Субъекты конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам

СУБЪЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОБЯЗАННОСТИ СОХРАНЯТЬ ПРИРОДУ И ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, БЕРЕЖНО ОТНОСИТЬСЯ К ПРИРОДНЫМ БОГАТСТВАМ <*>

Д. С. ВЕЛИЕВА

Велиева Д. С., доцент Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, кандидат юридических наук (г. Саратов).

В статье рассматривается проблема определения субъектного состава конституционной обязанности по охране окружающей среды. Автор относит к ним не только физических лиц ("каждый"), но и предприятия, учреждения и организации, чья деятельность оказывает (или может оказывать) негативное влияние на окружающую среду. В работе обосновывается мысль о том, что к субъектам данной конституционной обязанности следует относить и публично-правовые образования, в частности Российское государство в целом. Ключевые слова: конституционная обязанность; охрана окружающей среды; обязанности природопользователей; право каждого на благоприятную окружающую среду; конституционные функции Российского государства по охране окружающей среды.

The problem of definition of the subject composition of the constitutional obligation on nature conservation is considered. The author attributes to the subjects not only physical persons ("everybody") but also enterprises, establishments and organizations that have (or may have) a negative effect on the environment by their activity. The idea that public-legal establishments, in particular the Russian State as a whole, should be referred to the subjects of the obligation is substantiated in the work. Key words: constitutional obligation; environment conservation; natural resources users' obligations; everybody's right to favorable environment; constitutional functions of the Russian State on environment conservation.

При буквальном толковании ст. 58 Конституции РФ носителями обязанности по охране окружающей среды являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, т. е. исключительно физические лица. Однако, как нам представляется, такое положение дел не совсем оправданно. Термин "каждый" в нашем случае можно трактовать и более широко. С окружающей средой, природой взаимодействуют все: в быту, на отдыхе, в качестве туриста, работника, в связи с профессиональной деятельностью и т. д. Соответственно обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам распространяется на всех без исключения граждан. Но прежде всего носителями данной обязанности выступают граждане, чья трудовая деятельность связана с негативным воздействием на окружающую среду. Такое воздействие возможно в силу, например, осуществления предпринимательской деятельности. Следует отметить, что среди ученых нет единства мнений относительно определения субъектов конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Так, например, В. П. Басик к субъектам обязанности в области охраны природы относит только граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства. Причем, по его мнению, данная обязанность является составляющей любого правового статуса вышеперечисленных лиц, т. е. является обязанностью безусловной и всеобщей <1>. А. В. Фокин экологические обязанности человека и гражданина определяет как вид и меру должного и необходимого поведения гражданина, иностранного гражданина, бипатрида и апатрида, определяемого через систему предписаний, стимулов и запретов в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений людей <2>. Следовательно, в качестве субъектов данной обязанности выделяются только физические лица. -------------------------------- <1> Басик В. П. Обязанности граждан РФ и иностранцев. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2003. С. 9. <2> Фокин А. В. Экологические права и обязанности человека и гражданина (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... к. ю.н. Волгоград, 2006. С. 19 - 20.

По нашему мнению, такой подход никак нельзя признать обоснованным. К субъектам конституционной обязанности охранять окружающую среду следует отнести не только физических, но и юридических лиц. Так, по мнению В. Кузнецова, распространение конституционных обязанностей только на физических лиц (человека и гражданина) может иметь далеко идущие отрицательные последствия, суть которых заключается в том, что целая группа субъектов права (юридические лица) выводится из-под действия конституционных норм <3>. Подобный подход не только лишал бы юридические лица защиты со стороны конституционных норм, но и освобождал бы их от ряда обязанностей, содержащихся в гл. 2 Конституции. В частности, при таком подходе на юридических лиц не могли бы распространяться предусмотренные ст. 57 и 58 Конституции обязанности платить налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, что, несомненно, снижало бы уровень правовой охраны ряда полезных и необходимых для нормального существования общества объектов (окружающей среды, природы, государственной казны). -------------------------------- <3> См.: Кузнецов В. Конституция и права юридических лиц // Российская юстиция. 1997. N 4.

Приведенное мнение касается недопустимости сугубо формального (через название соответствующей главы Конституции) подхода к определению содержания и области применения конституционных норм, в частности норм главы о правах и свободах человека и гражданина. Об этом пишет и С. А. Боголюбов в статье "Обязанности природопользователей". При этом он опирается на нормы Конституции РФ, применение которых предполагает исполнение экологических обязанностей предпринимателями и должностными лицами: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71); обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. "в" ст. 114); поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (п. 2 ст. 41) <4>. -------------------------------- <4> См. об этом: Боголюбов С. А. Обязанности природопользователей // Право и экономика. 2001. N 8.

Аналогичная точка зрения высказана М. М. Бринчуком: "Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды" <5>. В системе субъектов экологического права предприятие является, с одной стороны, основным природопользователем, исходя из масштабов используемых им природных ресурсов, с другой - постоянным и крупномасштабным источником загрязнения окружающей среды <6>. -------------------------------- <5> См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994. С. 295; Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2003. С. 420. <6> См.: Бринчук М. М., Саморукова О. И. Производственный экологический контроль как мера охраны природы // Экологическое право. 2007. N 3.

Мы считаем, что норма ст. 58 Конституции РФ распространяется не только на граждан (в том числе иностранцев и лиц без гражданства), но и на юридические лица, а также на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц. Учитывая позиции ряда авторов о наделении юридических лиц правами и свободами, уместно говорить и об их обязанностях исходя из принципа единства прав и обязанностей <7>. Права и обязанности человека и гражданина являются взаимодействующими компонентами конституционного статуса личности и одинаково важны и необходимы для формирования баланса индивидуального и публичного интересов. По мнению Б. С. Эбзеева, в рамках этого единого статуса конституционные права и обязанности выполняют различные функции и выражают либо преимущественные интересы самой личности, либо преимущественные интересы общества или других людей <8>. Тем не менее главное в этом, что обязанности граждан в единстве с их правами, обеспечивая согласование и сочетание интересов личности и общества, гражданина и государства, формируют тот баланс индивидуального и социального, без которого общество вообще не может существовать. В этом смысле обязанности человека и гражданина, если их рассматривать в широком социальном дискурсе, являются частью механизма саморегуляции социума и гарантией от его разрушения. -------------------------------- <7> См.: Долинская В. В. О балансе корпоративных интересов из практики Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2006. N 2; Рывкин К. А. Юридические лица как носители основных прав: российская и европейская практика // Журнал российского права. 2007. N 11. <8> См.: Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М.: Норма, 2007. С. 209.

Следовательно, "конституционное право на благоприятную окружающую среду", "конституционная обязанность по охране окружающей среды", "охрана окружающей среды" - это звенья одной цепи. Их реализация требует системного, комплексного подхода. Субъектами правоотношений в данном случае выступают и личность, и общество, и государство. Здесь уместно будет отметить, что данная позиция получила признание и в международной практике. В частности, Европейский суд по правам человека в делах Фадеева против России (2005), Ледяева и другие против России (2006) высказал ряд принципиальных позиций, подтверждающих обязанность Российского государства в сфере охраны окружающей среды <9>. -------------------------------- <9> Об этом подробно: Велиева Д. С. Европейский суд по правам человека подтвердил обязанность государства по охране окружающей среды // Российская юстиция. 2007. N 12.

Согласно позиции Суда государство в лице соответствующих органов несет ответственность, если последние не принимали эффективных мер по улучшению состояния окружающей среды, предусмотренных в том числе национальным законодательством. Суд признал, что в "экологических делах" на государства - участников Конвенции могут быть возложены так называемые позитивные обязательства, т. е. необходимость предпринимать меры по прекращению ситуации, влекущей за собой вред окружающей среде, даже если источником такого вреда являются действия частных лиц, а не самого государства. Формально-юридически конституционные функции Российского государства по охране окружающей среды нашли отражение в Основном Законе: поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. "е" ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. 1, "в", ст. 114). Согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 вопросы обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности отнесены к конституционным полномочиям органов государственной власти РФ и ее субъектов. Конституционные обязанности государства часто формулируются как цели, задачи, основное направление деятельности государства. Это своеобразные социальные обязательства государства, но, будучи закрепленными в Конституции, они приобретают статус юридических обязанностей. Следовательно, они носят конституционный характер. Эти обязанности обладают существенной спецификой и не могут рассматриваться в русле традиционных представлений об обязанностях субъектов права. Государство, его органы, должностные лица выступают носителями политической власти, которой они должны распоряжаться в установленных Конституцией рамках и формах таким образом, чтобы обеспечить реальность, эффективность осуществления прав и свобод граждан, создать для этого материальные, политические, идеологические, организационные и юридические предпосылки и условия <10>. -------------------------------- <10> Эбзеев Б. С. Советское государство и права человека. Конституционные вопросы / Под ред. И. Е. Фарбера. Саратов, 1986. С. 71.

Экологические обязанности органов публичной власти установлены и в Федеральном законе 2002 г. "Об охране окружающей среды" посредством закрепления полномочий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Названный Закон также закрепляет не только обязанности граждан в сфере охраны окружающей среды, но и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды по соблюдению требований в области охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 12). Ряд законов демонстрирует широкий подход к определению субъектов охраны окружающей среды (посредством выполнения конституционной обязанности, установленной ст. 58 Конституции РФ). Например, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает участие граждан и юридических лиц в организации, охране и функционировании особо охраняемых природных территорий: "Граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий" (ст. 5) <11>. При этом государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 25, N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464, N 21. Ст. 2455; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418, N 30 (ч. 2). Ст. 3616, N 49. Ст. 5742, N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17.

По итогам проведенного исследования можно сделать вывод о "широком" субъектном составе конституционной обязанности об охране окружающей среды, объединяющем не только, а может быть, и не столько физических лиц, но и юридических лиц (как субъектов потенциально экологически опасной деятельности), а также органы государственной власти и местного самоуправления в качестве публично-властной основы обеспечения экологической безопасности и права на благоприятную окружающую среду.

Название документа