Специальные нормы-запреты, нормы-ограничения и нормы, прекращающие оборот земельных участков и других природных объектов

(Лукьяненко В. Е., Пудлина Е. И.)

("Журнал российского права", 2009, N 8)

Текст документа

СПЕЦИАЛЬНЫЕ НОРМЫ-ЗАПРЕТЫ, НОРМЫ-ОГРАНИЧЕНИЯ И НОРМЫ,

ПРЕКРАЩАЮЩИЕ ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

И ДРУГИХ ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

В. Е. ЛУКЬЯНЕНКО, Е. И. ПУДЛИНА

Лукьяненко Владимир Евгеньевич - декан факультета права Ульяновского педагогического университета, доктор юридических наук.

Пудлина Елена Ивановна - начальник Правового департамента "Ульяновсквторцветмета".

Конституция РФ предусматривает два основных ограничения (пределов или границ свободы оборота земельных участков): недопустимость нанесения ущерба окружающей среде и недопустимость нарушения прав и законных интересов иных лиц. Этот перечень является исчерпывающим. Вместе с тем ст. 260 ГК РФ устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ), если соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. В пункте 1 ст. 43 ЗК РФ также предусмотрено право собственника приобретать и осуществлять свои права на земельные участки по своему усмотрению.

С другой стороны, ГК РФ закрепил положение о том, что собственник земельного участка и других природных ресурсов осуществляет свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению принадлежащими ему природными объектами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ). Однако существование юридически значимых для всего общества публичных интересов предполагает контрольные функции государства за процессом реализации частных интересов собственника земельного участка. Поэтому специальные законы предоставляют государству и его органам такие правовые средства, которые необходимы для защиты публичных интересов в процессе осуществления собственниками земельных участков своих правомочий.

Отдельные нормы-ограничения и судебные прецеденты, ограничивающие свободу оборота земельных участков, можно обнаружить как в нормативных правовых актах, так и в решениях, определениях и постановлениях судебных органов.

Так, КС РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" указывает на то, что право частной собственности не принадлежит к таким правам, которые в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях. Однако как сама возможность введения федеральным законом ограничений прав, так и характер таких ограничений определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ. Как уже отмечалось выше, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. С этой конституционной нормой корреспондируют правила абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ, п. 1 ст. 56 ЗК РФ, допускающие ограничения гражданских прав (в том числе прав на землю) на основании федерального закона и только в вышеуказанных целях.

Указанные нормы явились основой для установления гражданским, земельным и другими отраслями законодательства специальных норм-запретов или норм-ограничений оборота земельных участков.

1. Изъятыми из гражданского оборота считаются объекты, которые не могут быть предметом сделок и иным образом переходить от одного лица к другому в рамках гражданско-правовых отношений. Земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе, а земельные участки, ограниченные в обороте, определяются в порядке, установленном законом. Перечень участков, изъятых из оборота, в отношении которых недопустимы гражданско-правовые сделки, предусмотрен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Не могут быть объектом сделок земельные участки, изъятые из оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ). Те участки земель, которые ограничены в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ), не могут быть переданы в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральными законами. Согласно ст. 95 ЗК РФ в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в перечень особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.

2. Ограничение оборотоспособности в соответствии с п. 2 ст. 129 ГК РФ заключается в том, что отдельные природные объекты могут принадлежать лишь определенным участникам гражданского оборота либо их приобретение и (или) отчуждение допускается только на основании специальных разрешений.

В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Прежде всего следует указать случаи ограничения оборота земельных участков (п. 2 ст. 27 ЗК РФ), сущность ограничения которых предполагает стеснение правообладателя в совершении действий, связанных с распоряжением земельным участком, а также ограничения субъектного состава имущественных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками. Однако в законодательстве нет ясного ответа на вопрос о значении словосочетания "ограничение оборота". Согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ земли, изъятые из оборота, не могут быть объектами любых гражданских сделок. Как быть тогда с участками, ограниченными в обороте? Они могут предоставляться в частную собственность только тогда, когда такая возможность предусмотрена непосредственно федеральным законом? В пункте 3 ст. 27 ЗК РФ указано, что "содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами". Фактически эта фраза означает, что законодателем не разработано общее понятие "ограничения оборота", нет и целостной системы самих ограничений. Они вводятся применительно к конкретным правовым ситуациям.

Лесной кодекс РФ устанавливает, что лесной фонд РФ находится только в федеральной собственности. В Водном кодексе РФ предусмотрено, что большинство водных объектов может находиться в государственной собственности.

Земельные участки, указанные в п. 5 ст. 27 ЗК РФ, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель либо, как указано в п. 4 ст. 27 ЗК РФ, в зависимости от вида или характера объекта недвижимости, расположенного на конкретном земельном участке, право пользования которым было запрещено. Существенно и то, что оба перечня земельных участков (п. 4 и п. 5 ст. 27 ЗК РФ) распространяются только на земли публичных образований и не касаются земель, находящихся в частной собственности.

Итак, перечень оснований ограничения оборота земельных участков и других природных объектов (п. 2 ст. 56 ЗК РФ) может быть обусловлен: возведением на участке жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, строений, сооружений; использованием участка для добычи полезных ископаемых, находящихся на земельном участке; использованием пресных подземных вод и закрытых водоемов, находящихся на земельном участке; проведением мелиоративных, культурно-технических и других работ на земельном участке: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; иные ограничения использования земельных участков. Нетрудно заметить, что перечисленные основания ограничения оборота природных объектов обладают хозяйственными критериями (необходимость правильного, своевременного или эффективного хозяйственного их освоения). Вместе с тем законодатель стремиться сбалансировать экономические (хозяйственные) интересы землепользователей с интересами всего общества посредством правовой охраны природных объектов.

Другой способ ограничения - нормативно установленный компетентными органами перечень природных объектов, который может находиться только в федеральной собственности.

Предметом ограничения права может быть как индивидуально-определенный земельный участок, так и неопределенный круг земельных участков. Ограничения прав на землю могут устанавливаться федеральными законами, а также принятыми на их основании актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решениями суда на определенный срок или бессрочно (п. 3, 4 ст. 56 ЗК РФ). Ограничения прав сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу (п. 5 ст. 56 ЗК РФ) и подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом (п. 6 ст. 56 ЗК РФ).

3. Основания прекращения права собственности определены в гл. 15 ГК РФ (ст. 235 - 243).

В статье 235 ГК РФ установлены основания прекращения права собственности, которые можно разделить на две группы:

основания добровольного прекращения права собственности или без воздействия воли со стороны третьего лица;

основания принудительного прекращения права собственности, т. е. когда другое лицо желает и имеет законное право на прекращение права собственности у собственника.

При добровольном прекращении право собственности на вещь, имущество или имущественное право прекращается у лица (собственника) по следующим причинам:

1) лицо самостоятельно и по доброй воле заключило договор, вступило в правоотношения с третьими лицами, предметом данных обязательственных правоотношений выступала конкретная вещь, и право собственности на нее у собственника в результате надлежащего исполнения его обязательств прекращается;

2) собственник вещи вступил в гражданско-правовые обязательства и не исполнил их надлежаще, в результате его вещь по решению суда или по добровольному согласию (мировому соглашению) отобрали у него для возмещения ущерба, причиненного собственником вещи третьей стороне своим ненадлежащим исполнением ранее взятых на себя обязательств;

3) право собственности на вещь прекратилось у собственника в результате гибели или иного случайного повреждения вещи (либо в результате целенаправленного причинения ей вреда);

4) по причине добровольного уничтожения вещи или отказа от права собственности на нее.

В перечень принудительных оснований прекращения, как нам представляется, возможно отнести основания (случаи), согласно которым у собственника вещи ее изымают на законных основаниях.

Принудительное изъятие у собственника его имущества по общему правилу не допускается, за исключением случаев, перечисленных в п. 2 ст. 235 ГК РФ. Применительно к земельным участкам можно выделить следующие из них.

Обращение взыскания на имущество (в частности, земельный участок) по обязательствам собственника допускается лишь на основании решения суда, если иной порядок взыскания не предусмотрен законом или договором. Даже в том случае, когда взыскание производится в порядке, предусмотренном договором, оно осуществляется помимо воли собственника, так как собственник вправе самостоятельно продать вещь с целью передачи выручки от продажи в пользу кредитора либо передать вещь непосредственно в собственность кредитора по договору об отступном.

Право собственности на земельный участок, на который обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество.

Отчуждение земельных участков, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу. Здесь имеется в виду имущество, которое может принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которого в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные, - ст. 129 ГК РФ). Условием применения данной нормы является правомерность приобретения этого имущества в собственность, например, если в собственности лица по основаниям, допускаемым законом (например, в результате наследования), оказался земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и это повлекло превышение предельных размеров общей площади сельхозугодий, которые могут одновременно находиться в собственности физического лица, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50% голосов, то такой земельный участок или его доля должны быть отчуждены собственником в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Аналогичные действия ст. 11 этого Закона также предписывает совершать в случае, если земельный участок сельскохозяйственного назначения был унаследован иностранным гражданином, поскольку такие лица могут обладать земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Кроме того, ст. 5 вышеуказанного Закона устанавливает конкретный срок, в течение которого земельный участок или доля должны быть отчуждены собственником, - один год со дня возникновения права собственности на земельный участок либо в течение года, когда собственник - иностранный гражданин узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли возникновение у него права собственности на земельный участок сельхозназначения. В случае если в течение установленного срока собственник не произведет отчуждение земельного участка, решение об отчуждении имущества будет принимать суд по заявлению органа государственной власти субъекта Федерации. В случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести земельный участок или земельную долю, они должны быть приобретены субъектом Федерации либо органом местного самоуправления по начальной цене предмета торгов.

Выкуп у собственника земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Условия, порядок и основания такого выкупа регламентированы ст. 49 и ст. 55 ЗК РФ. Случаи, когда допускается изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, отнесены законом к исключительным, т. е. по общему правилу такого изъятия следует избегать. В статье 49 ЗК РФ приведены только два возможных основания изъятия земель для государственных и общественных нужд: выполнение международных обязательств РФ и необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения (при отсутствии других вариантов размещения этих объектов). Иные случаи изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут быть установлены федеральными законами. Законами субъектов РФ могут быть дополнительно предусмотрены только случаи изъятия таких земельных участков, которые находятся в собственности самих субъектов РФ либо в муниципальной собственности, т. е. участков, предоставленных в пользование либо аренду гражданам, юридическим лицам. Следовательно, случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у собственников и пожизненных наследуемых владельцев могут быть установлены только федеральным законодательством.

Не допускается изъятие земель особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 ЗК РФ).

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

Указанный Федеральный закон устанавливает ограничения на перевод земель отдельных категорий в другие категории, что существенно сокращает возможность применения изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В частности, не имеет смысла изъятие земельного участка из особо ценных сельскохозяйственных угодий с целью осуществления на нем в дальнейшем строительства, поскольку согласно п. 2 ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод такого участка в иную категорию земель запрещен.

Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Более подробно процедура выкупа, порядок определения выкупной цены регламентированы ст. 279 - 282 ГК РФ.

Реквизиция земельного участка (ст. 51 ЗК РФ) означает временное изъятие у собственника земельного участка при возникновении обстоятельств чрезвычайного характера в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства с возмещением собственнику причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции. Основная особенность реквизиции связана с тем, что земельный участок после отпадения чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев может быть возвращен владельцу.

В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость земельного участка или по желанию предоставляется равноценный земельный участок.

Конфискация является единственным случаем принудительного безвозмездного изъятия государством имущества, принадлежащего нарушителю, совершившему преступление или иное правонарушение. Следствием конфискации является прекращение права собственности.

Изъятие у собственника земельного участка при ненадлежащем его использовании. В статье 45 ЗК РФ содержатся основания изъятия земельных участков в подобных случаях у землевладельцев и землепользователей, но не у собственников. Основания же прекращения права собственности на земельный участок, который не используется в соответствии с его назначением либо используется с нарушением законодательства, прописаны в ст. 284 и ст. 285 ГК РФ. Так, земельный участок может быть изъят у собственника не в любом случае неиспользования его по назначению, а лишь в случае неиспользования земельного участка по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. Это относится к двум категориям земель, предназначенных для сельхозпроизводства и под любую разновидность строительства.

Кроме того, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Таким образом, изъятие земельного участка как крайняя мера земельно-правовой ответственности применяется лишь в случаях грубого нарушения земельного законодательства.

Отчуждение земельного участка в принудительном порядке предусмотрено также в п. 4 ст. 252 ГК РФ в случае выплаты участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре. Такая ситуация может иметь место, когда небольшой земельный участок переходит по наследству к нескольким наследникам, доли которых оказываются меньше минимального размера, установленного для конкретного целевого использования земельного участка, и поэтому не могут быть выделены в натуре.

Собственник может быть лишен решением суда своего права на земельный участок согласно ст. 272 ГК РФ. Вопрос о последствиях прекращения прав на земельный участок решается в таких случаях в судебном порядке. Соответствующий иск может предъявить как собственник земельного участка, так и собственник возведенной недвижимости.

Здесь имеют место случаи, когда снос здания или сооружения, возведенного на земельном участке, запрещен. Основания для такого запрета различны. В частности, здание может быть отнесено к числу памятников культуры либо в случае признания права собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположена эта недвижимость.

Кроме того, запрещен снос жилых помещений. Наличие этого правила обусловлено особой социальной значимостью жилых помещений. Отдельным основанием является явное превышение стоимости здания или сооружения по сравнению со стоимостью отведенной под него земли. В последнем случае речь идет об оценочном понятии, определяемом судом.

В случае если по указанным выше основаниям снос здания или сооружения запрещен, суд может принять одно из следующих решений: признать право собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором находится эта недвижимость, признать право собственника земельного участка на приобретение находящейся на нем недвижимости, установить условия пользования земельным участком собственником недвижимости на новый срок. Установление ограничений прав на землю не означает, что правообладатель полностью лишается своих правомочий по владению, пользованию или распоряжению земельным участком. Обладатель права на земельный участок, в отношении которого установлено ограничение, не вправе совершать то или иное действие в отношении этого участка лишь на период действия такого ограничения. Однако после того как ограничение права перестает существовать, правообладатель вновь получает возможность производить те действия относительно земельного участка, совершать которые он не мог в силу установления ограничения права.

При этом законодателю и юристам необходимо более четко различать собственно нормы-ограничения оборота земельных участков и других природных объектов, нормы-изъятия (запрета) оборота земельных участков и других природных объектов из гражданского оборота и нормы пресекательные, прекращающие право пользования (собственности, иного владения) земельными участками и другими природными объектами.

Название документа