Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд: проблемы, возникающие на практике

ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ НА ПРАКТИКЕ

С. А. ЧАРКИН

Чаркин С. А., кандидат юридических наук, председатель Городищенского районного суда Волгоградской области.

На примерах судебной практики автор статьи предлагает усовершенствовать механизм изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, который возможен, как он полагает, только на основании судебного решения с целью обеспечения конституционных гарантий прав граждан на владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим им на праве частной собственности.

Землепользование - самая ранняя историческая форма обладания землей для производственных целей. Земля в соответствии с законодательством является объектом гражданских прав и согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ может быть изъята из гражданского оборота или ограничена в обороте. Земельное законодательство, а именно ст. 43 Земельного кодекса, предусматривает, что граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, но, несмотря на положения данной статьи, законодательство предусматривает основания, по которым право собственности гражданина, юридического лица может прекратиться, и среди таковых оснований законодатель указывает изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд <1>. -------------------------------- <1> Адиханов Ф. Х. Соотношение норм гражданского и земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. N 1. С. 56.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд является одним из правовых способов обеспечения публичных интересов при использовании земельных участков. Порядок изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд предусматривается Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и другими федеральными законами. Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд следует отличать от изъятия, которое осуществляется на основании судебного решения, принятого по гражданскому делу, по которому истцом выступает исполнительный орган субъекта РФ или муниципального образования с требованием об изъятии у ответчика земли сельскохозяйственного назначения по причине ее ненадлежащего использования или использования не по назначению. В первом случае при изъятии земельного участка реализуется определенная государственная цель, поскольку земельный участок изымается для реализации потребностей государства или местного самоуправления, удовлетворение которых необходимо для осуществления их функций и возможно только путем изъятия. Государственные нужды могут быть как федеральными - у Российской Федерации в целом, так и у любого ее субъекта - республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Во втором случае изъятие осуществляется в целях предотвращения нецелевого, а порой неправомерного использования земельного участка. Если во втором случае изъятие осуществляется без равноценного возмещения, изъятие для государственных или муниципальных нужд сопровождается выкупом и представляет собой сложный юридический состав, состоящий из акта об изъятии, двухсторонней сделки о выкупе. Под равноценным возмещением понимается цена земельного участка, в которую включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Но на практике подобное положение не реализуется, поскольку у исполнительных органов государственной власти, субъектов РФ и муниципальных образований возникают сложности с определением земельного участка, который можно было бы предоставить взамен изъятого для государственных или муниципальных нужд <2>. -------------------------------- <2> Башмаков Г. С. Современные проблемы нового земельного законодательства // Государство и право. 1995. N 8. С. 78.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд необходимо отличать от конфискации земельного участка. При изъятии для государственных или муниципальных нужд изъятие осуществляется для реализации определенной цели, при конфискации земельный участок изымается безвозмездно, в виде санкции за совершение преступлений. Нельзя обойти вниманием противоречия, которые содержатся в гражданском и земельном законодательстве. В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Согласно ст. 49 и ст. 55 ЗК РФ изъятие для государственных и муниципальных нужд осуществляется только на основании решения суда. Из положения ст. 279 ГК РФ следует, что изъятие для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основании решения исполнительного органа власти. И на основании решения суда, в случае если между исполнительным органом власти и гражданином или юридическим лицом не достигнуто соглашение о выкупе земельного участка (ст. 282 ГК РФ). В результате существования в законодательстве указанного противоречия остается весьма непонятным, как же необходимо осуществлять изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Исполнительные органы субъекта РФ, главы муниципальных образований, идя по пути наименьшего сопротивления, производят изъятие земельных участков на основании своего решения или постановления, что приводит к нарушению Основного Закона нашего государства - Конституции РФ. Исходя из положения п. 2 ст. 279 ГК РФ, предусматривающей, что изъятие осуществляется на основании решения федерального органа исполнительной власти, субъекта РФ, возникает вопрос о возможности осуществления изъятия земельного участка на основании решения исполнительного органа власти муниципального образования. Полагаю, что является верной позиция законодателя, который не предоставил указанное право муниципальному образованию, так как подобное действие должно осуществляться только на основании судебного решения. Необходимо также указать еще на одно противоречие, имеющееся в законодательстве, существование которого приводит к возникновению у правоприменителя затруднений при осуществлении изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, ст. 45 ЗК РФ, перечисляя основания изъятия земельного участка, предусматривает, что изъятие осуществляется в том числе и путем выкупа. Статья 55 ЗК РФ, а именно п. 2, раскрывая условия и порядок изъятия земельного участка, предусматривает, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Подобное положение содержится и в ст. 279 ГК РФ, согласно которому земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Существование в земельном и гражданском законодательстве указанного противоречия приводит к тому, что на практике органы субъекта РФ или муниципального образования осуществляют изъятие земельного участка без последующего равноценного возмещения его стоимости. В научной литературе имеются неоднозначные точки зрения относительно понятия "изъятие земельных участков". Одни ученые полагают, что изъятие для государственных или муниципальных нужд не всегда предполагает выкуп. А. Л. Корнеев и другие считают, что, если изъятие следует только в силу государственных или муниципальных нужд и в отношении земельных участков, находящихся в собственности у частных лиц, оно требует учета правил о выкупе <3>. Представляется правильной и совершенно верной точка зрения, согласно которой изъятие для государственных или муниципальных нужд - это всегда выкуп, поскольку изымается земельный участок, который находится в собственности гражданина, юридического лица, а согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. -------------------------------- <3> Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками. М., 2006. С. 68.

Органами исполнительной власти, исполнительными органами муниципального образования на практике не соблюдаются правила законодательства, которые устанавливают требование о предупреждении граждан, юридических лиц о намерении изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, в соответствии со ст. 24 Конституции РФ органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. В соответствии с п. 3 ст. 279 ГК РФ собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Однако на практике данное положение исполнительными органами государственной власти, субъектов РФ и муниципальных образований не всегда соблюдается. Изъятие производится без надлежащего уведомления собственников земельных участков о предстоящем изъятии, что, в свою очередь, порождает множество гражданско-правовых споров, требующих разрешения в суде <4>. -------------------------------- <4> Анисимов А. П. Правовые проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Новая правовая мысль. 2003. N 2. С. 50.

Земельное, гражданское законодательство, предусматривая порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников, которыми являются граждане РФ, юридические лица, ничего не упоминает о порядке изъятия или о возможности изъятия земельных участков для государственных нужд, находящихся в муниципальной собственности, или для федеральных нужд - земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ. Думается, не следует принимать решения об изъятии для муниципальных нужд земель, находящихся в государственной собственности или в муниципальной собственности (на территории) другого муниципального образования, а также об изъятии для государственных нужд субъекта РФ земель, находящихся в федеральной собственности либо в собственности (на территории) других субъектов РФ, поскольку это противоречило бы положениям Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации, об изменении границ между субъектами РФ, установленному законом разграничению собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, и законодателю следовало бы предусмотреть положение в законе, которое устранило бы существующий пробел, избавив от возможности возникновения спорных вопросов и абсурдных ситуаций. Необходимо отметить, что, несмотря на то что в подобной ситуации изъятие представляет собой публично-правовой акт органа государственной власти, муниципального образования, которые должны производить указанное действие по изъятию только по основаниям, предусмотренным законом, и при этом руководствуясь только законом, на практике присутствуют ситуации, когда изъятие осуществляется без достаточных на это законных оснований и без соблюдения требований законодательства. Для того чтобы понять, какие вопросы возникают при изъятии земельных участков, необходимо обратиться к практике. Так, в районный суд Волгоградской области поступило заявление от гражданина Серпова об оспаривании решения органа местного самоуправления. Согласно данному заявлению Постановлением администрации муниципального района в связи с неосвоением земельного участка гражданином Семеновым земельный участок был изъят у гражданина Семенова и передан в аренду гражданину Серпову сроком на три года. С момента передачи земельного участка гражданин Серпов начал возводить дом и продолжал заниматься строительством. Но спустя несколько лет гражданин Серпов обнаруживает, что предоставленный ему земельный участок Постановлением Администрации "О передаче земельного участка" был у него изъят и передан прежнему арендатору Семенову. В своем заявлении истец просит признать Постановление администрации муниципального района Волгоградской области "О предоставлении земельного участка" незаконным и отменить его. Указанное заявление было принято районным судом Волгоградской области к производству и назначено к слушанию. В судебном заседании истец исковые требования поддержал. Ответчик - представитель администрации муниципального района - в судебном заседании иск признал и пояснил, что обжалуемое истцом Постановление администрацией муниципального района вынесено ошибочно, с нарушением закона. Третье лицо - гражданин Семенов - в судебном заседании пояснил, что он не согласен с требованиями истца. Выслушав стороны, исследовав материалы гражданского дела, суд частично удовлетворил исковые требования гражданина Серпова, истребовав из незаконного владения гражданина Семенова земельный участок, и отказал в полном объеме в исковых требованиях гражданину Семенову, мотивируя свое решение тем, что при изъятии земельного участка у гражданина Серпова было нарушено предусмотренное Конституцией РФ положение, согласно которому органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Нельзя обойти вниманием ситуацию, когда у собственника изымается для государственных или муниципальных нужд земельный участок, обремененный правами третьих лиц. Например, если данный участок собственником был предоставлен в аренду другому лицу. Одни ученые считают, что в этом случае изъятие будет одновременно являться основанием прекращения договора аренды. Другие, наоборот утверждают, что договор аренды расторгается именно арендодателем, и основания изъятия земельного участка и основания прекращения договора аренды не совпадают. Представляется правильной точка зрения, согласно которой прекращение отношения собственника участка, у которого изымается участок, и иных лиц, обладающих данным участком на определенных договорных условиях с собственником, должно иметь самостоятельные основания. Для разрешения возникших на практике проблем и существующих пробелов в законодательстве законодателю необходимо более детально разработать положения, касающиеся изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В частности, предусмотреть осуществление изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд на основании судебного решения, поскольку при изъятии затрагиваются гарантированные Конституцией РФ права граждан на владение, пользование, распоряжение имуществом, принадлежащим на праве частной собственности.

------------------------------------------------------------------

Название документа