Совершенствование международно-правового механизма освоения и использования природных ресурсов

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОСВОЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ <*>

Е. В. ВАСИЛЕНКО

Василенко Е. В., аспирант кафедры международного права юридического факультета Южного федерального университета.

Статья содержит анализ правовых средств, таких, как нормы права, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, составляющих механизм правового регулирования разведки и эксплуатации мировых природных ресурсов. Автор пытается найти пути их совершенствования, уделяя особое внимание нормативно-правовым актам: международным договорам, резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН и внутригосударственному законодательству. Ключевые слова: природные ресурсы, совершенствование, международно-правовой механизм, освоение, договоры.

The article contains analysis of legal means such as norms of law, legal facts, and legal relations, acts of realization of law which are the elements of mechanism of legal regulation, exploration and exploitation of the world natural resources. The author tries to find the ways of improvement thereof, paying special attention to normative legal acts: international agreements, resolutions of the General Assembly of the UNO and internal legislation of the states. Key words: natural resources, improvement, international-law mechanism, exploration, contracts.

На современном этапе развития мирового сообщества национальное благосостояние государств напрямую зависит от возможности освоения и использования природных ресурсов как внутри страны, так и за пределами национальной юрисдикции. В связи с этим возникает необходимость во всестороннем развитии сотрудничества государств в данной сфере. Вместе с тем при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по разведке и эксплуатации природных ресурсов, необходимо принимать во внимание не только востребованность природных ресурсов для развития национальных экономик, но и состояние окружающей среды. Бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование обеспечиваются не только внутригосударственным природоресурсным и экологическим законодательством, но и посредством создания международно-правовых норм. В связи с отмеченным институт международно-правового регулирования отношений в области освоения, распоряжения и эксплуатации мировых природных ресурсов носит межотраслевой характер и регулируется комплексно несколькими отраслями права - международным экономическим правом и международным правом окружающей среды. Кроме того, профессор А. Н. Вылегжанин указывает, что "обособляются в качестве самостоятельного предмета международного морского права международные отношения, возникающие в связи с принимаемыми государствами мерами по управлению морскими природными ресурсами, поддержанию устойчивости биосферы, биоразнообразия морской среды, естественного взаимовлияния живой и неживой природы Мирового океана. Сформировалось и развивается в качестве подотрасли международное морское природоресурсное право" [1, с. 29]. Обращаясь к общей теории права [2, с. 722 - 733], помимо международно-правовых норм, к элементам международно-правового механизма освоения и использования природных ресурсов следует отнести юридические факты (например, добыча на континентальном шельфе нефти и газа), правоотношения, акты реализации права, выражающиеся в соблюдении, исполнении и использовании правовых предписаний. Факультативным элементом рассматриваемого механизма выступают охранительные правоприменительные акты, которые появляются в связи с правонарушением либо угрозой его совершения. Итак, международно-правовой механизм правового регулирования освоения и использования природных ресурсов представляет систему взаимосвязанных правовых средств, позволяющих устранять препятствия и барьеры на пути межгосударственного сотрудничества. Его формирование обусловил ряд следующих факторов: 1) осознание государствами объективной потребности в охране окружающей среды на международном уровне; 2) провозглашение принципа постоянного суверенитета государств над своей экономической деятельностью и природными ресурсами, учитывающего необходимость создания благоприятных условий для развивающихся стран, закрепленного в ст. 2 Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г. Данный принцип был разработан на основе положений Резолюций Генеральной Ассамблеи ООН 626 (VII) от 21 декабря 1952 г. и 1803 (XVII) от 14 декабря 1962 г. В последней особо подчеркивается, что международное сотрудничество в целях экономического развития развивающихся стран, будь то в виде государственных или частных капиталовложений, обмена товарами и услугами, технической помощи или обмена научными сведениями, должно способствовать независимому национальному развитию этих стран и основываться на уважении их суверенитета над их природными богатствами и ресурсами. Международно-правовое значение минеральных и энергетических ресурсов, флоры и фауны возрастает, что обусловлено глобализацией и интеграцией экономических связей государств. На наш взгляд, формирование единого, целостного международно-правового механизма регулирования рассматриваемых отношений следует отнести ко второй половине XX в., однако использование отдельных международно-правовых средств для координации природоресурсных интересов имело место и ранее. Поскольку регулирование природоресурсного сотрудничества является одним из направлений регулирования международной торговли, то первые договоры в этой области имели политико-экономическую направленность. Отдельные аспекты международной торговли и использования природных ресурсов затрагивались еще в актах кодификации, проведенной в эпоху Юстиниана в VI в. н. э. и корпоративном праве средневекового купеческого сословия. Однако подобно тому как "возникновение международного права нельзя связывать с дошедшими до нас первыми договорами" [3, с. 11 - 16], так и существование нескольких международно-правовых норм не означает создания эффективного механизма правового регулирования. Поэтому начало природоресурсного сотрудничества, на наш взгляд, следует отнести к середине XVII в., периоду, когда Вестфальский мир положил начало развитию современного международного права и закрепил суверенитет государства в сфере внутренней и внешней политики. Вместе с тем вплоть до XX в. в отношениях между государствами активно использовались такие формы приобретения ресурсов, как военный захват и неравноправные международные договоры на заведомо невыгодных для одной из сторон условиях. К числу таких договоров относят соглашения, заключенные в XIX в. между государствами Восточной Азии (Китай, Япония, Корея), с одной стороны, и ведущими европейскими державами - с другой, а также так называемые субсидиарные договоры XVIII в. [4, с. 104 - 106] между представителями Французской и Английской Ост-Индской компаний и Индией. К середине XX в. государствами заключается все больше двусторонних договоров (к примеру, соглашение между Швецией и Данией 1915 г. по вопросам энергетики, Соглашение между Бахрейном и Саудовской Аравией о сотрудничестве в освоении трансграничных минеральных ресурсов 1958 г.). В 30-х годах была произведена координация отношений экспортеров и импортеров сырьевых товаров в товарных соглашениях по пшенице 1933 г. и по сахару 1937 г. Однако, несмотря на увеличение числа подобных соглашений, в первой половине XX в. вся сфера освоения естественных богатств Земли находилась вне универсального правового регулирования. Повышение эффективности системы правовых средств в области природоресурсного сотрудничества - процесс, характерный для второй половины XX в. - времени, когда, помимо локальных международно-правовых актов, появляются нормы, закрепленные в универсальных и региональных договорах. Активно заключались сырьевые товарные соглашения, среди которых Г. М. Вельяминов выделяет стабилизационные соглашения (по какао, олову, натуральному каучуку, кофе), административные соглашения (по зерну, сахару, хлопку) и соглашения по мерам развития, направленные на разработку мер по развитию производства и укреплению экспортного потенциала стран - производителей сырья [5, с. 108]. Итак, международное правотворчество является первой стадией процесса правового регулирования, на которой формулируется правило поведения, направленное на удовлетворение интересов государств и их упорядочение. Именно на данной стадии разрабатываются способы преодоления препятствий и барьеров для освоения и использования природных ресурсов. В настоящее время отсутствует единый, универсальный, межгосударственный акт, кодифицирующий весь комплекс отношений в сфере освоения и использования природных ресурсов. К причинам, по которым разработка такого акта представляется невозможной, следует отнести: 1) многообразие природных ресурсов, к коим, по определению Г. К. Блэка, можно отнести "любое вещество в первозданном состоянии, которое имеет экономическую стоимость после изъятия" [6, с. 1027]. В отечественной науке международного права наиболее часто встречаются обобщения и упоминаются следующие категории ресурсов: энергетические, минеральные, лесные, флора и фауна, а также ресурсы Мирового океана; 2) необходимость сочетания экономических аспектов и интересов по защите окружающей среды, о которой было сказано выше; 3) различный правовой режим разведки и эксплуатации природных ресурсов государственной территории, международных пространств (открытого моря, космоса и т. д.) и пространств со смешанным правовым режимом (континентального шельфа и исключительной экономической зоны). Итак, в зависимости от предмета регулирования и вида самого международного договора соглашения между государствами в сфере управления ресурсами целесообразно подразделить на несколько категорий. Во-первых, перечисленные особенности были учтены при разработке и принятии в рассматриваемый период многосторонних соглашений, определяющих правовой режим освоения и использования ресурсов территорий с различным правовым статусом: - Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., подтвердившая и дополнившая ряд предложений, закрепленных Женевскими конвенциями по морскому праву 1958 г.; - Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г., а также Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г.; - Договор об Антарктике 1959 г., Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. и Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г. Отличительной особенностью названных договоров является то, что они распространяют действие на все разнообразие природных ресурсов конкретного пространства, как живых, так и неживых. Так, в пп. 1, 2 ст. 137 Конвенции по морскому праву 1982 г. содержится норма, определяющая правовой статус района морского дна за пределами национальной юрисдикции, согласно которой "ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части Района или его ресурсов... Все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству..." [7]. Более того, такие соглашения служат примером комплексного регулирования, так как не только определяют основы управления ресурсами для извлечения экономической выгоды, но и регламентируют сохранение и защиту окружающей среды. Во-вторых, следует упомянуть о международных договорах - источниках международного права окружающей среды. Попытки создания международно-правовых норм, регулирующих охрану и рациональное использование природных ресурсов, предпринимались и в XIX в. В частности, такие нормы были предусмотрены в договорах, регулирующих использование и охрану отдельных представителей флоры и фауны (Договор о регулировании лова лососей в бассейне Рейна 1886 г., Соглашение об охране морских котиков 1897 г., Международная конвенция по охране птиц, полезных в сельском хозяйстве, 1902 г., Конвенция о рыболовстве в водах Дуная и Прута 1907 г., Конвенция об охране флоры и фауны на Африканском континенте 1933 г.). Однако отношение к окружающей природной среде как целостной взаимозависимой системе, представляющей ценность для устойчивого развития человечества в целом, начало формироваться в 60-х годах XX в. Так, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1962 г. "Экономическое развитие и охрана природы" подчеркивается необходимость создания механизма охраны окружающей среды заблаговременно или одновременно с экономическим развитием. Серьезной вехой в развитии рассматриваемой отрасли стала состоявшаяся в 1972 г. Конференция ООН по окружающей человека среде, принятая на ней Стокгольмская декларация по окружающей среде. Закрепленные в ней принципы, позднее нашедшие отражение и во Всемирной хартии природы, будучи признаны обязательными, могли стать правовой основой для последующего осуществления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Наконец, наиболее важным этапом кодификации международного экологического права является проведение Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. Важнейшими документами, принятыми на конференции, стали Декларация РИО-92, программный документ "Повестка дня на XXI век", а также специальная резолюция о принципах сохранения лесных экосистем мира. В-третьих, правовые нормы, составляющие механизм правового регулирования, содержат и межгосударственные соглашения в сфере недропользования и энергетики. Международно-правовое сотрудничество в сфере энергетики принимает постоянный характер после II мировой войны в связи с созданием таких международных организаций, как Союз по координации производства и транспортировке электрической энергии (1951 г.), Центральное диспетчерское управление объединенных энергетических систем (1962 г.). Подписанная 17 декабря 1991 г. в Гааге Европейская энергетическая хартия закрепила принцип либерализации энергетики, в соответствии с которым стороны обязались последовательно устранять препятствия на пути взаимной торговли энергетическими продуктами, оборудованием и услугами таким образом, чтобы это было совместимо с положениями ГАТТ [8, с. 7]. Цель Энергетической хартии конкретизирует Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, подписанный в 1994 г. и призванный сформировать единое энергетическое пространство. Под юрисдикцию Договора подпадают нефть, нефтепродукты, газы нефтяные и углеводороды, продукты их переработки, уголь, кокс, торф, масла, электроэнергия, уран и топливная древесина. Наконец, еще одной актуальной проблемой международного права, требующей разрешения путем создания международно-правовых норм, выступает сотрудничество в сфере недропользования. В настоящее время недропользование характеризуется противостоянием наиболее развитых государств, являющихся потребителями углеводородов, и государств - реципиентов капитала, осуществляющих суверенные права в отношении недр. Как указывает Т. И. Редько, усиливается "стремление ТНК и государств - экспортеров капитала (потребителей углеводородов) сформировать в новых условиях Картель, контролирующий международную систему недропользования и не учитывающий национальные интересы государств, обладающих значительными запасами углеводородов" [9, с. 10]. Одним из приоритетных направлений развития международно-правового механизма недропользования, на наш взгляд, является разработка документа, направленного на формирование всеобщей системы недропользования посредством гармонизации национальных законодательств государств-участников и создания международной межправительственной организации специальной компетенции, содействующей обеспечению доступа к недрам, защите интересов недропользователей, реализации проектов в области изучения и охраны недр. В связи с отсутствием проекта подобного документа и универсальных договоров в данной области в целом вопросам недропользования посвящено большое количество двусторонних либо региональных договоров. В рамках СНГ подобными соглашениями являются Декларация глав государств - участников СНГ об основных направлениях развития 1999 г., Горная хартия государств - участников СНГ 1997 г. и Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов 1997 г. На основании изложенного мы можем утверждать, что во второй половине XX в. произошло формирование механизма правового регулирования в сфере освоения и использования природных ресурсов. В настоящее время наиболее актуальным является вопрос об эволюции данного механизма для обеспечения его наибольшей эффективности. Основными путями повышения эффективности являются совершенствование правотворчества и правоприменения, гармонизация и сближение национального законодательства государств.

Литература

1. Вылегжанин А. Н. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2002. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ 2. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2005. 3. Международное право: Учебник / Отв. ред. В. И. Кузнецов, Ю. М. Колосов. М., 2001. 4. Соловьев О. Д. Субсидиарный договор в политической практике английской Ост-Индской компании: значение и признаки // Бизнес в законе. 2009. N 1. 5. Вельяминов Г. М. Международное экономическое право и процесс. М., 2004. 6. Black's Law Dictionary. Definitions of the Terms and Phrases of American and English Jurisprudence, Ancient and Modern / By H. C. Black. St. Paul, 1990. 7. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493. 8. Ряхина И. В. Проблемы межгосударственного сотрудничества в сфере электроэнергетики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 9. Редько Т. И. Международно-правовое сотрудничество государств в области недропользования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Название документа