Исходные теоретические основания конституционно-правового исследования экологической сферы

ИСХОДНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЫ <*>

О. В. ТРУДОВА, Э. Ю. ЯКОВЛЕВ

Трудова О. В., соискатель кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ, представитель НП "Правовое бюро "ФЭЛИКС".

Яковлев Э. Ю., заместитель заведующего кафедры "Вычислительные машины, комплексы, системы и сети" Северо-Западного заочного технического университета, заместитель руководителя юридического отдела ЗАО "Санкт-Петербургская торгово-промышленная компания".

В статье авторы анализируют конкретные конституционные положения, являющиеся исходными теоретическими основаниями конституционно-правового исследования экологической сферы, и делают вывод о том, что для дальнейшего регулирования экологических отношений должен учитываться меняющийся характер понимания современных конституционных основ экологического права, которые получают новое развитие в концепциях устойчивого развития и обеспечения безопасности.

Ключевые слова: конституционные основы, конституционно-правовое исследование, экологическая сфера, экологические отношения, экологическое государство.

The authors analyze concrete constitutional provisions which are original theoretical grounds of constitutional-law research of ecological sphere and make a conclusion that for the further regulation of ecological relations the changing character of understanding of contemporary constitutional fundamentals of ecological law shall be taken into consideration, they receive new development in the concepts of stable development and ensuring security.

Key words: constitutional grounds, constitutional-law research, ecological sphere, ecological relations, ecological state.

Действующая Конституция РФ содержит конкретные экологические предписания и принципы, которые должны применяться на всей территории страны, а все принимаемые в Российской Федерации правовые акты не должны им противоречить. Нельзя не согласиться с А. И. Игнатьевой в том, что "тексты законодательных актов наглядно демонстрируют - вся система российского экологического законодательства действительно базируется на нормах Конституции РФ" <1>. -------------------------------- <1> Игнатьева А. И. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 12.

Конституционно-правовое исследование экологической сферы призвано способствовать пониманию процесса влияния Конституции РФ и конституционно-правовых норм в целом на содержание экологических правоотношений и раскрытию их возможностей при регулировании экологических отношений в их специфике. Это вызвано тем, что конституционные основы, имеющие учредительный и организационный характер, очерчивают круг общественных отношений в экологической сфере, прежде всего потому, что в Конституции РФ нашли отражение преобразования, затрагивающие экологические отношения в обществе. Установление Конституцией РФ 1993 г. нового по своей сути и содержанию конституционного экологического права - права на благоприятную окружающую среду - поставило перед наукой конституционного права вопросы о его сущности и содержании, необходимость определения понятия "окружающая среда", конституционных основ и структуры экологических прав человека. Понятие "экологическая сфера" впервые прозвучало в Указах Президента РФ "О Концепции перехода России к устойчивому развитию" и "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации". Однако необходимо подчеркнуть, что законодательного определения этого понятия в нормативных актах по-прежнему нет. Подобная ситуация традиционно дает благоприятную почву для "авторских" исследований. Например, Г. П. Серов и С. Л. Байдаков определяют экологическую сферу как "устойчивое единство: природных объектов (как субъектов земельных, водных, лесных, горных и иных отношений); субъектов, взаимодействующих с природными объектами в формах природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности; информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении; субъектов, осуществляющих сбор, формирование и использование указанной информации; а также способов и методов регулирования возникающих при этом общественных отношений на основе природоохранного, природоресурсного законодательства, а также законодательства о безопасности, о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <2>. Л. В. Ращупкина, в свою очередь, отмечает, что Закон "Об охране окружающей среды" использует следующие понятия: "сфера взаимодействия общества и природы" (преамбула, ст. 1); "сфера отношений, связанных с охраной окружающей среды" (ст. 5); "область охраны окружающей среды" (ст. 2, 12) <3>. При этом понятия "сфера взаимодействия общества и природы" и "экологическая сфера", по мнению авторов, достаточно близки, если не тождественны. -------------------------------- <2> Серов Г. П., Байдаков С. Л. Правовое обеспечение национальной безопасности России в экологической сфере: Курс лекций. М.: МНЭПУ, 1999. С. 12. <3> Ращупкина Л. В. Правопорядок в экологической сфере // Закон и право. 2006. N 9. С. 94.

Однако нужно учитывать и противоположные мнения. Например, с точки зрения М. М. Бринчука, "окружающую среду целесообразно определить через характеристику не качества, а состояния" <4>. Состояние, по его мнению, - понятие более широкое, так как оно включает как качественные, так и количественные характеристики окружающей среды, характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Среди прямых недостатков экологических положений Конституции РФ указывается, что данное закрепленное определение не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. -------------------------------- <4> Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5. С. 7.

Несомненно, что Конституция РФ, являясь "мощным организационным фактором законотворчества" <5>, создает начала правового регулирования отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Подобное определяется тем, что в Конституции РФ отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка, вся сфера взаимодействия общества и природы подразделяется на три группы отношений: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Экологическое законодательство, в свою очередь, развивает конституционные нормы в нормах законов, регулирующих экологические отношения, где содержится прямое указание на Конституцию РФ или воспроизводятся ее отдельные положения. -------------------------------- <5> Игнатьева И. А. Указ. соч. С. 10.

При этом авторы считают, что область конституционно-правовых исследований, как правило, ограничивается разработкой предложений по совершенствованию конституционного законодательства и норм муниципального права, анализом их источников и состояния законности в этой сфере. Поэтому прежде всего рационально вести речь о соразмерном расширении сферы регулирования конституционно-правовыми нормами всех первостепенных сфер и отношений общественной жизни, в которых происходит непосредственная реализация закрепленных Конституцией прав, в том числе и, несомненно, распространением подобного регулирования на экологическую сферу и экологические правоотношения. Конституция РФ 1993 г., выполняя свою учредительную функцию, ввела в систему конституционно-правового статуса личности новые институты и понятия. Впервые на конституционном уровне были закреплены экологические права личности, установлено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). В связи с этим широкое признание и законодательное закрепление, в том числе на уровне конституционной регламентации, экологических прав человека и гражданина постепенно стало одной из современных реальностей. Несомненно, что ст. 42 Конституции РФ "является сердцевиной гуманитарной составляющей конституционных основ экологии и экологических прав и по своему содержанию аналогична нормам, закрепленным в конституциях многих европейских стран" <6>. Так, право на благоприятную окружающую среду является проявлением системного единства целого комплекса прав граждан РФ как элементов конституционного статуса: это прежде всего право на свободный доступ к информации экологического характера (ст. 42 Конституции РФ), на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) субъектов экологических правоотношений (ст. 53 Конституции РФ), и на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52 Конституции РФ), а также право каждого на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ), право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47 Конституции РФ). -------------------------------- <6> Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 280.

Критерий же онтологической привязки доктринальной характеристики основного права или свободы, как считают авторы, является показателем глубины проведенного исследования. Так, в определении М. И. Васильевой право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции) "выступает как непрерывно реализующаяся правовая возможность пользоваться некоторым социальным благом (благоприятной окружающей средой), и реализации такого рода есть постоянный способ существования данного права, сопровождающий субъекта на протяжении всей его жизни" <7>. Очевидно, что указанный автор, рассматривая экологические права в данном ракурсе, выходит за рамки номинальной содержательной характеристики полномочия, тогда как, с точки зрения К. И. Попова, "в ст. 42 Конституции закрепляются три самостоятельных правомочия: во-первых, право на благоприятную среду; во-вторых, право на получение достоверной информации о ее состоянии; в-третьих, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением" <8>. При этом авторы соглашаются с мнением В. И. Крусса о том, что "при таком дроблении структуры конституционного права сущностные ориентиры его восприятия фактически пропадают" <9>. -------------------------------- <7> Васильева М. И. Публичные экологические интересы: Проблемы теории // Экологическое право. 2004. N 4. С. 14. <8> Тиунов О. И. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. М.: Норма, 2005. С. 256. <9> Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 78.

Н. С. Бондарь совершенно верно заявляет, что "значимость данного вида прав определяется именно тем фактом, что экологические права человека и гражданина, являясь важным институтом демократии в условиях рыночных преобразований, включают в себя следующие подгруппы прав и свобод, о чем прямо указано в Основном Законе РФ" <10>. Таким образом, решение комплекса проблем, связанных с формированием в России экологических прав и созданием эффективных механизмов их реального осуществления, должно основываться на глубоком понимании и последовательном учете особенностей юридической природы этих прав, что является одной из проблем, требующих ответа в рамках конституционно-правового исследования. -------------------------------- <10> Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 490.

Подобная доктринальная разработка неизбежно предполагает "встречное" движение: "конституционные нормы - отраслевые нормы". Отсюда, как считают авторы, можно выйти на весьма "экзотические" конструкции, доказать (как, например, Н. С. Бондарь), что право на жизнь есть право на достойное существование. А как тогда быть с правом на благоприятную среду, как соотнести нормы статьи 42 со всем комплексом экологических прав и обязанностей и что будет собой представлять подобная конструкция: конституционные права и свободы или же правоотношения, устанавливаемые отраслевым законодательством на основании конституционных положений? Во-первых, следует учитывать факт того, что основная масса прав и свобод реализуется в конкретных правоотношениях. В связи с этим справедливо утверждение о том, что помимо конституционного установления большая часть экологических прав закрепляется отраслевым законодательством, опираясь на "конституционное ядро". Поэтому авторы считают, что конституционное закрепление экологических прав более чем обоснованно и вызвано прежде всего тем, что с ростом промышленного и хозяйственного производства, повышением уровня жизни в сфере экологии и природопользования у человека постоянно возникают все новые потребности: экологические, экономические, эстетические, рекреационные, научные, культурные. Их объем и содержание меняются по мере развития общественного прогресса. Во-вторых, анализ положений ст. 42 Конституции РФ - это путь, который давно уже не только потерял актуальность, но и показал полную непригодность практического использования и применения в законодательной практике выделяемых положений. При этом логичным показалось отталкиваться не от системы экологических прав, закрепленной в ст. 42 Конституции РФ, а от общих конституционных принципов, на которых они основаны, и реализации данных прав в рамках конкретных правоотношений, в которые вступают соответствующие субъекты. Именно поэтому актуален вопрос о соотношении реализации экологических прав в соотношении со сложившейся системой общественных отношений в экологической сфере. Только рассмотрение системы экологических прав с точки зрения конституционного правопонимания (конституционно-правовое исследование) дает широкие возможности для: 1) понимания сути экологических прав в более широком контексте; 2) оценки места экологических прав в системе конституционных прав; 3) определения места экологических прав в структуре сложившейся системы общественных отношений в экологической сфере; 4) построения конституционно-правовой классификации прав граждан РФ в экологической сфере; 5) выявления недостатков законодательного развития конституционных положений в области экологических прав человека, в том числе и положений, касающихся эффективности правового регулирования и конституционно-правового механизма защиты данных прав; 6) обоснования предложений по совершенствованию конституционно-правовой регламентации в экологической сфере. С учетом важнейших конституционных положений авторы делают вывод о том, что для дальнейшего регулирования отношений в экологической сфере должен учитываться меняющийся характер понимания современных конституционных основ экологического права, которые получают новое развитие в концепциях устойчивого развития и обеспечения безопасности, который выражается в следующем: 1. Российская Федерация по своей сути все более обретает черты экологического государства, несмотря на отсутствие закрепления данного приоритета в Конституции. Поэтому последующие законодательные инициативы должны учитывать достижение и поддержание благоприятного качества окружающей среды, способствующего устойчивому развитию общества, балансу экономических и экологических интересов нынешнего и будущего поколений граждан. 2. Государство, следуя определенной экологической концепции, принимает на себя ряд обязательств: оно обязано регулировать отношения по охране окружающей среды и природных ресурсов, способствовать соблюдению экологических прав всех субъектов экологических правоотношений, создавая и обеспечивая эффективные механизмы их защиты и возмещения экологического вреда, обеспечивать условия для поддержания состояния экологической безопасности как человека, так и государства. 3. Конституционные положения, регулирующие экологическую сферу, несомненно, имеют особый характер, поскольку отражают специфику, обусловленную сущностью регулируемых отношений - экологических правоотношений. Они должны не только являться базой для развития экологических отношений, но и находиться в зависимости от законов динамики развития природы, природо - и правопользования. Только в этом случае, рассматривая всю совокупность обозначенных положений, имеет смысл говорить о комплексном характере проводимого конституционно-правового исследования в экологической сфере.

Название документа Вопрос: В каком порядке подлежит возмещению вред, причиненный водным биоресурсам и среде их обитания в ходе выполнения работ? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: В каком порядке подлежит возмещению вред, причиненный водным биоресурсам и среде их обитания в ходе выполнения работ?

Ответ: Согласно ст. 77 Закона "Об охране окружающей среды", ст. 53 "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", вред, причиненный водным биоресурсам и среде их обитания (далее - ВБР), подлежит возмещению в полном объеме. Порядок компенсации ущерба, причиненного незаконными действиями, и ущерба, причиненного в результате законных действий в ходе выполнения работ, когда даже при соблюдении всех мер избежать причинения ущерба не представляется возможным, то есть "планового" ущерба, отличаются. Как следует из Приказа Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство) от 21.01.2009 N 19, компенсация "планового" ущерба должна осуществляться путем выпуска молоди рыб. Это означает, что хозяйствующий субъект, который нанес вред ВБР, должен обеспечить выпуск молоди рыб на сумму вреда. Правоотношения, возникающие в рамках компенсации "планового" вреда, регулирует, помимо вышеуказанного Приказа, ряд нормативных актов: Постановление Правительства от 25.08.2008 N 645 "Об утверждении Правил организации искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов в водных объектах рыбохозяйственного значения", Приказ Госкомитета РФ по рыболовству от 11.04.2008 N 306 "Об осуществлении государственного контроля выполнения мероприятий (работ) по искусственному воспроизводству и акклиматизации водных биоресурсов организациями всех форм собственности", распоряжение Росрыболовства от 09.10.2007 N 25-р "О мероприятиях по воспроизводству водных биоресурсов" и другие. Вкратце процедура компенсации ущерба выглядит следующим образом. Организация, причинившая вред, обязана заключить договор на искусственное воспроизводство. В соответствии с п. 1.2 Приказа Росрыболовства от 21.01.2009 N 19 договор на воспроизводство заключает соответствующее территориальное управление Росрыболовства. Таким образом, в договоре должно быть три стороны: хозяйствующий субъект, причинивший вред, хозяйствующий субъект, осуществляющий воспроизводство (рыбоводное предприятие), и территориальное управление Росрыболовства. На практике допускается заключение как двух двусторонних договоров (между хозяйствующим субъектом, причинившим вред, и рыбоводным предприятием, а также между хозяйствующим субъектом, причинившим вред, и территориальным управлением Росрыболовства), так и трехсторонних. Стоит отметить, что при искусственном воспроизводстве в рамках компенсационных мероприятий существует целый ряд ограничений. Так, виды рыб, навеска (масса) молоди, общий объем выпуска на территории, подведомственной соответствующему территориальному управлению, ежегодно утверждаются Федеральным агентством по рыболовству в порядке, установленном распоряжением Росрыболовства от 09.10.2007 N 25-р. В частности, мероприятия по искусственному воспроизводству на 2009 год утверждены Приказом Росрыболовства от 05.12.2008 N 391. Выпуск молоди должен осуществляться в присутствии специальной комиссии под председательством представителя территориального управления Росрыболовства. Только после выпуска, осуществленного в надлежащем порядке, обязанность по компенсации причиненного ВБР вреда считается исполненной.

А. В.Тютюнников И. о. начальника отдела надзора и контроля за средой обитания водных биоресурсов Волго-Каспийского территориального управления Росрыболовства

Название документа Вопрос: Как рассчитать ущерб, причиненный законными действиями хозяйствующего субъекта водным биоресурсам и среде их обитания? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: Как рассчитать ущерб, причиненный законными действиями хозяйствующего субъекта водным биоресурсам и среде их обитания?

Ответ: Ущерб, причиненный водным биоресурсам (ВБР) и среде их обитания при осуществлении хозяйственной деятельности в случае, когда даже при соблюдении всех требований его нельзя избежать ("плановый" ущерб), подлежит возмещению. Расчет осуществляется на основании Временной методики оценки ущерба, наносимого рыбным запасам в результате строительства, реконструкции и расширения предприятий, сооружений и других объектов и проведения различных видов работ на рыбохозяйственных водоемах (далее - Временная методика), подготовленной группой специалистов научно-исследовательских и проектных организаций и органов рыбоохраны Министерства рыбного хозяйства СССР и утвержденной Минрыбхозом СССР (18 декабря 1989 г.), Госкомприроды СССР (20 октября 1989 г.) по согласованию с Минфином СССР (21 декабря 1989 г.). Использование указанной Методики требует специальных познаний, поэтому расчет ущерба осуществляется, как правило, проектной организацией, которая подготавливает проект работ, предусматривающий причинение ущерба ВБР, а точнее, раздел проекта "Рыбоохранные мероприятия". В дальнейшем расчет фактически проверяется соответствующими бассейновыми управлениями в заключениях об оценке воздействия работ на водные объекты рыбохозяйственного значения, а также территориальными управлениями Росрыболовства при выдаче согласования проектов (деятельности хозяйствующих субъектов). В п. 2.1.1 Временной методики эти положения излагаются следующим образом: оценка ущерба рыбным запасам и разработка мероприятий для его предупреждения выполняются рыбохозяйственными научно-исследовательскими и проектными организациями или, по согласованию с органами природы и рыбохозяйственными организациями, институтами биологического профиля других ведомств. Вкратце суть Методики заключается в следующем. В соответствии с п. 3.1 Временной методики на основе технических характеристик проектируемого объекта, данных об объеме и характере намечаемых работ выявляется специфика ожидаемых отрицательных воздействий на водоемы. Возможный ущерб, наносимый рыбному хозяйству, определяется исходя из планируемого воздействия различных факторов на водные объекты: повреждение нерестовых площадей, гибель кормовой базы (планктона и бентоса) в результате производства работ, изъятие речного стока, снижение продуктивности кормовой базы в шлейфе мутности и т. п. По каждому фактору по определенным формулам рассчитывается ущерб в натуральном выражении, где учитываются: площадь повреждения дна водотока, среднесезонные показатели биомасс кормовых организмов, коэффициенты перевода биомасс в продукцию кормовых организмов и ихтиомассу. Далее разрабатываются компенсационные мероприятия и объем компенсационных капиталовложений на их осуществление. Временная методика считается морально устаревшей. На мой взгляд, при применении Временной методики есть ряд сложностей, которые, впрочем, не являются недостатками самого документа. Первое: использование ее ориентировано на достоверные данные о плотности живых организмов в данном участке водного объекта. Между тем источник соответствующей информации - данные отраслевых институтов, периодически публикуемые, часто либо устарели, либо недостаточно детализированы. Второе: сумма ущерба определяется на 1991 год, а затем корректируется с учетом установленного индекса-дефлятора. С моей точки зрения, такой подход приводит к занижению ущерба. Возможно, занижение ущерба является также следствием несистемного подхода к расчету, ведь повреждение участка может привести к ущербу не только для данного участка, но и для других частей водоема и даже других водоемов. Стоит отметить, что данная Методика не применяется в случае причинения ущерба в результате противоправных действий, загрязнения водоемов и иных нарушений рыбоохранного законодательства.

А. В.Тютюнников И. о. начальника отдела надзора и контроля за средой обитания водных биоресурсов Волго-Каспийского территориального управления Росрыболовства

Название документа