Недействительность земельных торгов: соотношение российских и модельных кодифицированных законов СНГ

НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ ЗЕМЕЛЬНЫХ ТОРГОВ: СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКИХ И МОДЕЛЬНЫХ КОДИФИЦИРОВАННЫХ ЗАКОНОВ СНГ <*>

А. И. ДИХТЯР

Дихтяр А. И., зав. кафедрой гражданского права и процесса Юридического института Орловского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье представлено соотношение положений российского гражданского и земельного законодательства с модельными кодифицированными законами СНГ, определяющих основания признания торгов, связанных с продажей земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка из публичных земель, недействительными. Ключевые слова: земельные торги, СНГ, модельный закон, Земельный кодекс, модельные кодексы.

The article presents correlation of provisions of Russian civil and land legislation with model codified laws of the CIS determining the grounds for acknowledgement of tender related to sale of a land plot or the right to conclude the lease contract for a land plot from public lands to be invalid. Key words: land tender, the CIS, model law, land code, model codes.

15 сентября 1992 г. Межпарламентская ассамблея СНГ (далее - МПА) приняла "Основные направления сближения национальных законодательств государств - участников Содружества". Сближение рекомендовано проводить согласованно, основываясь на общих концепциях. В документе определены также виды законодательных актов, призванных закрепить общие концепции сближения национальных законодательств. За прошедшее время МПА приняла десятки модельных законов по различным вопросам, в том числе Модельный гражданский кодекс, который состоит из трех частей, и Модельный земельный кодекс. Модельные законы (ст. 442 - 443 ГК и ст. 33, 69, 71, 72 и др. ЗК), Гражданский кодекс РФ (ст. 447 - 448) и Земельный кодекс РФ (ст. 30, 30.1, 37, 38, 38.1, 38.2 и др.) предусматривают возможность заключения договоров на торгах, приобретение права собственности или права аренды на земельный участок по результатам торгов. В ст. 447 - 448 ГК РФ и ст. 442 - 443 Модельного ГК определены общие положения о заключении договора на торгах и положения, касающиеся организации и порядка проведения торгов, в том числе публичных торгов. Модельный ГК не исключает, что иные правила, касающиеся торгов и заключения по их итогам договоров, могут устанавливаться и другими актами законодательства, в том числе подзаконными актами, кроме актов министерств, ведомств и других государственных органов власти (ст. 2, п. 1 ст. 444). В отличие от Модельного ГК Гражданский кодекс РФ не исключает, что иные правила могут устанавливаться другими федеральными законами, но не предусматривает, что правила могут определяться подзаконными актами. Вместе с тем Земельный кодекс РФ, закрепляя некоторые специальные правила, касающиеся земельных торгов, п. 4 ст. 38 делегировал Правительству РФ право принятия нормативно-правового акта, определяющего порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков из государственных или муниципальных земель. Делегированное полномочие реализовано. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 утверждены Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков, которые действуют с изменениями от 29 декабря 2008 г. Такой подход согласуется с механизмом правового регулирования, заложенным в Модельном ГК (п. 13 ст. 71 и п. 15 ст. 72), но находится в противоречии с п. 1 ст. 449 ГК РФ. Этот вопрос получил дальнейшее развитие в российском законодательстве. Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" в п. 4 ст. 38 ЗК РФ внесены изменения, предусматривающие, что порядок организации и проведения торгов будет регулироваться не Правительством РФ, а уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (т. е. министерством, федеральной службой или агентством). В связи с указанными изменениями на практике возникнут проблемы с признанием торгов и договоров недействительными, поскольку в соответствии со ст. 168 ГК РФ действительность сделок оценивается на соответствие императивным правовым нормам закона или иного правового акта, т. е. нормативного указа Президента РФ или нормативного постановления Правительства РФ (п. 6 ст. 3 ГК РФ). На соответствие ведомственным нормативно-правовым актам действительность сделок не оценивается. Это согласуется и с положениями п. 1 ст. 2 и ст. 167 Модельного ГК. Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и Модельные кодексы предусматривают, что договоры купли-продажи или аренды земельного участка из государственных и муниципальных земель могут быть заключены только путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных указанными Кодексами и иными законами. Продажа земельных участков и прав их аренды может осуществляться с аукциона или по конкурсу. Аукцион и конкурс могут быть открытыми и закрытыми. Претендент подает организатору торгов заявку на участие в торгах с приложением документов, указанных в законодательстве и извещении о проведении торгов, а также вносит задаток в установленном размере. Следует отметить, что Модельный ГК, закрепляющий общие положения, касающиеся заключения договора на торгах, предусматривает внесение участником соответствующего задатка, а Модельный ЗК, не упоминая о задатке, указывает, что при регистрации в качестве участника аукциона или конкурса участники вносят денежный залог в процентном исчислении от объявленной начальной цены земельного участка (п. 7 ст. 71 и п. 8 ст. 72 Модельного ЗК). Если положения относительно залога не являются технической опечаткой, следовательно, залог можно рассматривать в качестве обеспечения заявки на участие в торгах либо исполнения победителем договора, заключаемого по результатам торгов. Подобные механизмы используются в российском законодательстве, регулирующем торги. В частности, имеется в виду ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изменениями и дополнениями от 24 июля 2007 г. и 8 мая 2009 г.). Кроме того, Модельный ЗК устанавливает такое требование к участнику торгов, как представление банковского подтверждения платежеспособности каждого участника аукциона (п. 8 ст. 71). Подобное требование не предусматривается Земельным кодексом РФ. В связи с этим следует подчеркнуть, что российские и модельные кодифицированные законы по этому вопросу не содержат положений, определяющих все необходимые требования к участникам торгов, как это, например, урегулировано в ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ. В порядке нормотворческой аналогии отдельные положения указанного Закона могли быть использованы для регулирования земельных торгов. Следует отметить, что имеется полное соответствие между общими положениями о заключении договоров на торгах, содержащимися в ст. 442 - 444 Модельного ГК и ст. 447 - 449 ГК РФ, за исключением изменений, внесенных в п. 2 ст. 447 ГК РФ Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 306-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество" и касающихся залогодержателя, судебного пристава-исполнителя и публичных торгов, а не земельных торгов по продаже земельных участков или права аренды земельных участков из публичных земель, которые проводятся по решению государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. Отдельно стоит рассмотреть соотношение между специальными нормами, содержащимися в Земельном кодексе РФ и Модельном земельном кодексе. Земельный кодекс РФ и Модельный земельный кодекс предусматривают возможность продажи с торгов земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка из государственных или муниципальных земель, устанавливая общие положения и определяя особенности при продаже с аукциона или по конкурсу и с учетом целей использования земельного участка. Продажа земельного участка или права аренды земельного участка из публичных земель осуществляется на основании постановления государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (п. 2 ст. 69 Модельного ЗК). Аналогичные положения закреплены и в Земельном кодексе РФ. В соответствии со ст. 38 Земельного кодекса РФ в качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Кодекса и уполномоченные представлять собственника земельного участка. Пункт 1 ст. 69 Модельного ЗК к продавцам, кроме соответствующих государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, относит также специально уполномоченные ими органы или юридические лица, очевидно, имея в виду организаторов торгов. В отличие от Модельного ЗК российский законодатель последовательно разграничивает полномочия собственника (продавца) земельного участка и организатора земельных торгов (п. 7 и 8 ст. 38.1 и п. 2 ст. 38.2 ЗК РФ). В соответствии с п. 3 ст. 38 ЗК РФ собственник земельного участка определяет форму торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808, принятым в соответствии с п. 4 ст. 38 ЗК РФ, определено, что до разграничения государственной собственности на землю орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, определяют на основании отчета независимого оценщика начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (шаг аукциона) при проведении торгов в форме аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размера арендной платы, а также размер задатка и средства массовой информации, в которых подлежит опубликованию извещение о проведении торгов, и заключает договоры купли-продажи или аренды земельного участка. Указанное Постановление детализирует общие положения о торгах, содержащиеся в ГК РФ и ЗК РФ, а относительно полномочий по определению величины шага аукциона противоречит п. 3 ст. 38 ЗК РФ, поскольку закон не относит это к полномочиям собственника (продавца) земельного участка. Для проведения отдельных видов аукционов законодатель устанавливает для собственника (продавца) дополнительные полномочия. В частности, когда с аукциона продаются земельные участки либо право на заключение договоров аренды земельных участков из публичных земель для жилищного строительства, продавец, кроме того, определяет существенные условия договора купли-продажи или договора аренды, в том числе срок аренды (п. 7 ст. 38.1 ЗК РФ). Все остальные вопросы относятся к функциям организатора торгов. В случаях проведения земельных торгов с нарушением установленных правил участники гражданских правоотношений избирают определенный ст. 12 ГК РФ способ защиты в виде требования о признании сделки недействительной и применении последствий, связанных с ее недействительностью. Помимо общих оснований недействительности сделок, предусмотренных ст. 167 ГК РФ, законодатель в п. 1 ст. 449 Кодекса предусмотрел дополнительное основание - недействительность торгов. Аналогичные способы защиты и основания недействительности предусмотрены соответственно в ст. 12, 166 и п. 1 ст. 444 Модельного ГК. В соответствии с п. 1 ст. 449 ГК РФ (п. 1 ст. 444 Модельного ГК) торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом (законодательством - по Модельному ГК), могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Следует отметить, что российское гражданское и земельное законодательство (аналогично и модельные законы) не определяют круг заинтересованных лиц, имеющих право на оспаривание земельных торгов. В сложившейся ситуации особое значение приобретает определение признаков (критериев) для отнесения конкретных лиц к категории заинтересованных в смысле требований ст. 449 ГК РФ и ст. 444 Модельного ГК. Пленум ВАС РФ в Постановлении от 2 декабря 1993 г. N 32 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий" применительно к конкурсам и аукционам по приватизации в качестве оснований для признания сделок приватизации недействительными указал на необоснованное исключение из числа участников конкурса или аукциона лиц, признаваемых покупателями, а также такие нарушения порядка проведения конкурса или аукциона, которые могли привести к неправильному определению победителя. В связи с отсутствием иных постановлений Пленума ВАС РФ и информационных писем Президиума ВАС РФ по данному вопросу, в том числе применительно к земельным торгам, арбитражные суды, рассматривая дела, связанные с оспариванием земельных торгов, учитывают основания для признания торгов недействительными, изложенные в п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ N 32 (Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2008 г. N А36-423/2008). Полагаем, что заинтересованными лицами относительно оспаривания земельных торгов, безусловно, являются участники и организатор торгов, собственник проданного земельного участка (если он не был организатором торгов), а также лица, объективно лишенные возможности участвовать в торгах в связи с их ненадлежащим уведомлением либо необоснованным отказом в допуске к участию в торгах. Кроме того, как показывает судебная практика, непривлечение в качестве ответчика покупателя земельного участка или лица, с которым заключен по результатам торгов договор аренды земельного участка, чьи права и обязанности непосредственно связаны с признанием торгов недействительными, является основанием к отмене судебных актов. Анализ ст. 22 и 32 АПК РФ позволяет сделать вывод, что такие иски могут также предъявить прокурор, государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (в пределах своей компетенции), если торги затрагивают интересы государства, муниципальных образований или неопределенного круга лиц. Иные лица не могут оспаривать земельные торги. Так, при рассмотрении одного дела судом вполне обоснованно сделан вывод, что арендатор отчужденного земельного участка, обладающий имущественным правом (правом аренды), не вправе заявлять исковые требования о признании земельных торгов недействительными. В данном случае права и законные интересы арендатора земельного участка не нарушены, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 617 ГК РФ переход права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды. Аналогичное правило закреплено в ст. 587 Модельного ГК. Анализ российской арбитражной практики позволяет сделать вывод, что при рассмотрении конкретных дел о признании торгов недействительными суды обязательно выясняют, является ли истец заинтересованным лицом, какие его права и законные интересы нарушены в результате проведенных торгов. Если оказывается, что истец не является заинтересованным лицом, суд отказывает в удовлетворении заявленных исковых требований (например, Постановления ФАС Центрального округа от 13 ноября 2008 г. N А23-4006/07Г-19-277 и от 16 июля 2007 г. N А35-12133/05-4). Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ, а также модельные кодексы, устанавливая требования к проведению торгов, не определяют, какие нарушения правил проведения торгов могут являться основанием для признания торгов и заключенных по их результатам сделок недействительными. Анализ российской судебно-арбитражной практики показал, что только существенные нарушения правил проведения торгов суды считают основаниями для признания торгов недействительными. Вместе с тем в судебной практике отсутствует единообразие относительно признания конкретных нарушений в качестве существенных. Иногда суды вместо термина "существенность нарушения" используют другую терминологию - "грубые нарушения законодательства". В российском законодательстве правовые нормы, закрепляющие механизм опровержения земельных торгов и заключенных по их итогам договоров, содержатся в Гражданском кодексе РФ. В модельных законах подобные нормы содержатся и в Модельном ГК, и в Модельном ЗК. Например, в Модельном ЗК имеются статьи, посвященные форме сделок с землей (ст. 62), существенным сведениям, которые должны содержаться в договорах (ст. 63), недействительности сделок с землей (ст. 64, 198) и последствиям недействительности сделок с землей (ст. 65). Гражданский кодекс РФ, Модельный ГК и Модельный ЗК предусматривают возможность признания торгов и заключенных по их итогам договоров недействительными как по основанию оспоримости, так и по признаку ничтожности. В силу ст. 449 ГК РФ и ст. 444 Модельного ГК торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом (законодательством - по Модельному ГК), могут быть признаны недействительными судом по иску заинтересованного лица. Данные нормы прежде всего подразумевают правила, предусмотренные ст. 447 - 448 ГК РФ и ст. 442 - 443 Модельного ГК. Относительно механизма опровержения торгов, проведенных с нарушением указанных правил, Пленум ВАС РФ в Постановлении от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" указал, что споры о признании таких торгов недействительными рассматриваются по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок. Предъявление требований и рассмотрение дел осуществляются с учетом срока исковой давности, предусмотренного для опровержения оспоримых сделок и применения по ним последствий (п. 2 ст. 181 ГК РФ), и доказанности обстоятельства, что исковые требования заявлены заинтересованным лицом. Аналогичный срок исковой давности предусмотрен п. 2 ст. 180 Модельного ГК. Кроме нарушения правил подготовки и проведения, торги и заключенная по их результатам сделка могут быть признаны недействительными также вследствие наличия порока в самом предмете торгов, когда земельный участок в силу особенностей его правового режима не может быть предметом торгов, например принадлежности участка другому лицу, либо вследствие наложенных законом ограничений оборотоспособности земельного участка, либо недействительность связана с тем, что победителем торгов признано лицо, которое в соответствии с законами не имеет права приобретать в собственность земельные участки. При опровержении подобных торгов необходимо ссылаться не на ст. 449 ГК РФ, а на ст. 12, 168 и 167 Кодекса и соответствующую императивную норму ГК РФ либо другого закона или иного правового акта. Таким образом, земельные торги являются ничтожными, если они проведены с нарушением императивных норм гражданского и земельного законодательства. Подобная арбитражная практика имеется (например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 декабря 2005 г. N А10-1946/05-Ф02-6072/05-С2). Гражданский кодекс РФ и Модельные кодексы различают последствия недействительности земельных торгов и последствия недействительности заключенных по их итогам договоров. В качестве последствия недействительности земельных торгов выступает недействительность договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, заключенных по результатам торгов (п. 2 ст. 449 ГК РФ и п. 2 ст. 444 Модельного ГК). Актуальным в теоретическом и практическом аспектах представляется следующий вопрос. В случае признания земельных торгов недействительными последствие торгов в виде недействительности договора, заключенного по его итогам, наступает автоматически либо иначе? Полагаем, что автоматически последствия не наступают, и это обусловлено несколькими обстоятельствами. Во-первых, имеет значение предмет и обоснование предъявленных исковых требований. Во-вторых, договор может быть признан незаключенным. Договор купли-продажи или аренды земельного участка может оказаться незаключенным, если в нарушение п. 1 ст. 432 ГК РФ договоры не содержат всех существенных условий, а договор аренды земельного участка, кроме того, не зарегистрирован в установленном порядке в соответствии с ФЗ от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Незаключенный договор не подлежит оценке на предмет недействительности (Ф08-3752/2005; Ф09-2593/03-ГК). Модельные кодексы также содержат положения, касающиеся признания договоров незаключенными (п. 1 ст. 427 и ст. 63 Модельного ЗК). Более того, Модельный ЗК предусматривает обязательность нотариального удостоверения и государственной регистрации сделок с землей. Несоблюдение этих требований влечет определенные правовые последствия. В отличие от модельных законов российский законодатель не установил в качестве общего правила, что все сделки с землей подлежат обязательному нотариальному удостоверению и государственной регистрации. Применение последствий недействительности торгов по правилам п. 2 ст. 449 ГК РФ в виде недействительности сделки невозможно без признания в судебном порядке торгов недействительными. Относительно ничтожных земельных торгов необязательно предъявление в суд требования о признании торгов недействительными. Заинтересованное лицо вправе сразу обратиться с требованием о применении последствий по ничтожной сделке (п. 1 ст. 166 ГК РФ; дела N Ф08-1220/2004 и N А10-1946/05-Ф02-6072/05-С2). Аналогичные правила предусмотрены и в Модельном ГК (ст. 165). В качестве общего последствия недействительного договора п. 2 ст. 167 ГК РФ (п. 2 ст. 166 Модельного ГК) предусмотрена двусторонняя реституция, в силу которой каждая из сторон договора обязана возвратить другой все полученное по договору, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре - возместить его стоимость в деньгах, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом. Следовательно, не исключаются специальные последствия недействительности договора. Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ не содержат специальной статьи, определяющей критерии для применения реституции или иных последствий. Но в Модельном ЗК подобная статья включена в главу 6 "Предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности". В качестве критерия для определения последствий недействительности сделки с землей выступает умысел. При несоблюдении требований нотариальной формы или государственной регистрации сделки с землей применяется двусторонняя реституция, если решением суда не установлен умысел сторон относительно нарушения указанных требований. При наличии умысла у одной стороны предусмотрены последствия, аналогичные последствиям, указанным в ч. 3 ст. 169 ГК РФ (ч. 3 ст. 168 Модельного ГК), а при наличии умысла у обеих сторон определены последствия, аналогичные последствиям, предусмотренным ч. 2 ст. 169 ГК РФ (ч. 2 ст. 168 Модельного ГК). Сравнительный анализ показал, что в основном присутствует соответствие между общими положениями о недействительности торгов, содержащимися в ст. 447 - 449 ГК РФ и ст. 442 - 444 Модельного ГК. Некоторые особенности касаются только специальных норм Земельного кодекса РФ и Модельного земельного кодекса.

Название документа