Теоретические и правоприменительные проблемы вовлечения в оборот невостребованных земельных долей

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОВЛЕЧЕНИЯ В ОБОРОТ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ

А. М. КОВАЛЕВ

Ковалев А. М., судья Ростовского областного суда.

Невостребованным земельным долям посвящен п. 5 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ <1> (в редакции Федеральных законов от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ <2> и от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ <3>) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон). -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018. <2> См.: Федеральный закон от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О землеустройстве" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3098. <3> См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2251.

В абз. 1 п. 5 ст. 13 Федерального закона N 101-ФЗ дано понятие невостребованных земельных долей: таковыми признаются земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения права на долю в общей собственности на земельный участок. В отличие от ранее действовавшей редакции п. 3 ст. 13 Федерального закона N 101-ФЗ, где речь шла о неиспользовании в течение двух лет части находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, в настоящее время не имеет значения, использовался или нет земельный участок, находящийся в общей долевой собственности. Однако очевидно, что научный и прикладной подходы к определению понятия "невостребованные земельные доли" требуют дальнейшего совершенствования. В ряде внесенных в Государственную Думу ФС РФ проектов Федерального закона предлагается расширить перечень признаков земельных долей, подпадающих под понятие невостребованных <4>. -------------------------------- <4> См.: проект N 198385-5. Внесен Курской областной Думой; проект N 97239-5. Внесен Законодательным Собранием Нижегородской области; проект N 130822-5. Внесен депутатами Государственной Думы В. П. Денисовым, А. П. Берестовым, Н. И. Борцовым, А. П. Езубовым, Э. Ф. Исаевым, С. Г. Иткуловым, А. Ф. Кнорром, Г. В. Куликом, В. И. Тараниным, А. М. Сысоевым, А. Н. Хайруллиным, Л. М. Цветовой // СПС "КонсультантПлюс".

В проектах Федерального закона предлагается дополнить перечень собственников невостребованных земельных долей, а также отнести к невостребованным земельным долям выморочные земельные доли и допустить признание права собственности на невостребованные земельные доли, а не только на земельные участки, образованные из таких земельных долей. По нашему мнению, предлагаемое совершенствование Федерального закона путем расширения перечня признаков земельных долей, подпадающих под понятие невостребованных, не решит возникших проблем оборота невостребованных земельных долей. В действующей редакции Федерального закона не указан субъектный состав собственников невостребованных земельных долей, это могут быть любые лица, являющиеся собственниками земельных долей, которые не востребовали свои земельные доли в установленный Федеральным законом срок. Согласившись же с предложениями конкретизировать перечень собственников невостребованных земельных долей, мы законодательно укажем лиц, относящихся к собственникам невостребованных земельных долей. В результате сделаем еще более неопределенной юридическую судьбу невостребованных земельных долей, так как законодательное закрепление лиц, относящихся к собственникам невостребованных земельных долей, фактически будет способствовать не расширению, а ограничению таких собственников. Предложение в проектах Федерального закона допустить признание права собственности на невостребованные земельные доли, а не только на земельные участки, образованные из таких земельных долей, полагаем, является излишним. Выше мы отметили, что Федеральный закон содержит юридические признаки отнесения земельных долей к невостребованным долям. Теперь уместно сказать, что понятие земельной доли закреплено в ст. 15 Федерального закона, согласно которой земельная доля - это полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу Федерального закона доля в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Одновременно вспомним, что понятие земельного участка дано в ст. 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации <5>, в соответствии с которой земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. -------------------------------- <5> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.

Следовательно, понятия земельной доли и земельного участка не тождественные. В силу положений Федерального закона оборот земельных долей также отличен от оборота земельных участков, поскольку в Федеральном законе для собственников установлены ограничения по совершению сделок с земельными долями, а в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения таких ограничений нет. Это прямо вытекает из абз. 2 п. 1 ст. 12 Федерального закона, предусматривающего, что без выделения земельного участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, которые используют земельный участок, находящийся в долевой собственности. Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли. В связи с этим для признания права собственности на земельный участок, образованный из невостребованных земельных долей, не требуется совершения сделок с невостребованными земельными долями, а необходимо выделить земельный участок в счет невостребованных земельных долей. Федеральный закон допускает право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования выделить невостребованные земельные доли в земельный участок, несмотря на то, что названные субъекты не являются участниками долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, из которого образуется земельный участок за счет невостребованных земельных долей. Допускаемое Федеральным законом право неучастнику общей долевой собственности выделить невостребованные земельные доли в земельный участок является особенностью, так как по общему правилу в соответствии со ст. 252 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между его участниками и право требовать выдела своей доли из общего имущества принадлежит только участникам долевой собственности <6>. -------------------------------- <6> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

Указанная особенность вызвана тем, что целью законодателя является не признание права собственности на невостребованные земельные доли, а образование земельного участка из невостребованных земельных долей и возникновение у субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования права собственности на выделенный земельный участок в счет невостребованных земельных долей. Такой подход оправдан, поскольку соответствует принципам оборота, установленным в ст. 1 Федерального закона, и основным целям государственной аграрной политики по обеспечению сохранения земель сельскохозяйственного назначения и вовлечения их в оборот. Принятие же предлагаемой в проектах Федерального закона поправки, допускающей признание права собственности на невостребованные земельные доли, не будет способствовать совершенству правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, так как реализация названного механизма направлена на вовлечение в оборот и дальнейшее использование не земельного участка, а земельных долей. Законодательная инициатива отнесения выморочных земельных долей к невостребованным земельным долям, на наш взгляд, приведет к коллизии абз. 1 п. 5 ст. 13 Федерального закона (в котором дано понятие невостребованной земельной доли) и п. 1 ст. 1151 ГК РФ, согласно которому в случае, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования (ст. 1117 ГК РФ), либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (ст. 1158 ГК РФ), имущество умершего считается выморочным. Понятие невостребованных земельных долей со всей очевидностью не совпадает с понятием выморочных земельных долей, в частности, для невостребованных земельных долей характерно то, что ими собственник не распоряжается в течение установленного законом срока, а для выморочных земельных долей - что они не приобретены наследниками. Кроме того, рассматривая законодательную инициативу отнесения выморочных земельных долей к невостребованным земельным долям, заметим, что решение этого вопроса при признании права собственности на земельный участок, образованный из невостребованных земельных долей, стало наиболее проблематичным в правоприменительной практике. Наличие данной проблемы достаточно проиллюстрировать на нескольких гражданских делах, рассмотренных судами Ростовской области. Например, Азовский городской суд Ростовской области по делу N 2-208/08 о праве муниципальной собственности на земельный участок из невостребованных земельных долей, собственники которых умерли и наследство никем не приобретено, признал земельные доли выморочными и в порядке особого производства удовлетворил заявление Комитета по управлению имуществом <7>. Ремонтненский районный суд Ростовской области по делу N 2-51/08, удовлетворяя в исковом производстве заявление Привольненского сельского поселения, признал право муниципальной собственности на земельный участок из земельных долей умерших граждан в порядке наследования по закону <8>. Целинский районный суд Ростовской области по делу N 2-245/09 принял решение, которым оставил без удовлетворения иск Юловского сельского поселения к гражданам - умершим, посчитав, что земельные доли таких граждан не относятся к невостребованным земельным долям <9>. Волгодонский районный суд Ростовской области по делу N 2-4/08 произвел замену умерших граждан-ответчиков, являвшихся собственниками земельных долей, на ИФНС N 4 по Ростовской области, признав налоговый орган правопреемником, исходя из того, что земельные доли умерших граждан являются выморочным имуществом <10>. -------------------------------- <7> См.: Архив Азовского городского суда Ростовской области за 2008 г. <8> См.: Архив Ремонтненского районного суда Ростовской области за 2008 г. <9> См.: Архив Целинского районного суда Ростовской области за 2009 г. <10> См.: Архив Волгодонского районного суда Ростовской области за 2008 г.

В юридической литературе по данному вопросу существует дискуссия, некоторые авторы предлагают то же, что изложено в проектах Федерального закона, внесенных в Государственную Думу ФС РФ, а именно: предоставить муниципальным образованиям право на обращение в суд с заявлением о признании права собственности на выморочные земельные доли. Так, А. Л. Михайлова и К. И. Михайлов полагают, что в таких случаях речь должна идти не о признании права собственности публичного образования на земельный участок из невостребованных земельных долей, а о признании права собственности муниципального образования на выморочные земельные доли <11>. -------------------------------- <11> См.: Михайлова А. Л., Михайлов К. И. О праве собственности муниципальных образований на выморочные земельные доли // Российская юстиция. 2008. N 11. С. 24.

По мнению других авторов, концептуальные положения Федерального закона таковы, что на его основании в исковом производстве можно определить судьбу невостребованных земельных долей как в отношении собственников, так и в отношении их наследников независимо от причин, по которым они не распоряжались своими земельными долями <12>. -------------------------------- <12> См.: Шакирьянов Р. В. Принятие исковых заявлений, подготовка к судебному разбирательству дел о признании права собственности за муниципальными образованиями на невостребованные земельные доли // Российское правосудие. 2009. N 6(38). С. 24 - 25.

Нам близка вторая точка зрения, в поддержку которой сошлемся на то, что Федеральный закон не содержит запрета на признание за субъектом Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, за муниципальным образованием права собственности на земельный участок, образованный из земельных долей, перешедших по праву наследования к государству в качестве выморочных имущественных прав, но оставшихся невостребованными государством. В связи с этим заслуживает внимания практика рассмотрения некоторыми судами Ростовской области данной категории дел по искам муниципальных образований к налоговым органам как надлежащим ответчикам, не востребовавшим земельные доли, перешедшие по праву наследования к государству в качестве выморочных имущественных прав. Положительное отношение к такой судебной практике обусловлено тем, что применительно к ст. 1112 ГК РФ земельная доля переходит по наследству. В соответствии с п. 2 ст. 1151 ГК РФ выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В письме от 19 февраля 2007 г. N 02-3-04/3@ <13> "О выморочном имуществе" Федеральная налоговая служба Российской Федерации подтверждает, что до принятия соответствующего федерального закона работа по учету, оценке и реализации выморочного имущества, перешедшего по праву наследования по закону к государству, осуществляется налоговыми органами. -------------------------------- <13> Официально документ опубликован не был // Содержится в СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, полагаем, что нет необходимости во внесении изменений в п. 5 ст. 13 Федерального закона, которые позволят расширить перечень собственников невостребованных земельных долей, а также отнести к невостребованным земельным долям выморочные земельные доли и признать право собственности на невостребованные земельные доли. Анализ дел о признании права собственности на земельный участок, образованный из невостребованных земельных долей, рассмотренных судами Ростовской области, свидетельствует о необходимости уточнения самого понятия невостребованной земельной доли. В правоприменительной практике возникла неопределенность: признается ли невостребованной земельной долей та земельная доля, которая получена после вступления в силу Федерального закона и не в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, а на ином законном основании. Решение данной проблемы актуально, так как признание земельной доли невостребованной связано с установлением момента приобретения собственником права на земельную долю и нераспоряжением земельной долей в течение трех и более лет. Представляется, что в действующей редакции Федерального закона к невостребованным земельным долям можно отнести лишь те земельные доли, которые получены в порядке приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу Федерального закона. В связи с этим предлагается внести поправку в абз. 1 п. 5 ст. 13 Федерального закона, согласно которой к невостребованным земельным долям отнести не только земельные доли, полученные до вступления в силу Федерального закона и в порядке приватизации сельскохозяйственных угодий, но и земельные доли, полученные после вступления в силу Федерального закона и на иных законных основаниях. Рассматривая проблемы оборота невостребованных земельных долей, нельзя не отметить, что Федеральный закон и предложения по его совершенствованию в части реализации субъектом Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальным образованием права собственности на земельный участок, образованный из невостребованных земельных долей, не предусматривают последствий, которые за этим наступают для собственников невостребованных земельных долей. Это касается в первую очередь вопроса о том, влечет ли признание права собственности на земельный участок, образованный из невостребованных земельных долей, принудительное отчуждение таких долей у собственников и требуется ли возмещение стоимости земельных долей и других убытков собственникам. По мнению Р. В. Шакирьянова, "признание за муниципальным образованием права собственности на земельный участок влечет его принудительное изъятие у собственника и отчуждение в муниципальную собственность..." <14>. -------------------------------- <14> Шакирьянов Р. В. Принятие исковых заявлений, подготовка к судебному разбирательству дел о признании права собственности за муниципальными образованиями на невостребованные земельные доли // Российское правосудие. 2009. N 6(38). С. 24.

Такая точка зрения не бесспорна. Конституция Российской Федерации <15>, закрепляя в ст. 35 право частной собственности и раскрывая его конституционное содержание, включающее правомочия иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, гарантирует, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. -------------------------------- <15> См.: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.

Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Из приведенных положений Конституции Российской Федерации вытекает, что запрещаются любые действия, направленные на незаконное изъятие у собственника принадлежащего ему имущества и без предварительного и равноценного возмещения при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд. Конкретизация конституционных положений, допускающих принудительное изъятие у собственника имущества по основаниям, предусмотренным законом, с возмещением стоимости этого имущества и других убытков при обращении имущества в государственную собственность, изложена в п. 2 ст. 235 ГК РФ. Изложенное не исключает, что в случаях, предусмотренных законом, собственники земельных долей могут быть лишены своего права собственности в судебном порядке. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В силу п. 3 ст. 3 Земельного кодекса имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. ГК РФ в п. 2 ст. 260 устанавливает, что земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается, определяются на основании закона и в установленном им порядке; пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением. Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулирует Федеральный закон, он же устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность. Федеральный закон, предусматривая порядок образования земельного участка из невостребованных земельных долей, закрепляет право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на обращение в суд с заявлением о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на этот земельный участок. В связи с этим считаем, что реализация субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок из невостребованных земельных долей на основании Федерального закона не является принудительным отчуждением таких долей и влечет прекращение прав собственника на земельную долю, а не ее принудительное изъятие у собственника. Высказанная позиция согласуется с п. 1 ст. 235 ГК РФ, допускающим прекращение права собственности на имущество в случаях, предусмотренных законом. Также это мнение основано на том, что признание права собственности на земельный участок, образованный из невостребованных земельных долей, не подпадает под случаи принудительного изъятия и прекращения прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренные в ст. 6 Федерального закона. Кроме того, поскольку речь идет о невостребованных земельных долях, то с учетом позиции Европейского суда <16> полагаем, по смыслу ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции <17> лицо, не востребовавшее земельную долю, не может рассматриваться как ее владелец во всех правовых аспектах. Отсюда нельзя в полной мере утверждать, что в результате признания права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок из невостребованных земельных долей происходит принудительное изъятие имущества у собственника. -------------------------------- <16> См.: Постановление Европейского суда по делу Жигалев (Zhigalev) против Российской Федерации от 6 июля 2006 г., жалоба N 54891/00, § 131. <17> См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (ETS N 5) // Бюллетень международных договоров. 1998. N 7. С. 3 - 18, 20 - 35.

Поэтому, по нашему мнению, лишение права собственности граждан на земельные доли в судебном порядке при признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок, образованный из невостребованных земельных долей, осуществляется без возмещения гражданам стоимости земельных долей и связанных с этим убытков. Необходимость дальнейшего исследования указанных выше проблем назрела давно и сохраняется, поскольку требуется совершенствование правового регулирования оборота невостребованных земельных долей с тем, чтобы обеспечивался предусмотренный Федеральным законом механизм вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в оборот с соблюдением баланса интересов всех участников правоотношений.

Название документа