в малопродуктивные сельскохозяйственные угодья могли бы быть несоответствие агропроизводственных почвенных характеристик земель их фактическому использованию, ухудшение мелиоративного состояния земель. Для такого перевода многолетних насаждений основанием следовало бы считать предельный возраст насаждений, их изреженность, неудовлетворительный породный или сортовой состав, неблагоприятные почвенные характеристики земель. Основаниями для перевода сенокосов в малопродуктивные угодья следовало бы признать вырождение луговой растительности, опустынивание земель, ухудшение мелиоративного состояния земель, а для пастбищ - сбитость. Иногда возникает необходимость перевода особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в другие менее ценные угодья. Решить этот вопрос на основании норм федерального земельного законодательства нельзя, поскольку он не урегулирован. Поэтому следовало бы в ст. 79 ЗК предусмотреть норму о том, что перевод особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в иные виды сельскохозяйственных угодий допускается только в случаях утраты ими особого ценного значения. Особое значение имеет решение проблемы перевода ценных сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные земли для строительства и эксплуатации зданий, строений, сооружений, необходимых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т. е. для внутрихозяйственного строительства. Весьма близко к проблемам предоставления и изъятия сельскохозяйственных земель для государственных и общественных надобностей примыкает проблема занятия сельскохозяйственных земель самими сельскохозяйственными землепользователями для внутрихозяйственного строительства <8>. Эта проблема была и остается актуальной, поскольку сейчас она не решена на законодательном уровне. -------------------------------- <8> См.: Иконицкая И. А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979. С. 133.

В свое время действовали Правила выбора участков и оформления на размещение колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями объектов внутрихозяйственного строительства на закрепленных за ними орошаемых и осушенных землях, пашне и на землях, занятых многолетними плодовыми насаждениями, утвержденные Приказом Министерства сельского хозяйства РСФСР от 18 мая 1976 г. Согласно п. 3 ст. 35 Закона СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР" <9> колхоз или другой сельскохозяйственный кооператив должен был согласовывать с органами по охране природы размещение объектов внутрихозяйственного строительства (животноводческих комплексов, хранилищ минеральных удобрений и ядохимикатов и др.), которые могут оказывать негативное воздействие на состояние окружающей среды. В настоящее время вопросы перевода сельскохозяйственных угодий для внутрихозяйственного строительства остаются неурегулированными, это - пробел в законодательстве. -------------------------------- <9> ВВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355; ВСНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1789; СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870; 1996. N 20. Ст. 2321; 1998. N 16. Ст. 1801.

Вполне понятно, что существует необходимость перевода сельскохозяйственных угодий для внутрихозяйственного строительства. Для этого имеет смысл переводить эти угодья в несельскохозяйственные земли только в тех случаях, когда отсутствует возможность использовать для этих целей уже имеющиеся несельскохозяйственные земли. При этом следует закрепить в ст. 79 ЗК норму о том, что такие объекты должны размещаться прежде всего на землях, непригодных для ведения сельскохозяйственного производства, на малопродуктивных сельскохозяйственных угодьях. Обоснованность необходимости перевода особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в иные виды угодий, ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в малопродуктивные угодья должна определяться по результатам почвенных, геоботанических обследований и изысканий, оценки качества земель и инвентаризации земель - землеустроительных работ, предусмотренных ст. 11, 12, 13 Федерального закона "О землеустройстве". Что касается обоснованности перевода ценных сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные земли в составе земель сельскохозяйственного назначения, то этот вопрос следует решать на основе результатов внутрихозяйственного землеустройства. На ценных сельскохозяйственных продуктивных угодьях объекты внутрихозяйственного строительства могут быть размещены только при отсутствии иных вариантов мест размещения таких объектов на основании проектов внутрихозяйственного землеустройства, прошедших государственную экспертизу землеустроительной документации по согласованию с территориальными органами управления сельским хозяйством и территориальными органами архитектуры и градостроительства.

Название документа