К вопросу о правовых конфликтах в области недропользования

К ВОПРОСУ О ПРАВОВЫХ КОНФЛИКТАХ В ОБЛАСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

А. М. ВОЛКОВ

Волков А. М., заслуженный работник высшей школы РФ, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат технических наук, кандидат юридических наук.

Административно-правовой конфликт в области недропользования - это противоборство субъектов административного права, один из которых обладает властными полномочиями, имеющее в качестве предмета юридические права, обязанности и ответственность субъектов и проявляющееся в административном споре или административном правонарушении. Ключевые слова: административно-правовой конфликт, недропользование, ответственность субъектов, административный спор, административное правонарушение, противоборство сторон, юридические процедуры, судебная практика, спор об ответственности.

Administrative-law conflict in the sphere of surface use is a struggle of the subjects of administrative law, one of which has powers, legal rights, obligations and responsibility, reflected in administrative conflict and law violation. Key words: administrative-law conflict, subsurface use, responsibility of subjects, administrative violation, struggle of parties, legal procedures, judicial practice, dispute on responsibility <*>. -------------------------------- <*> Volkov A. M. On the issue of legal conflicts in the sphere of subsurface use.

В научной литературе существует множество определений термина "конфликт". Наиболее общий подход к определению конфликта состоит в определении его через противоречие как более общее понятие, и прежде всего - через социальное противоречие. В. Н. Кудрявцев определяет конфликт как проявление объективных или субъективных противоречий, выражающееся в противоборстве сторон <1>. Конфликт - это всегда противоборство сторон с противоречивыми интересами. Именно противоборство сторон, т. е. совершение сторонами определенных действий, направленных друг против друга, следует понимать как конфликт. Одной из разновидностей социального конфликта является юридический конфликт. Он выступает как противоборство сторон, при котором хотя бы один из его элементов (субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона) обладает юридическим характером. Завершение данного противоборства должно иметь возможность его предотвращения, приостановления, прекращения, а еще лучше - разрешения юридическими средствами и с помощью юридических процедур <2>. -------------------------------- <1> Юридическая конфликтология / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1995. С. 5. <2> Дмитриев А. В. Конфликтология: Учеб. пособие. М., 2002. С. 54 - 55; Баранов В. М., Худойкина Т. В. Теория юридического конфликта: философские и социолого-правовые аспекты // Юрист-правовед. 2000. N 1. С. 24 - 25.

Соглашаясь с последним утверждением, заметим, что сказанное целиком можно отнести и к конфликтам в сфере недропользования. Тогда можно было бы предложить следующее определение конфликта в сфере недропользования. Правовые конфликты в области недропользования - это противоборство субъектов права, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм законодательства. Юридические конфликты могут возникать только в сфере общественных отношений, урегулированных правом либо подлежащих правовому регулированию (юридические отношения). Следовательно, конфликтное юридическое отношение - это правовое отношение между сторонами с противоречивыми (противоположными) интересами. Юридический конфликт может устранить противоборство сторон либо, наоборот, усугубить противоборство и противоречие интересов. Он отражает правовую действительность, вскрывает юридические противоречия и способствует разрешению спора, указывает на дефекты правовой системы, несовершенство законодательства и судебной практики. Например, конфликты между исполнительными и законодательными органами могут выявлять несоответствие подзаконных актов законам. С помощью конфликтов могут выявляться пробелы в законодательстве, а также несоответствие норм права реальной действительности. Юридический конфликт может негативно либо позитивно влиять на процесс изменения правовой действительности. Следовательно, можно назвать некоторые виды конфликтов в области недропользования. Конфликты между исполнительной и законодательной властью по поводу несоответствия подзаконных актов законам; конфликты между судебной и законодательной властью по поводу несоответствия законов Конституции РФ или противоречия в разных актах; конфликты между судебной и исполнительной властью по поводу неправильного применения Конституции РФ, законов и подзаконных актов или несоответствия подзаконных актов законам. Теория административно-правового конфликта, а именно он и является предметом нашего исследования в области законодательства о недрах, подробно рассмотрена А. Б. Зеленцовым. Административно-правовой конфликт, пишет он, это возникающее в процессе правореализации противоборство, связанное с нарушением, применением либо толкованием норм субъектами административного права, один из которых как минимум наделен властными полномочиями. Это конфликт, в котором предметом разногласий и обсуждений являются юридические права, обязанности и ответственность субъектов административно-правовых отношений. Он проявляется в двух конкретных формах: административном правонарушении и административном споре <3>. Спор об ответственности - это лишь стадия развития такой формы правового конфликта, как правонарушение. Отсюда корректнее говорить о выражении фактического конфликта в виде правового конфликта, понятие которого объемлет не только спор о праве, но и правонарушение. -------------------------------- <3> Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции: Монография. М.: РУДН, 2001. С. 122.

Тогда определение такого конфликта в сфере недропользования может быть дано в следующем виде. Административно-правовой конфликт в области недропользования - это противоборство субъектов административного права, один из которых обладает властными полномочиями, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм законодательства о недрах, имеющее в качестве предмета юридические права, обязанности и ответственность субъектов и проявляющееся в административном споре или административном правонарушении. Одним из важнейших признаков административно-правового конфликта в недропользовании является его связь с административно-правовыми отношениями. Он возникает из этих отношений и, становясь конкретным правоотношением, несет в себе их свойства. Для этих отношений характерна первичность административно-правовых норм, ибо они выступают в юридической форме, задаваемой нормами административного права <4>. Реализация норм административного права может происходить в двух формах: бесконфликтной и конфликтной. Юридически значимые действия, представляющие собой различного рода помехи беспрепятственной реализации права, составляют содержание конфликтной формы правореализации. Эти действия выражаются, с одной стороны, в оспаривании актов правового поведения субъектов, которые являются неправомерными или представляются таковыми, а с другой - в нарушении правовых запретов, пренебрежении обязанностями (нарушении позитивных обязываний), злоупотреблении правом или правомочиями. Конфликтная форма порождает правовые отношения противоборства, предусмотренные соответствующими нормами права. Акты конфликтной правореализации порождают отношения оспаривания или юридической ответственности и вызывают своеобразную цепную реакцию реализации права, включая в действие нормы, которые без данных актов не осуществляются. -------------------------------- <4> Административное право: Учебник. Изд. 2-е, пер. и доп. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С. 55.

Виды конфликтов в области недропользования подлежат еще конкретно-социологическому исследованию. Однако уже сейчас можно выделить ряд оснований подразделения таких конфликтов на различные виды. Прежде всего следует классифицировать административно-правовые конфликты по характеру оспариваемых интересов: частные конфликты; публичные конфликты (в том числе государственные и муниципальные). По критерию порядка и процедур разрешения можно выделить конфликты, разрешение которых происходит с использованием примирительных процедур; решаемые административными способами; решаемые судебными способами. Далее возможно классифицировать административно-правовые конфликты по характеру притязания. Здесь можно указать на конфликты: - о приостановлении деятельности недропользователя; - о прекращении деятельности недропользователя; - о получении права пользования участками недр; - о праве пользования недропользователями при добыче полезных ископаемых подземными водами, лесными участками; - о досрочном прекращении права пользования недрами; - о консервации или ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; - о сроках пользования недрами; - о сроках рассмотрения заявок на право пользования недрами; - о предоставлении земельных участков недропользователям; - о праве собственности на горное имущество; - о сроках предоставления лицензий на право пользования недрами; - о переоформлении лицензий на право пользования недрами; - по вопросам назначения административных наказаний за совершение административных правонарушений в области недропользования; - о налоге на добычу полезных ископаемых и его ставках; - об установлении платежей при пользовании недрами; - о нарушениях условий лицензий и лицензионных соглашений; - о сроках рассмотрения заявок недропользователей на получение горноотводных актов; - о переходе права пользования недрами и пр. Полезной представляется классификация конфликтов в сфере законодательства о недрах по характеру протекания: конфликты с участием публичной власти, без участия публичной власти (временное состояние) и конфликты с применением противоправных средств. Правовые конфликты в сфере недропользования по уровню (территории протекания) можно классифицировать на: локальные; региональные; федеральные; международные (трансграничные). По видам прав пользования участками недр целесообразно правовые конфликты в сфере недропользования разделять на конфликты: - при геологическом изучении; - при разведке и добыче полезных ископаемых; - при использовании отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; - при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и пр. Полезной может быть классификация административно-правовых конфликтов по участию различных властных субъектов. Это конфликты с участием: - Правительства Российской Федерации; - федерального органа управления государственным фондом недр (Роснедра) или его территориального органа; - федерального органа государственного горного надзора (Ростехнадзор) или его территориального органа; - федерального органа государственного геологического контроля (Росприроднадзор) или его территориального органа; - уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по недропользованию; - органов местного самоуправления. Конфликт в области недропользования между органами исполнительной власти (должностными лицами) и недропользователями складывается в следующих случаях. С одной стороны, недропользователи: нарушают нормы административного права; не выполняют возложенные на них обязанности в сфере исполнительной власти; злоупотребляют предоставленными им правами и свободами в сфере исполнительной власти. С другой стороны, властными действиями и решениями: нарушены права, свободы и законные интересы недропользователей; создаются препятствия их осуществлению; на недропользователей незаконно возлагаются какие-либо обязанности или ответственность. Следовательно, административно-правовой конфликт в области недропользования является противоборством субъектов административного права, вызываемым ограничением и ущемлением прав и свобод недропользователей (субъектов предпринимательской деятельности), угрозой их безопасности, нанесением ущерба личным имущественным интересам, посягательством на правопорядок путем превышения власти, нарушения или несоблюдения правовых норм, защищаемых и охраняемых от имени общества государством. Среди оснований, приводящих к конфликтным ситуациям, можно назвать принятие ненормативных актов органами госвласти по основаниям, которые не имеют достаточных юридических фактов. Например, приказы Федерального агентства по недропользованию (далее - Роснедра) или его территориальных органов о прекращении, приостановлении либо ограничении прав пользования недрами недропользователями; указания Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (или ее территориальных органов) о прекращении нарушения Закона РФ "О недрах" по различным основаниям. Бездействие органов управления по передаче скважин или другого горного имущества при получении лицензии новым недропользователям также приводит к конфликтам. Конфликтная ситуация могла бы быть разрешена на уровне закона при легализации статуса горного имущества или хотя бы урегулировании вопросов горного имущества в лицензионном соглашении. Как видно из конструкции нормы ч. 2 ст. 21.1 Закона РФ "О недрах", регулирующей передачу технологического оборудования, она имеет диспозитивный характер. Отсутствие закрепленной законодательством РФ необходимости изъятия горного имущества, обеспечивающего технологический процесс сохранности месторождения полезных ископаемых, значительно ослабляет позицию государственного органа управления государственным фондом недр и органов власти субъектов Российской Федерации, а следовательно, при этом затрагивается публичный интерес <5>. -------------------------------- <5> Горное право: Учебник / Под ред. К. Н. Трубецкого, А. М. Волкова. М.: Изд-во "Щит-М", 2007. С. 54.

Конфликты по вопросам назначения административных наказаний за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями КоАП России, с недропользователями возникают с позиции подтверждения фактов совершения заявителем правонарушений, ответственность за которые предусмотрена нормами КоАП РФ, а также соблюдения процедуры привлечения к административной ответственности и срока привлечения к ответственности и полномочий контролирующих организаций. Решения налоговых органов также могут стать причиной конфликтных ситуаций и, в частности, в вопросах о необходимости платы за пользование водными объектами, лесными и земельными ресурсами недропользователями. Правильность определения ставок налога на добычу полезных ископаемых является тем основанием конфликтов, на которые обращают внимание многие исследователи и ученые <6>. Не обходят их вниманием и суды <7>. -------------------------------- <6> Перчик А. И. Горное право: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Издательский дом "ФИЛОЛОГИЯ ТРИ", 2002. 525 с.; Колесник М. А. О специфике понятия "полезное ископаемое" для целей налогообложения // Российский налоговый курьер. 2005. N 24. С. 32; Горное право: Учебник / Под ред. К. Н. Трубецкого, А. М. Волкова. М.: Щит-М, 2007. 304 с. <7> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.09.2004 N Ф04-6291/2004(А81-4284-34). Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Переоформление лицензий от одной организации - недропользователя к другой организации - недропользователю вызывает конфликтные ситуации в части сроков переоформления лицензий <8>. При переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформлению. При этом содержание лицензии пересмотру не подлежит <9>. Вот еще один повод для конфликтов. Нарушение установленного лицензионным соглашением срока представления на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов месторождений может также вызывать конфликты. Нарушение органами, уполномоченными выдавать горноотводные акты, сроков рассмотрения заявок недропользователей на их получение не может повлечь отрицательные последствия для недропользователей в случае истечения сроков действия предыдущего горноотводного акта. Постановление полномочного органа в сфере природопользования о приостановлении производственной деятельности организации возможно только в случае представления доказательств, свидетельствующих о проведении организацией работ, связанных с разработкой недр и требующих наличия соответствующей лицензии. -------------------------------- <8> Судебная практика. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.02.2006 N А58-3005/04-Ф02-540/06-С2 по делу N А58-3005/04. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика. <9> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.07.2004 N А74-2337/03-К2-Ф02-2642/04-С1. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Решения федеральных органов (или их территориальных органов) могут не соответствовать закону, могут быть приняты ненадлежащими органами и могут нарушать права и законные интересы недропользователей. Это и может приводить к конфликтным ситуациям. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствуют правовые определения понятий, в частности месторождение полезных ископаемых, геологическое изучение, полезные ископаемые, горная выработка, скважина, консервация и ликвидация горных выработок и другие. Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств осуществляется по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому или физическому лицу. Конфликтная ситуация заложена уже в самом Законе РФ "О недрах". Она касается неурегулированности полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 9 ст. 4, п. 3 ст. 5, п. 6 ч. 1 ст. 10.1). Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр осуществляются относительно участков недр, распоряжение которыми относится к компетенции субъектов РФ, уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 16). Это позволяет органам государственной власти субъекта РФ выдавать лицензии на недропользование, что не предусмотрено их полномочиями <10>. Не всегда на это обращают внимание суды и правоохранительные органы (прокуроры) <11>. А другие суды подтверждают право органов государственной власти субъекта РФ на предоставление права пользования такими участками недр <12>. -------------------------------- <10> Судебная практика. Определение Верховного Суда РФ от 09.07.2008 N 93-Г08-9; Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2008 N 3-Г08-11; Определение Верховного Суда РФ от 23.05.2007 N 65-Г07-1; Определение Верховного Суда РФ от 28.12.2005 N 56-Г05-16. Документы опубликованы не были // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика. <11> Определение Верховного Суда РФ от 20.08.2008 N 6-Г08-9. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика. <12> Определение Верховного Суда РФ от 04.10.2006 N 63-Г06-42. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика.

Другим основанием, приводящим к конфликтным ситуациям, является положение о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в целях геологического изучения недр (несоответствие одних статей Закона о недрах другим). В одном случае это решение органа государственной власти субъекта РФ (п. 6 ч. 1 ст. 10.1 и п. 9 ст. 4), в другом - решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр (абз. 1 п. 3 ч. 1 ст. 10.1). И опять одни суды подтверждают право органов государственной власти субъекта РФ на предоставление права пользования участком недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в целях геологического изучения недр <13>. -------------------------------- <13> Определение Верховного Суда РФ от 04.10.2006 N 63-Г06-42. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика.

Анализ конфликтов в области недропользования позволяет выделить ряд стадий его развития. Начальная стадия конфликта (предконфликтная ситуация) в области недропользования характеризуется накоплением противоречий и проблем, их неразрешимостью, появлением напряжения в отношениях. А. Б. Зеленцов отмечает, что напряженность возникает, когда субъекты управленческого конфликта вначале смутно ощущают, а затем по мере развития событий все более осознают, что удовлетворение потребностей, интересов, реализация прав находятся под угрозой или даже становятся невозможными, и начинают искать пути преодоления действительных или мнимых препятствий. Конфликтная ситуация - это ситуация противоборства (скрытого или открытого) субъектов конфликта, у каждого из которых есть свои цели, мотивы, средства или способы решения проблемы. Она имеет для каждого из них жизненно важное значение и определяющее напряженность в отношениях. Конфликтная ситуация, разворачиваясь во времени и пространстве, в свою очередь, складывается из ряда ситуаций, которые выступают как определенные этапы ее развития: конфликтной идентификации, инцидента, открытой конфронтации и эскалации конфликтного взаимодействия. И наконец, стадия завершения конфликта - всякое его окончание, прекращение по любым причинам, исход, разрешение <14>. Среди множества вариантов окончания конфликта в недропользовании можно выделить: полное прекращение конфликта путем взаимного примирения сторон на какой-либо основе (например, соглашения о проведении работ по восстановлению нарушенных естественных свойств недр <15>); прекращение конфликта в соответствии с властной волей внешней силы (суда, вышестоящего органа и т. д.); трансформация конфликта путем перерастания его в новый конфликт или перерастание в длительную (перманентную) конфликтную ситуацию (необходимость принятия законов о нефти и газе, о концессионных соглашениях в сфере недропользования). -------------------------------- <14> Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции: Монография. М.: РУДН, 2001. С. 62. <15> Ст. 51 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" // Ведомости СНД и ВС РФ. 16.04.1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 06.03.1995. N 10. Ст. 823.

Конфликты в любой области и в сфере недропользования лучше своевременно решать, чем запускать. Для окончательного и убедительного решения конфликта необходима достаточная нормативно-правовая база, нужны общепризнанные процедуры, подготовленные кадры (как посредников, так и субъектов принятия окончательных решений) и необходимо должное отношение общества, социального окружения, иных заинтересованных социальных групп и индивидов к этим конфликтам. Применительно к конфликтам в области недропользования дадим некоторые предложения по совершенствованию законодательства. 1. Следует дать определение понятий, описывающих правовой конфликт в области недропользования, включая, в частности, определение собственно конфликта, его участников, законного предмета такого конфликта применительно к различным субъектам взаимодействия с окружающей средой, недрами и их участками. При этом одна из правовых конструкций, описывающих объект правового конфликта в сфере недропользования, содержится в ст. 72 Конституции РФ, определяющей в пунктах "д" и "к" предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, другими положениями Конституции, конституционных и иных законов. 2. Необходимо дополнить и конкретизировать правовые основания участия отдельных субъектов в определенных процедурах разрешения конфликтов, имея в виду, что в определенной части такое регулирование содержится в действующих процессуальных предписаниях и является в целом достаточным. 3. Установить полный перечень обязанностей субъектов публичной власти в случаях возникновения конфликтов, а также различные виды ответственности для них за уклонение от разрешения конфликтов. 4. Определить правила принятия решений относительно объекта конфликтов и принципы, на которых эти решения должны базироваться. Перечисленные предложения не противоречат законодательству Российской Федерации о недрах. Учет этих предложений позволит конкретизировать и детализировать нормы законодательства, регулирующего отношения недропользования, с учетом специфики пользования участками недр.

Название документа