Некоторые аспекты оформления права собственности на земельные участки в свете административной и муниципальной реформ

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОФОРМЛЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В СВЕТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМ

М. Е. ВЕРСТОВА, С. Ю. СТАРОДУМОВА

Верстова М. Е. - доктор юридических наук, начальник кафедры гражданского права и процесса Саратовского юридического института МВД России.

Стародумова С. Ю. - старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Саратовского юридического института МВД России.

Несмотря на мировой экономический кризис земля была и остается самым надежным капиталом. К сожалению, большинство землевладельцев не придают значения статусу земельного участка и до недавнего времени не задумывались над вопросом: можем ли мы чувствовать себя собственниками земли? И совершенно напрасно, поскольку только право собственности на земельный участок предоставляет возможность лицу владеть, пользоваться и распоряжаться землей свободно, по своему усмотрению и в соответствии с законодательством способами, не нарушающими права третьих лиц, и требованиями охраны окружающей среды. В адвокатской практике встречаются случаи, связанные с установлением права собственности на земельные участки. В свете административной и муниципальной реформ актуальным является рассмотрение вопросов оформления права собственности на земельные участки. Правом распоряжаться земельными участками наделены их собственники или уполномоченные ими лица, в связи с чем можно выделить несколько способов приобретения права собственности: переоформление ранее принадлежащих прав на земельные участки, административный и гражданско-правовой способ приобретения права собственности. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. На федеральном и региональном уровнях принято большое количество нормативных актов, регулирующих вопросы приобретения в собственность гражданами и юридическими лицами земельных участков <1>. -------------------------------- <1> Федеральные законы от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 8 мая 2009 г.), от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в ред. от 30 декабря 2008 г.), от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 23 июля 2008 г.), от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 8 мая 2009 г.), Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" (в ред. от 29 декабря 2008 г.), а также законы и акты исполнительных органов власти субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления.

Согласно статьям 9 - 11, 29 Земельного кодекса РФ полномочия органов власти соответствующего уровня по распоряжению земельными участками находятся в зависимости от права собственности на них. Так, в соответствии с пунктом 2 ст. 9 ЗК РФ Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности; субъекты Федерации уполномочены управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в их собственности (п. 2 ст. 10 ЗК РФ); органы местного самоуправления - земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (п. 2 ст. 11 ЗК РФ) <2>. Тем не менее Земельный кодекс РФ не определяет государственные органы, осуществляющие полномочия собственника. Нет единого мнения и среди ученых, кому же стоит делегировать данные полномочия: органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Федерации, органам муниципальных образований, Правительству РФ или отдать их в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации <3>? -------------------------------- <2> См.: Сухова Е. А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008. <3> Колов А. Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск: Пеленг, 2004. С. 115 - 116.

В связи с этим актуальным остается вопрос об определении уполномоченного органа, предоставляющего права на земельный участок. Так, на региональном уровне встречаются случаи незаконного предоставления земельных участков, а такая процедура, как согласование места размещения объекта недвижимости и предоставление под него земельного участка, часто проводится с нарушением требований законодательства. Например, постановление администрации г. Саратова о предварительном согласовании места размещения объекта в городе признано незаконным, так как согласно Временному порядку предоставления земельных участков на территории г. Саратова, принятому решением Саратовской городской Думы от 27 сентября 2001 г. N 13-101, предоставление вновь отводимых земельных участков юридическим и физическим лицам утверждается постановлением мэра г. Саратова. В данном случае нарушены Устав г. Саратова и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Помимо этого не соблюдены согласительные процедуры, поскольку проведенные действия нарушали права пользователей смежных земельных участков, являющихся собственниками расположенных на них зданий и сооружений <4>. -------------------------------- <4> Постановление ФАС Поволжского округа от 11 сентября 2008 г. по делу N А57-15587/07-28.

Достаточно актуальным, на наш взгляд, является вопрос о порядке оформления в собственность земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или жилищного строительства, особенно в свете разрабатываемого очередного продления дачной амнистии <5>. Изначальный смысл амнистии, заключающийся в упрощении и удешевлении процедуры оформления прав на отдельные категории земельных участков, был искажен бюрократизмом на местах. В среднем срок оформления права собственности на земельный участок занимает от шести до двенадцати месяцев, а затраты на оформление документов составляют в среднем 10000 руб. -------------------------------- <5> 30 июня 2006 г. был принят Федеральный закон N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (в ред. от 13 мая 2008 г.), получивший широкую известность как Закон о дачной амнистии. См. также: Перечень важных документов на стадии принятия // Главная книга. 2009. N 11.

Оформление прав на земельные участки стало насущной проблемой современной жизни. В настоящее время оформить земельный участок возможно двумя способами: обычным и упрощенным. Определим возможность оформления участка в упрощенном порядке. Для этого необходимо установить момент начала пользования земельным участком - до введения в действие Земельного кодекса РФ (29 октября 2001 г.), а также цель использования земельного участка - ведение личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. В Саратовской области упрощенный порядок оформления права собственности предусматривает обращение заинтересованного лица в ФГУ "Земельная кадастровая палата" с заявлением о предоставлении кадастрового паспорта <6> земельного участка, а затем в Управление Федеральной регистрационной службы по Саратовской области для регистрации права собственности на земельный участок с приложением полученного и правоустанавливающего документов (кадастрового паспорта и акта о предоставлении земельного участка), акта (свидетельства) о праве, выписку из похозяйственной книги о наличии права или иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право на земельный участок <7>. -------------------------------- <6> Кадастровый паспорт объекта недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости, а до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" - выписку из государственного земельного кадастра или кадастровый план земельного участка. <7> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (в ред. от 13 мая 2008 г.) // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881; 2008. N 20. Ст. 2251.

В целях упрощения взаимодействия органов, осуществляющих управление земельными ресурсами в России, с июня 2009 г. Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство геодезии и картографии, Федеральное агентство по государственным резервам, а также Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости трансформировались в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральное агентство по государственным резервам <8>. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.

Заявление о кадастровом учете и необходимые для кадастрового учета документы представляются заявителем или его представителем (действующим на основании нотариально удостоверенной доверенности) лично, либо, например, через средства почтового отправления (в таком случае подлинность подписи должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке). Если права возникают на основании нотариально удостоверенной сделки или иного совершенного нотариусом нотариального действия, заявление о государственной регистрации права может подать нотариус, совершивший соответствующее нотариальное действие; в дальнейшем он может и получить свидетельство о праве собственности <9>. Предоставление кадастрового паспорта земельного участка заключается в подготовке выписки из Единого государственного реестра земель, что отнюдь не означает наличие в реестре сведений об оформляемом участке. Здесь и начинаются сложности. Так, в 2002 г. в целях развития и реализации муниципальных программ использования и охраны земель управление землепользования администрации города Саратова при местном Комитете по земельным ресурсам и землеустройству было реорганизовано в Управление землепользования администрации города с правами юридического лица. Данное Управление является структурным подразделением администрации города, которое наряду с другими обязанностями по оформлению земельных участков (например, подготовкой документов о предоставлении работ по инвентаризации) организует на основании решения уполномоченных органов работы по межеванию земель <10> собственников, владельцев, пользователей с их техническим оформлением <11>). -------------------------------- <9> Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г. N 4462-1) (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357; СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 20; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 8 мая 2009 г.) (далее - Закон N 122-ФЗ) // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2009. N 19. Ст. 2283. <10> Межевание земель - установление, восстановление и закрепление на местности границ земельного участка, определяющие его местоположение и площадь, проводящиеся специализированными геодезическими и картографическими организациями. <11> Постановление мэра г. Саратова от 14 марта 2002 г. N 232 "О реорганизации Управления землепользования администрации города при комитете по земельным ресурсам и землеустройству города".

На практике это сводится к тому, что Комитет по управлению имуществом по Саратовской области направляет запрос в Комитет по земельным ресурсам г. Саратова о предоставлении проекта границ оформляемого земельного участка. Комитет по земельным ресурсам вместо направления запроса в подразделение управления землепользования предлагает заявителю самостоятельно оформить проект границ через специализированную землеустроительную организацию <12>. -------------------------------- <12> Архив Волжского районного суда г. Саратова за 2008 г. Дело N 2-313/08; дело N 2-854/08.

Проведение межевания без осуществления согласования границ со смежными земельными участками в дальнейшем приводит к ряду неприятных юридических последствий. При этом истребование у заявителя дополнительных документов для государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок в упрощенном порядке не допускается. Закономерно возникает вопрос: кто должен подавать заявление о согласовании? Неоднозначна ситуация, когда сведения, содержащиеся в кадастровом плане и правоустанавливающем документе о площади земельного участка, не совпадают. С одной стороны, нормативно закреплено (п. 4 ст. 25.2 Закона N 122-ФЗ), что это не должно являться препятствием для государственной регистрации права, с другой - не указано, какой размер земельного участка должен вноситься в государственный кадастр недвижимости при расхождении данных в правоустанавливающем документе и кадастровом паспорте. У большинства граждан, которые приобрели земельные участки до 1999 г., отсутствуют кадастровые планы, так как до 1999 г. земельные участки предоставлялись в ускоренном порядке и в государственную базу данных не вносились полноценные сведения о них (в частности, не указывались точные сведения о местоположении их границ) <13>. -------------------------------- <13> См.: Сухова Е. А. Упрощенный порядок оформления в собственность земельных участков, садовых домов, гаражей и других бытовых построек: Комментарий к Федеральному закону от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ. М.: ГроссМедиа, 2007.

В споре о границах земельного участка немаловажное значение имеет факт привлечения кадастрового инженера (см. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; далее - Закон N 221-ФЗ). Тем не менее его права и обязанности, указанные в главе 4 "Кадастровая деятельность" приведенного выше акта, представляются спорными и подлежат уточнению. По сути, кадастровые земельные работы, выполняемые кадастровым инженером, подпадают под нормы главы 37 Гражданского кодекса РФ "Подряд" <14>. -------------------------------- <14> Белицкий В. Б. Кадастровый инженер - надежда или реальность // Человек и закон. 2009. N 5. С. 82 - 95.

Таким образом, граждане сталкиваются с ситуацией, когда за собственный счет необходимо провести работы по межеванию (внесению изменений в сведения государственного кадастра недвижимости) для нескольких земельных участков. В случае отказа в уточнении границ из-за фактически большей площади участка, чем зафиксирована в государственном кадастре недвижимости, либо нарушения порядка согласования местоположения границ смежных земельных участков, изменения в реестр будут вноситься только на основании решения суда. Письмом Минэкономразвития России "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков" <15> даны разъяснения по исправлению кадастровой и технической ошибок. -------------------------------- <15> Письмо Минэкономразвития России от 27 марта 2009 г. N 4448-ИМ/Д23 "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков".

Если причиной пересечения границ является выявленная органом кадастрового учета техническая ошибка, она устраняется без принятия решения о приостановлении государственной регистрации прав на такой объект недвижимости. Если причина пересечения границ - ошибка, допущенная кадастровым инженером при выполнении кадастровых работ в отношении земельного участка, кадастровый учет которого был осуществлен после вступления в силу Закона о кадастре, она определяется как кадастровая ошибка в сведениях и также подлежит исправлению только на основании решения суда. Тем не менее в судебном порядке не всегда удается восстановить "правильные" границы земельного участка. Приведем пример (далеко не единичный), который свидетельствует о длительности разрешения земельных споров. В 2005 г. возник спор между предпринимателями в части наложения границ одного земельного участка на границы другого при проведении кадастрового учета. Истец и ответчик приобрели земельные участки на основании договоров купли-продажи в 2003 г. с разницей в три месяца, в связи с чем и было проведено межевание и внесение сведений в Единый государственный реестр земель. Проведенная в рамках рассмотрения дела землеустроительная экспертиза выявила, что при составлении землеустроительного дела ответчика неправильно была сделана топографическая съемка. Органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра приняли от ответчика все необходимые документы (в том числе с ошибками) для регистрации и оформили право собственности на землю. С учетом изменения подсудности дела по правилам главы 24 АПК РФ в 2009 году ФАС Поволжского округа решение Арбитражного суда Саратовской области и Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по описанному делу оставил без изменений (т. е. отказал в удовлетворении исковых требований о признании недействительными результатов межевания, акта установления и согласования границ земельного участка и соответственно прекращения права собственности на земельный участок ответчика), а кассационную жалобу оставил без удовлетворения <16>. Таким образом, даже установленная ошибка кадастрового инженера, а затем и принятое ненормативное решение государственного органа, осуществляющего регистрацию прав собственности, затягивают процесс внесения изменений в Единый государственный реестр земель на неопределенный срок. -------------------------------- <16> Постановление ФАС Поволжского округа от 27 мая 2009 г. по делу N А57-7834/2008.

Сложившаяся в "переходный период" ситуация может привести к повсеместному "отрезанию" частей смежных земельных участков, а также к значительному увеличению срока оформления прав собственности. В связи с этим, на наш взгляд, было бы целесообразно закрепить в ГК РФ, а также в Федеральном законе "О государственном кадастре недвижимости" для таких спорных ситуаций приоритет в установлении границ "первого" собственника, так как в отношении его земельного участка в первую очередь проводились регистрирующие процедуры. Критерием определения "первенства" установления права должен стать момент подачи заявления в регистрирующий орган (п. 2 ст. 223 ГК РФ). Исключить аналогичные споры должна предусмотренная Законом процедура изготовления, согласования и утверждения схем расположения земельных участков. Данная процедура проводится на основании заявления граждан, юридических лиц либо уполномоченных на распоряжение земельными участками органов, поданного в комитет по земельным ресурсам. К заявлению прикладывается топографо-геодезическая съемка земельного участка на бумажном и электронном носителях, позволяющая определить месторасположение испрашиваемого участка. Комитет по земельным ресурсам направляет запрос в ФГУ "Земельная кадастровая палата" о предоставлении кадастрового плана или кадастровой карты соответствующей территории. Затем данный Комитет изготавливает схему земельных участков, расположенных в кадастровом квартале либо кадастровом плане. Комитет по архитектуре и градостроительству рассматривает схему, указывает территориальную зону, вид разрешенного использования земельного участка и согласует ее путем проставления на схеме согласующей подписи председателя Комитета по архитектуре и градостроительству. Согласованная схема земельного участка направляется Комитетом по земельным ресурсам на утверждение главе администрации муниципального образования "Город Саратов", а в отношении земельных участков, занимаемых домовладениями, садовых, огородных, дачных участков - на подпись председателю Комитета по земельным ресурсам <17>. -------------------------------- <17> Постановление главы администрации г. Саратова от 30 октября 2008 г. N 1340 "О временном порядке изготовления, согласования и утверждения схем расположения земельных участков на территории города Саратова" (в ред. от 17 апреля 2009 г.) // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2008. N 123(372).

Тем не менее до сих пор остается нерешенным вопрос о моменте проведения согласования; неясно также, кто обязан направлять заявление о проведении данной процедуры? Местоположение границ земельных участков подлежит обязательному согласованию с землевладельцами либо землепользователями смежных земельных участков только при выполнении кадастровых работ, работ по подготовке документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений одного из земельных участков в связи с уточнением местоположения его границ (ст. 39 Закона N 221-ФЗ). Из нормы пункта 3 ст. 39 этого Закона следует, что заявление о согласовании должны подавать собственники, землевладельцы, землепользователи либо от имени собственников их представители, действующие в силу полномочий, основанных на нотариально удостоверенной доверенности. Таким образом, при оформлении права собственности обязательного согласования не требуется. Кто несет бремя оплаты дополнительных межевых услуг при уточнении границ участка, также законодательно не определено. Не установлена и ответственность органов и организаций, осуществляющих оформление и кадастровый учет земельных участков. Следовательно, заинтересованное лицо может возместить понесенные расходы только на основании решения суда. Таким образом, статью 25.2 "Особенности государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства" Закона N 122-ФЗ целесообразно дополнить пунктом 4.1 об обязательности проведения согласования границ земельного участка, например, органом, осуществляющим межевание земель за счет средств заявителя или бесплатно, а также обязать органы и организации, проводящие технический учет и (или) техническую инвентаризацию, допустившие техническую ошибку, повлекшую внесение недостоверных сведений в государственный кадастр недвижимости, за свой счет проводить работы по их устранению. В случае выявления пересечения границ, связанного с наличием ошибки в местоположении границы ранее учтенного земельного участка, орган кадастрового учета должен принять решение о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета и включить в это решение свои рекомендации о доработке представленного межевого плана. Хотя в отношении отдельных категорий земельных участков (предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства) такое решение приниматься не может. В отношении земельных участков, не предназначенных для перечисленных целей, вообще не предусмотрена возможность регистрации права при наличии расхождений в правоустанавливающем документе и кадастровом плане (паспорте), что также нарушает права неопределенного круга землепользователей и землевладельцев. Разрешенное использование земельного участка играет огромную роль для их владельцев. Зачастую, реализуя свои права на возведение на земельном участке строений, зданий, сооружений, граждане игнорируют правила <18>, применяемые к строительству указанных объектов недвижимости, относительно целевого использования самих земельных участков. Так, нарушения природоохранного законодательства часто встречаются на территориях водоохранных зон и землях лесного фонда. -------------------------------- <18> В настоящее время основные нормативы безопасности при строительстве на территориях садовых, дачных и приусадебных земельных участков не зависят от архитектуры и определяют расстояния до проезжей части, соседних участков и построек с учетом их высоты и материалов, из которых сделаны дома. См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3579; СНиП 30-02-97 (2001) "Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан"; СП 11-106-97 "Свод правил по проектированию и строительству".

В большинстве субъектов Федерации применяется практика выделения земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного и дачного строительства. Проблема заключается в нечеткой формулировке таких понятий, как "жилой дом" (ч. 2 ст. 16 Жилищного кодекса РФ) и "жилое строение", а некоторые термины, использующиеся в проектной и исходно-разрешительной документации, экспертных заключениях, вообще не имеют легального определения ("коттедж", "коттеджный поселок", "дачный поселок") <19>. -------------------------------- <19> См.: Маленков Н. Индивидуальное жилищное и дачное строительство как вид разрешенного использования земельных участков // Хозяйство и право. 2009. N 8. С. 120 - 125.

Следовательно, неправильно указав в документах возведенное на земельном участке недвижимое имущество, можно столкнуться с проблемой при регистрации прав как на сам земельный участок, так и на строение (являющееся до регистрации самовольной постройкой). Упрощенный порядок оформления права собственности подразумевает и сокращенный срок оформления права на земельный участок. Он должен занимать 10 рабочих дней на подготовку выписки из реестра независимо от наличия или отсутствия в нем сведений, так как обязанность обеспечить внесение таких сведений в реестр лежит на органе кадастрового учета (п. 8 ст. 14, п. 6 ст. 45 Закона N 221-ФЗ). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы и организации по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации бесплатно представляют в орган кадастрового учета по его запросам все имеющиеся у них сведения и копии документов о соответствующем объекте недвижимости в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения такого запроса. При этом порядок и сроки направления органом кадастрового учета указанных запросов, порядок включения в соответствующие разделы государственного кадастра недвижимости предусмотренных настоящей частью сведений и документов устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Это, в свою очередь, может увеличивать срок оформления права собственности на неопределенный период. Данная ситуация нередко вынуждает гражданина прибегать к помощи посреднических организаций, стоимость услуг которых колеблется, но составляет значительные суммы, например, в Саратовской области такие услуги обойдутся заказчику от 10000 до 30000 руб. Подготовленный межевой план представляется в Земельную кадастровую палату для осуществления государственного кадастрового учета, и в срок, не превышающий 20 рабочих дней, выдается кадастровый паспорт земельного участка. Затем дается 14 дней со дня получения заявления и всех необходимых документов Управлению Федеральной регистрационной службы на регистрацию права собственности. Таким образом, в среднем срок оформления права собственности должен занимать полтора-два месяца. При этом подготовка документов для представления в регистрирующий орган зачастую занимает большую часть затраченного на оформление права собственности времени. Для обычного порядка оформления права собственности на земельный участок (приложение 1) из садоводческого, огороднического или дачного товарищества необходимо представить копию проекта организации и застройки территории товарищества или другого документа, в котором обозначено распределение участков. На основании проекта застройки гражданин самостоятельно изготавливает (рисует) описание местоположения земельного участка, по возможности подробно указывая расположение участка относительно капитальных строений, дорог, леса, линий электропередач, водоемов. Затем в правлении товарищества получает заключение, где указывается, за кем закреплен земельный участок, и подтверждается соответствие изготовленного гражданином описания местоположения земельного участка его фактическому использованию. После этого следует обратиться в Комитет по управлению имуществом Саратовской области с заявлением и собранными документами о приобретении земельного участка в собственность бесплатно. Если в соответствии с федеральным законодательством земельный участок может быть предоставлен в частную собственность, Комитет по управлению имуществом Саратовской области издает такое распоряжение. Далее следует обратиться в любую <20> специализированную организацию для проведения кадастровых работ и изготовления межевого плана земельного участка. Изготовленный межевой план с заявлением направляется гражданином в Земельную кадастровую палату для проведения кадастрового учета и получения кадастрового паспорта. Кадастровый паспорт земельного участка и решение о предоставлении земельного участка подаются в управление Федеральной регистрационной службы для регистрации права собственности. -------------------------------- <20> С учетом правил осуществления государственного учета в переходный период, т. е. с 1 марта 2008 г. до 1 января 2011 г.

Таким образом, вряд ли можно сказать, что упрощенный порядок оформления права собственности на земельный участок значительно упрощает эту процедуру. Невозможно решить проблемы оформления права собственности на земельные участки, лишь более подробно регламентируя порядок работы различных органов государственной власти. Длительная, запутанная и, как правило, плохо согласованная процедура порождает множество споров, в частности относительно границ земельных участков. В связи с этим принцип одного окна, декларированный в Концепции административной реформы в Российской Федерации <21>, позволит не только сократить срок получения государственной услуги, но и должен свести на нет потенциальные споры о нарушенных правах собственников смежных земельных участков. -------------------------------- <21> См.: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" (в ред. от 10 марта 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

Основу проводимой в течение ряда лет административной реформы в России, как известно, составил функциональный анализ. После пересмотра специализированной правительственной комиссией функций министерств и ведомств федеральных органов исполнительной власти эти функции были сгруппированы в несколько типов. Данный подход был реализован на практике применительно к различным сферам общественной жизни и формам организации деятельности исполнительной власти федерального уровня (министерство, служба, агентство). Однако ориентация на радикальное сокращение функций государственных органов, попытка их упорядочения, равно как и "деполитизация" значительного числа функций (сужение компетенции федеральных министерств и передача некоторых функций федеральным службам и агентствам, исключение коллизий между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве), пока не привели к ожидаемым результатам. Как показал опыт последних лет, разработанная методическая база и предложенное структурирование функций исполнительных органов федерального уровня, безусловно, задав вектор развития системы государственной власти, не являются совершенными. Многие государственные структуры не вписались в установленную систему разделения функций федеральных органов исполнительной власти, относящихся к нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю, правоприменению, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. И за ними в итоге были закреплены функции, выходящие за принятые рамки для конкретного вида исполнительного органа. Так, в соответствии с изменениями, внесенными в Положение о Федеральной миграционной службе Указом Президента РФ от 21 марта 2007 г. N 403, помимо уже имеющихся функций исполнительных органов, имеющих статус федеральной службы, на данную структуру возложены обязанности по совершенствованию нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности, разработке и осуществлению мер по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. В соответствии с Концепцией административной реформы в первую очередь разрабатывались и внедрялись стандарты общественно значимых государственных услуг. Пилотное внедрение таких стандартов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации привело к созданию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Создание таких центров предусмотрено не только указанной Концепцией, но и Национальным планом противодействия коррупции и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства. В ходе административной реформы также более четко разграничиваются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, сокращается срок предоставления государственной услуги. В связи с реформой муниципальных образований увеличивается компетенция исполнительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На наш взгляд, не вносит ясность интерпретация понятия "полномочие", используемая для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых Конституцией и другими законами..." <22>, поскольку в этом случае, по логике, то, что изложено в разделе о полномочиях, есть обязанности данной государственной структуры. Говоря о полномочиях как правах, следует учитывать, что орган обладает усмотрением, когда и как использовать то или иное право. Анализ ситуации, ее оценка, выбор средств реализации права отнесены к его ведению. В нормотворческой практике на региональном и местном уровнях, где имеет место стремление "оптимизировать" организационные структуры управления на основе федеральных нормативных актов, можно встретить примеры отождествления полномочий и функций (функциональное назначение того или иного органа оформляется в виде раздела, именуемого "Полномочия (функции)") или использования схем типа "государственная функция - полномочие - функция". -------------------------------- <22> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 146.

В настоящее время в рамках реализации административной реформы на территории России функционируют 19 МФЦ. В Приволжском федеральном округе многофункциональные центры созданы в двух из восьми областей (приложение 2). На базе действующего МФЦ по Саратовской области предоставляются 22 услуги, относящиеся к земельно-имущественной сфере. Справочно-консультативное направление деятельности МФЦ играет не менее важную роль, чем административно-управленческое, закрепленное в настоящее время за управлениями Федеральной регистрационной службы. На наш взгляд, недостаток указанных функций следует компенсировать в созданных "пилотных центрах". В связи с этим необходимо разработать эффективный механизм взаимодействия подразделений, используя электронные ресурсы <23>. -------------------------------- <23> Данное предложение полностью соответствует проводимой политике введения "электронного правительства".

Несомненно, нормативная база, регулирующая порядок предоставления земельных участков в собственность, требует дальнейшего совершенствования. Однако еще более актуальны структурные изменения в государственных органах, направленные на формирование эффективного управления как землей в целом, так и имуществом, недвижимостью. Наряду с этим необходимо учитывать, что в процессе функционирования аппарата управления происходит своеобразное внутреннее интегрирование всех элементов содержания его деятельности. Таким образом, изменение управленческих функций в их реализации сопряжено с одновременными изменениями всех других содержательных и формальных характеристик управленческой деятельности. Появление новых функций, изменение функциональной структуры требуют внимательного анализа в части определения необходимости внесения соответствующих коррективов в организационный механизм. Необходимо также учитывать, что и сам организационный механизм представляет собой весьма сложное образование, где все компоненты взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Соответственно изменения, которые привносятся в один из компонентов организационного механизма, неизбежно требуют последующих изменений в других.

Приложение 1

Этапы оформления земельного участка, занимаемого домовладением <24>

Обращение в орган кадастрового учета с целью получения кадастрового паспорта земельного участка

/\ в случае отсутствия кадастрового паспорта

V обращение в комитет с заявлением об изготовлении и утверждении схе - мы расположения земельного участка

V обращение в землеустроительную организацию для изготовления межевого плана земельного участка

V

Обращение с заявлением о предоставлении земельного участка в уполномоченный орган (с приложением кадастрового паспорта и документов в соответствии с Приказом Минэкономразвития от 30.10.2007 N 370)

V Принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка на соответствующем праве

V Заключение соответствующего договора о приобретении права на земельный участок

V Государственная регистрация возникновения права в органе государственной регистрации

Приложение 2

Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) по Приволжскому федеральному округу <25>, <*>

Библиография

Белицкий В. Б. Кадастровый инженер - надежда или реальность // Человек и закон. 2009. N 5. Колов А. Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск: Пеленг, 2004. Маленков Н. Индивидуальное жилищное и дачное строительство как вид разрешенного использования земельных участков // Хозяйство и право. 2009. N 8. Перечень важных документов на стадии принятия // Главная книга. 2009. N 11. Сухова Е. А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008. Сухова Е. А. Упрощенный порядок оформления в собственность земельных участков, садовых домов, гаражей и других бытовых построек: Комментарий к Федеральному закону от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ. М.: ГроссМедиа, 2007. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.

Название документа