Природные ресурсы как объекты права собственности: о соотношении природоресурсного и гражданского законодательства в определении их режима

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОБЪЕКТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ: О СООТНОШЕНИИ ПРИРОДОРЕСУРСНОГО И ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОПРЕДЕЛЕНИИ ИХ РЕЖИМА

Т. Н. МАЛАЯ

Малая Т. Н., заведующая кафедрой гражданского и трудового права Архангельского государственного технического университета.

Отношения собственности на природные ресурсы всегда находились в центре внимания как в научной среде, так и среди тех, кто осуществляет практическую деятельность. Последние изменения, вносимые в земельное, градостроительное, водное законодательство, предложения о совершенствовании Гражданского кодекса вновь обострили дискуссию. Тенденции таких изменений наиболее ярко проявляются с изменением лесного законодательства. С 1 января 2007 г., т. е. с момента вступления в силу Лесного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ЛК РФ), наиболее кардинально изменился подход законодателя к регулированию отношений собственности на природные объекты. Изменение правового режима лесов неизменно влечет изменение режима земель, а также регулирования различных видов деятельности, осуществляемых как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий, на которых леса произрастают. Подобное существенное обновление лесного законодательства вызывает объективную потребность в теоретическом анализе новых правовых норм с целью определения тенденций возможного изменения всего природоресурсного и экологического законодательства, а также существующих правовых механизмов и юридических конструкций, характерных для правового регулирования лесных отношений и отношений собственности на природные ресурсы. -------------------------------- <1> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 143-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3599.

В связи с тем что лесные отношения регулируются как нормами частного права, так и публичным правом, все оживленнее идет дискуссия: какой отрасли законодательства отдать преимущество - административному, земельному, лесному или гражданскому? В этой связи вызывают особый интерес Концепция совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Концепция развития законодательства о вещном праве, размещенные в Интернете для обсуждения <2>. -------------------------------- <2> http://www. privlaw. ru/

Позиция разработчиков достаточно четко выражена в интернет-интервью с заведующим кафедрой гражданского права МГУ им. М. В. Ломоносова, заместителем председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства Е. А. Сухановым. Вряд ли кто-то будет оспаривать его утверждение, что "право собственности имеет объектом индивидуально-определенную вещь". В то же время высказанное им утверждение, что "нет такого объекта, как земля", а в качестве объекта права собственности может выступать только "земельный участок под кадастровым номером" <3>, трудно отнести к бесспорному. -------------------------------- <3> Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии. Интернет-интервью с Е. А. Сухановым, заведующим кафедрой гражданского права МГУ им. М. В. Ломоносова, заместителем председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, д. ю.н., профессором // http://www. consultant. ru/law/interview/sukhanov. htm.

Если обратиться к ст. 9 Конституции Российской Федерации, то там четко закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Иными словами, здесь в качестве объекта собственности называется не только земельный участок, а прежде всего земля как природный ресурс. Подобные нормы можно встретить в законодательстве не только нашей страны. В частности, согласно конституционным актам различных государств в разное время в число объектов государственной собственности были включены: 1) недра (ст. 117 Конституции Королевства сербов, хорватов и словен 1921 г.); 2) воды (ст. 11 Акта о Конституции Ирландского свободного государства 1922 г.); 3) леса (ст. 132 Конституции Румынского королевства 1923 г.); 4) земля, недра и ископаемые (ст. 11 Акта о Конституции Ирландского свободного государства 1922 г.) <4>. -------------------------------- <4> См.: Андреева Г. Н. Объекты права собственности в конституциях зарубежных стран: ретроспективный взгляд // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1, 2.

Например, в соответствии со ст. 15 Основного Закона ФРГ "земля, природные богатства... могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность..." <5>. Похожие формулировки можно встретить не только в актах конституционного уровня, но и в законах, определяющих правовой режим конкретных природных ресурсов. -------------------------------- <5> См.: Конституции зарубежных стран. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 132 - 133.

Анализ этих норм позволяет утверждать, что объектом права собственности могут быть не только конкретные участки земли, недр, лесов, но и земля, недра, лес, территориальное море и природные ресурсы экономической зоны, континентальный шельф <6>, другие природные ресурсы. Это отнюдь не означает, что земля, лес, воды и другие природные ресурсы не могут быть индивидуализированы. Просто в подобных случаях речь идет об ином уровне индивидуализации. Любой природный ресурс может быть объектом присвоения, а следовательно, и объектом права собственности. Однако регулирование таких отношений собственности будет осуществляться правовыми нормами разной отраслевой принадлежности. -------------------------------- <6> См., напр.: Конституция Испании // Конституции зарубежных стран. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 226 и др.

По мнению Е. А. Суханова, "земля, земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права. А вот земельный участок, имеющий кадастровый номер, - это индивидуально-определенная недвижимая вещь. С ней совершаются гражданско-правовые сделки - от купли-продажи до наследования. И это чистой воды гражданское право. Здесь ничего земельно-правового нет" <7>. -------------------------------- <7> Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии. Интернет-интервью с Е. А. Сухановым, заведующим кафедрой гражданского права МГУ им. М. В. Ломоносова, заместителем председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, д. ю.н., профессором // http://www. consultant. ru/law/interview/sukhanov. htm.

Такой же подход можно увидеть в Концепции развития законодательства о вещном праве по отношению ко всем видам природных ресурсов. Согласно ей "ГК РФ должен содержать основные положения, направленные на регулирование права собственности на соответствующие объекты гражданских прав, что должно найти отражение и в структуре ГК РФ. В частности, подраздел "Право собственности" раздела II ГК РФ должен включать самостоятельные главы о праве собственности на... земельные участки и иные природные объекты...", в том числе и лесные участки. Чтобы определить, насколько обоснованно такое предложение, необходимо проанализировать нормы лесного законодательства. Согласно ст. 5 Лесного кодекса Российской Федерации "использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе". Следовательно, все, что касается леса как экологической системы, видимо, должно носить публичный характер и регулироваться нормами земельного, лесного и иного публичного законодательства. В то же время лес как природный ресурс одновременно может быть и является объектом присвоения, а потому отсутствие правовых норм, прямо закрепляющих право собственности на леса, не может означать, что он не способен выступать одновременно и в качестве самостоятельного объекта права собственности. Хотя, действительно, из процитированного выше определения невозможно выделить основные черты леса - ни как объекта права собственности, ни как объекта права пользования. Видимо, поэтому законодатель в ст. 8 ЛК РФ, определяющей объекты права собственности, говорит уже не о лесе, а о лесных участках, что коренным образом меняет представление о субъектном составе лесных отношений собственности. Если ранее лесной фонд рассматривался в качестве объекта права государственной собственности, то при современной смене понятий субъектами права собственности на лесные участки могут стать не только Российская Федерация, но и ее субъекты, муниципальные образования, а также граждане и юридические лица. В то же время нельзя не отметить, что, установив многообразие форм собственности на лесные участки, в Кодексе четко указано, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. В собственности иных лиц могут быть только те лесные участки, которые находятся в составе земель иных категорий. Учитывая, что виды категорий земель определяются в соответствии с земельным законодательством, круг субъектов права собственности на лесные участки тоже не может быть определен без анализа норм земельного законодательства. Однако следует обратить внимание, что в настоящее время большая часть лесных участков принадлежит государству. Особенности определения правового режима лесных участков состоят еще и в том, что участки в составе земель лесного фонда отнесены к федеральной собственности, вопросы лесного законодательства в целом отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению. Кроме того, передача значительного числа полномочий по их управлению на региональный уровень не может не затрагивать процесс регламентации этих отношений законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, так как им передается и право осуществления правомочий федерального собственника в установленных им пределах. Все вышеизложенное свидетельствует, что определение правового режима лесного участка, а также выявление особенностей оборота лесных участков являются столь же актуальными для земельного, лесного и экологического права, сколь и для гражданского права, так как режим использования конкретного лесного участка будет во многом предопределен категорией, видом использования лесов. Перечень видов использования лесов содержится в ст. 25 ЛК РФ. В последующих статьях, как правило, дается определение конкретного способа использования, а также определяется круг управомоченных лиц. Указанные факторы предопределяют возможный вид субъективного права на лесные участки, а также основания, порядок приобретения и прекращения прав на соответствующий участок, что, в свою очередь, предопределяет форму и направления контроля со стороны государства-собственника и государства, осуществляющего свою экологическую функцию. Так, согласно ст. 26 ЛК РФ все лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, обязаны за один месяц до начала декларируемого календарного года подать лесную декларацию в орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставивший лесной участок. Если право на использование лесов (утверждение экспертизы проекта освоения лесов) возникло в течение календарного года, лесная декларация подается на оставшийся период данного календарного года не позднее чем через один месяц с даты утверждения экспертизы проекта освоения лесов. Форма и Порядок ее подачи утверждены Приказом Министерства природных ресурсов от 2 апреля 2007 г. <8>. -------------------------------- <8> Приказ МПР РФ от 2 апреля 2007 г. N 74 "Об утверждении формы лесной декларации и порядка заполнения и подачи лесной декларации" // БНА ФОИВ. 2007. N 19.

Подводя краткий итог, нельзя не отметить, что независимо от вида природных ресурсов, определяя конкретные формы и пределы осуществления своего субъективного права, дополнительно каждый такой собственник обязан учитывать интересы всех лиц, проживающих в месте нахождения используемых природных ресурсов. Такая специфика правового режима природных ресурсов предопределена конституционным указанием на необходимость их использования и охраны как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, независимо от того, кому они принадлежат на праве собственности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Учитывая это, при определении правового режима лесного участка, земельного участка, участка недр, а в равной мере и лесов, земель, недр в целом, во всех случаях нормы гражданского права могут применяться для регулирования отношений по осуществлению субъективного права собственности на объекты природы субсидиарно, а в качестве специальных норм будут нормы лесного, земельного, экологического права.

Название документа