Муниципальный земельный контроль и интересы населения

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ И ИНТЕРЕСЫ НАСЕЛЕНИЯ

Н. П. ПОСТАВНАЯ

Поставная Наталья Павловна - начальник управления по правовым вопросам Администрации города Оренбурга, соискатель ИЗиСП.

Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Создание благоприятной среды жизнедеятельности жителям муниципальных образований составляет основу деятельности функциональных и территориальных органов местного самоуправления. Эти конституционные принципы являются приоритетной основой в организации муниципального земельного контроля. Дальнейший рост городов и соответственно увеличение площадей использования земель под застройку увеличили и количество городских землепользователей и, следовательно, увеличили значение земельного контроля в городах. Городские земли все чаще становятся объектами различных правонарушений, в том числе самовольного захвата. Например, только в г. Оренбурге в течение 2008 г. администрацией города Оренбурга в ходе практической деятельности выявлены многочисленные факты, когда группа мошенников пыталась оформить права на земельные участки по подложным документам на несуществующие объекты недвижимости. По данным фактам материалы были переданы в правоохранительные органы, и по ним проводится расследование. Сложившаяся ситуация обязывает к взаимодействию по усилению контроля за их использованием со стороны как государственных органов, так и органов местного самоуправления и общественности. Следует согласиться с мнением о том, что усиление публичности, открытости должно быть характерно для муниципального земельного контроля <1>. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в РФ осуществляется непосредственно населением, проживающим на своей территории, либо через выборные органы местного самоуправления. При этом следует отметить, что законодатель осуществляет регулирование вопросов муниципального и общественного земельного контроля в рамках одной статьи, что дает основание полагать о рассмотрении земельного контроля в качестве единого процесса. -------------------------------- <1> Боголюбов С. А. Земельное право: Учеб. М., 2006. С. 247.

В соответствии с ч. 2 ст. 72 ЗК РФ земельный контроль за использованием земель на территории муниципальных образований осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), а также гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления предусмотренных в ст. 29 ЗК РФ решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Можно предположить, что порядок осуществления муниципального земельного контроля, установленный нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, должен содержать правовые нормы, регулирующие вопросы взаимодействия органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений по осуществлению земельного контроля на территории муниципального образования. В законодательстве определены три субъекта, наделенные полномочиями по осуществлению общественного земельного контроля. Это органы территориального общественного самоуправления, общественные организации и граждане. Правовой статус каждого из названных субъектов регулируется отдельными правовыми актами, и, соответственно, вопросы взаимодействия с органами муниципального земельного контроля должны рассматриваться отдельно. Первым субъектом общественного земельного контроля являются органы территориального общественного самоуправления. Правовой статус названного субъекта определен в ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно этой статье под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Например, решением Оренбургского городского Совета от 23 апреля 2007 г. N 267 утверждено Положение "О территориальном общественном самоуправлении в городе Оренбурге". Данное Положение содержит общую норму о взаимодействии органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления в соответствии с нормами федерального законодательства и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Принятые уставы органов территориального общественного самоуправления, продублировав указанную норму, вместе с тем и несколько конкретизировали ее, определив в качестве полномочий по решению вопросов местного значения осуществление общественного контроля за использованием территории в части ее уборки и вывоза твердых бытовых отходов. Полагаем, что эти полномочия следует дополнить нормой по контролю за самовольным строительством в муниципальном правовом акте, которым следует утвердить порядок осуществления муниципального земельного контроля и отразить формы взаимодействия органов местного самоуправления по вопросам земельного контроля с органами территориального общественного самоуправления по выполнению этих полномочий. В последующем необходимо внести изменения, с одной стороны, в правовые акты органов местного самоуправления, а с другой - в уставы органов территориального общественного самоуправления. Следующими субъектами общественного земельного контроля законодателем названы общественные организации (объединения) и граждане. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления по вопросам земельного контроля должно строиться также на основе норм федерального законодательства и правовых актов органов местного самоуправления. В научной литературе муниципальный и общественный земельный контроль рассматриваются как звенья одной цепи. Так, С. А. Боголюбов <2>, перечисляя виды земельного контроля, указывает на государственный муниципальный (общественный) и производственный земельный контроль. Далее он обосновывает, почему рассматривает лексическое значение слова "муниципальный" как "общественный" <3>. Создание гражданского общества предполагает вовлечение в управление делами всего общества, а в осуществление земельного контроля - всех звеньев и возможностей, которыми оно располагает. Такими элементами земельного контроля становятся муниципальный, общественный и производственный контроль, цель которых - усиление публичности и открытости земельного контроля. -------------------------------- <2> Там же. С. 243. <3> Там же. С. 247.

Соединение двух форм земельного контроля (муниципального и общественного) в один вид естественно, поскольку органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него, а граждане заинтересованы в надлежащем состоянии земель и среды своего обитания, и им лучше, чем кому бы то ни было, известны упущения и правонарушения в области использования и охраны земель и окружающей среды. Таким образом, научно-практическое обоснование необходимости соединения муниципального и общественного земельного контроля требует законодательной проработки как на уровне федеральных норм законодательства, так и на уровне муниципальных правовых актов. Конституция РФ предусматривает создание системы муниципальных гарантий прав и свобод человека. Полагаем, что создание института муниципального земельного контроля можно рассматривать как часть системы муниципальных гарантий прав и свобод человека, поскольку местное самоуправление, являясь формой и первичным уровнем осуществления власти в государстве, призвано вносить свой вклад в обеспечение гарантированных прав и свобод человека и гражданина, так как права и свободы реализуются, прежде всего, по месту жительства в муниципальных образованиях. Конституционные основы использования земель, предусмотренные в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, являются основой и муниципального земельного контроля. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Этими актами в муниципальных образованиях являются акты представительных органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Статья 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Этот Закон о местном самоуправлении заложил норму обязательного привлечения населения к решению вопросов местного самоуправления. Действующая редакция Закона содержит 37 пунктов, входящих в перечень вопросов местного значения городского округа. В отдельные пункты входит несколько вопросов. Существует несколько точек зрения в научной литературе относительно классификации этих пунктов, исходя из различных оснований. Например, В. И. Шкатулла <4> полагает, что основой разделения должна стать оценка, в какой мере соответствующее полномочие направлено на обеспечение интересов РФ или субъекта РФ, а в какой ограничено интересами муниципального уровня. А. А. Уваров <5> предлагает классификацию вопросов местного значения в зависимости от степени участия государства в их правовом регулировании. В. И. Васильев <6> еще в ходе обсуждения данного Закона также отмечал, что как бы ни сложна была задача определения вопросов местного значения, ее нужно решать так, чтобы создать органам местного самоуправления такие координаты, в которых они действовали бы вполне самостоятельно. В Федеральном законе может содержаться перечень предметов ведения или вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями, который должен быть закрытым. Изменения его возможны только путем внесения новаций в сам Закон. Тем самым будет четко определена сфера деятельности органов местного самоуправления, обеспечиваемая средствами местного бюджета. Контроль за использованием земель на территории муниципального образования вместе с рядом других вопросов отнесен к вопросам, где органам местного самоуправления предоставляется возможность создания своего собственного механизма их решения, исходя из выделенных им законодательством в соответствующих предметах ведения участков управления. Поэтому законодателем необоснованно включены вопросы осуществления муниципального земельного контроля в один пункт с такими вопросами местного значения городского округа, как утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд. Эти вопросы органы местного самоуправления решают совместно с государственными органами. Кроме того, перечисленный блок вопросов, как далее будет отражено, нуждается в земельном контроле, так как связан с основным видом использования земель городского округа - застройкой территории. Однако этот вид использования территории земель муниципальных образований является не единственным, и поэтому, полагаем, муниципальный земельный контроль должен рассматриваться как отдельный вопрос местного значения. Кроме того, процессуально вопросы муниципального земельного контроля определяются нормами муниципального права (порядок осуществления), но содержание определено нормами земельного права (ст. 72 ЗК РФ), и это также дает основание рассматривать его как отдельный вопрос местного значения городского округа. -------------------------------- <4> Шкатулла В. И. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". <5> Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М., 2006. С. 223 - 224. <6> Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. N 3.

Решение такого вопроса местного значения, как создание собственного механизма муниципального земельного контроля и принятие соответствующего нормативного правового акта, необходимо начать с того, чтобы определить органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный земельный контроль, и по возможности определить перечень тех вопросов местного значения, решение которых связано с использованием территории муниципальных образований. В соответствии со ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Данная формулировка позволяет сделать вывод, что в осуществлении муниципального земельного контроля задействован не один орган местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодателем в качестве уполномоченных органов рассматривались функциональные и территориальные органы местной администрации. Все перечисленные органы наделены собственными полномочиями, в том числе и по осуществлению муниципального земельного контроля. В зависимости от задач, которые ставит каждое муниципальное образование по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель территории муниципальных образований, осуществлением муниципального земельного контроля будут заниматься те органы местного самоуправления, которые в силу нормативных положений о них обязаны это выполнять. При этом задачи по осуществлению муниципального земельного контроля могут изменяться в силу различных причин, что может повлечь либо уменьшение, либо увеличение количества органов местного самоуправления, обязанных принять участие в их решении. Мы предлагаем разделить на две группы все органы местного самоуправления или уполномоченные ими органы по осуществлению муниципального земельного контроля: органы общего контроля и органы специального контроля. В основе такого разделения учитывается следующее. В соответствии с Концепцией административной реформы 2003 - 2004 гг. и Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" должны быть разграничены функции контроля и надзора от функции управления. При этом комитеты, отделы и управления администрации отраслевых (функциональных) территориальных органов местной администрации, выполняя функции управления использованием земель, обязаны контролировать использование земель территории муниципальных образований в пределах полномочий органов местного самоуправления как органы общего муниципального контроля. Органы специального муниципального земельного контроля будут контролировать выполнение функций управления органами местного самоуправления. Это не обязывает к созданию дополнительного отдела и соответственно численности муниципальных служащих в случае отсутствия необходимости, так как эти обязанности могут выполняться временными комиссиями. Правовое обеспечение деятельности органов, осуществляющих общий муниципальный земельный контроль и специальный муниципальный контроль, осуществляется в соответствии с нормами федерального законодательства, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов, исходя из целей и задач муниципального земельного контроля по использованию территории муниципальных образований. Система органов муниципального земельного контроля должна представлять конструктивно связанные элементы общего и специального муниципального земельного контроля, выполняемого функциональными и территориальными органами местного самоуправления во взаимодействии с органами территориального общественного самоуправления в соответствии с порядком, установленным нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Правовое обеспечение работы этих органов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Наряду с принятием основного нормативного правового акта для обеспечения муниципального земельного контроля вышеуказанная система будет работать с достаточной эффективностью, если все вопросы общего муниципального земельного контроля будут заложены в положениях функциональных, территориальных органов и органов территориального общественного самоуправления. Специальный муниципальный земельный контроль на альтернативной основе может выполняться как функциональным органом, действующим на постоянной основе, так и уполномоченным органом путем создания комиссии муниципального земельного контроля на основании утвержденного положения. В функциональных территориальных органах для конкретных лиц должны быть разработаны должностные инструкции, в соответствии с которыми они будут выполнять обязанности по осуществлению муниципального земельного контроля. Таким образом, создание системы контроля за использованием земель муниципальными образованиями на основе закона может обеспечить поставленные государством задачи по обеспечению интересов населения муниципальных образований в области использования земель территорий, где оно проживает.

Название документа