Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения

СОГЛАСОВАНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ И ЗЕМЕЛЬНЫХ ВОПРОСОВ: СОСТОЯНИЕ, ЗАДАЧИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РЕШЕНИЯ

/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 9/

В. Л. БЕЛЯЕВ

Беляев Валерий Львович, доцент и докторант кафедры проектирования зданий и градостроительства Московского государственного строительного университета, кандидат технических наук (г. Москва).

В статье рассматриваются проблемы согласования градостроительных и земельных вопросов в аспекте государственного управления и правового регулирования. Выявлены основные проблемы: рассогласованность государственных политик, недостаточная эффективность отдельных инструментов управления и методов его обеспечения, прежде всего системы правового регулирования. Сделан вывод о необходимости дальнейшей гармонизации градостроительных и земельных вопросов в рамках совершенствования системы государственного управления. Предложены направления решения некоторых выявленных проблем.

Ключевые слова: развитие территории, формирование земельных участков, координация градостроительных и земельных вопросов, правовой режим земель, градостроительное проектирование.

Harmonization of urban construction and land issues: status, challenges and some solutions V. L. Belyaev

The problems of coordination of urban development and land use issues in the aspect of governance and regulation. The basic problem: the mismatch of government policies, the lack of effectiveness of individual management tools and methods for its support, especially the system of legal regulation. It is concluded that the need for further harmonization of urban planning and land issues in improving governance. The directions of solving some of the problems identified.

Key words: the development of the territory, land formation, coordination of urban construction and land issues, the legal regime of land, urban design.

Современное градостроительство объективно связано с земельными отношениями. В идеологии Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - также ГрК РФ) оно может рассматриваться как механизм предварительного формирования земельных участков для нового строительства или для реконструкции застройки и некого контроля за этим процессом <1>. В связи с этим решение градостроительных и земельных вопросов требует теснейшей координации, начиная с уровня соответствующих государственных политик. -------------------------------- <1> Такая узкоутилитарная концепция вызывает критику со стороны "традиционных" градостроителей-архитекторов (Российская академия архитектуры и строительных наук, Союз архитекторов России и другие), указывающих, что градостроительство должно прежде всего иметь социальную направленность как средство повышения качества среды жизнедеятельности человека.

Проблемы отечественного градостроительства во многом обусловлены отсутствием на федеральном и, соответственно, региональном уровнях внятной политики в области развития территорий <2>. Не увенчались успехом и попытки разработки современной федеральной градостроительной доктрины ни в академических кругах (И. М. Смоляр и др.) [3], ни в Союзе архитекторов России [4]). В настоящее время такая задача ставится перед рабочей группой Общественного совета Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России). -------------------------------- <2> В то же время имеется опыт принятия государственных политик в смежных областях. Так, утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, частично касающиеся, впрочем, и решения градостроительных вопросов (например, в части совершенствования порядка определения правового режима земельных участков) [2].

Представляется, что как федеральная, так и любая региональная градостроительная политика в первой итерации (тезисно) должна разрабатываться в составе стратегий развития соответствующих территорий, причем она должна быть гармонизирована с аналогичной проработкой других политик (социальной, демографической, промышленной, научной и т. д.). В последние годы такие стратегии разрабатываются довольно активно, несмотря на отставание развития нормативной правовой базы в области стратегического планирования. Однако меры, предпринимаемые для ликвидации указанного отставания, не бесспорны. Например, концепция проекта Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", подготовленного Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), относит территориальное планирование к стратегированию. Между тем эти понятия различны по предмету и соподчинены: стратегии являются целеполагающим элементом территориального планирования. В этом контексте градостроительная деятельность имеет "обслуживающий" характер. Концепцией Градостроительного кодекса Российской Федерации процедурно не предусмотрено полноценное участие всех трех уровней власти в подготовке территориального плана. Такие планы подготавливаются каждым из них, по сути, автономно с минимальным количеством согласований смежного характера. Принцип разграничения полномочий уровней власти, безусловно, справедливый при федеративном устройстве, возведен почти в догму. Между тем в странах с аналогичным государственным устройством этот вопрос решен путем принятия федеральных законов о пространственном планировании и формирования жесткой вертикали уполномоченных государственных органов (например, в Германии принят Закон о пространственном развитии [6]). Не спасает и предусмотренная статьей 27 ГрК РФ процедура совместной подготовки документов территориального планирования. Это "псевдопланирование" не решает таких вопросов комплексного планирования, как определение назначения и интенсивности использования территории, взаимная увязка размещения всех публичных объектов капитального строительства с учетом государственных (федеральных и региональных), муниципальных, общественных и частных (крупный бизнес) интересов. Именно такая увязка согласно ГрК РФ является целью территориального планирования, однако это важнейшее законодательное положение становится пустой декларацией. Исключение Кодексом возможности разработки комплексного регионального плана, упразднение им института пригородных зон существенно снижают уровень целостности территориального развития страны. В таких условиях возрастают риски необоснованных бюджетных и иных расходов, роста социальной напряженности, серьезных планировочных ошибок. Так, масштабная территориальная "прирезка" Москвы, вероятно, может быть расценена как сомнительный в правовом отношении шаг, так как по смыслу ГрК РФ любая градостроительная деятельность, включая расширение границ города, должна вытекать из решений территориального плана. В то же время в этом случае такого плана, как известно, не было. Парадокс, однако, состоит в том, что согласно ГрК РФ его и не могло быть, так как ни федеральные схемы территориального планирования (далее - СТП), ни СТП Московской области, ни тем более генеральный план города Москвы не предназначены для решения таких задач. Сейчас спешно предпринимаются попытки поиска выхода из создавшейся ситуации. Например, в 2012 году был подготовлен законопроект "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части вопросов подготовки и утверждения документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации" и направлен на предварительное рассмотрение членам рабочей группы Экспертного совета по градостроительной деятельности при Комитете Государственной Думы по земельным отношениям и строительству <3>. -------------------------------- <3> В проекте Закона речь идет только о городах Москве и Санкт-Петербурге и, соответственно, Московской и Ленинградской областях, однако сейчас уже назрел вопрос о системной переработке идеологии территориального планирования.

Осложняет дело и имеющая место несогласованность управленческих решений двух министерств, ответственных в стране за "развитие", - Минэкономразвития России и Минрегиона России. В частности, она проявляется и в государственном регулировании рассматриваемых далее градостроительных и земельных вопросов. В связи с тем что градостроительство (в какой-то степени, за исключением освоения подземного пространства) осуществляется на земле, сначала рассмотрим те нормы Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), которые наиболее значимы с позиции градостроителя. В числе таких принципов земельного законодательства следует назвать обозначение земли как пространственного объекта - основы любой хозяйственной, в том числе градостроительной, деятельности, определение земельного участка как главной вещи, правовой судьбе которой следуют ее улучшения, включая здания и сооружения. Принципиальным также является определение правового режима земель через назначение категорий земель и разрешенное использование земельных участков. Уже сейчас эти параметры определяются прежде всего в рамках градостроительной деятельности путем выполнения территориального планирования и градостроительного зонирования. Это вытекает из зафиксированного в ЗК РФ принципа дифференцированного подхода, который прямо гласит, что правовой режим земель, с учетом комплекса природных, социальных, экономических и иных факторов, определяется принадлежностью к категории земель и разрешенным использованием земельного участка в соответствии с требованиями градостроительного законодательства <4>. Не менее важен принцип сочетания (оптимизации) интересов общества и каждого гражданина (регулирование использования и охраны земель в интересах всего общества при обеспечении гарантий на свободное владение, пользование и распоряжение конкретными земельными участками). -------------------------------- <4> Принцип гармонизации земельного и градостроительного законодательства, необычайно важный для специалиста-градостроителя, в дальнейшем будем также называть принципом урбанизма.

Как известно, земельное законодательство является отраслью права. Оно связано с законодательством о градостроительной деятельности, которое, в свою очередь, также может регулировать земельные отношения в случае отсутствия соответствующих норм в земельном законодательстве. Из двух ипостасей земельного законодательства - охраны и использования земель - для градостроителей, конечно более важен второй. Для них также важны все объекты земельных отношений: земли, земельные участки и их части, а из состава земель в наибольшей мере - земли населенных пунктов. Характерно, что в большинстве зарубежных стран земельное право как самостоятельная отрасль не выделяется. В соответствии с конституциями этих стран земельные отношения регулируются нормами гражданского, административного права либо специальными законами, посвященными отдельным видам земельных отношений (земельной аренде, земельному обороту и т. д.), а также законами о планировании и развитии территорий, строительстве и т. п. Представляется, что такой вариант развития земельного законодательства не исключается и для России (см., например, выше и далее о развитии законодательства по урбанистической схеме в Германии). Основанием отнесения земель к категориям и перевода их из одной категории в другую является соответствующий документ территориального планирования, при этом такой перевод регулируется нормами специального федерального закона. В то же время Минэкономразвития России подготовлены изменения и дополнения в федеральное законодательство. Вначале предполагалось отменить земельное категорирование с заменой его на территориальное планирование и градостроительное зонирование. Позднее в качестве компромисса было предложено сокращение числа категорий с семи до трех (с отменой, в частности, выделения категории земель населенных пунктов) с обеспечением на этих землях зонального регулирования (законопроект N 50654-6 [8]). Однако при рассмотрении и этого варианта возникло множество вопросов, и в настоящее время проект закона вновь дорабатывается. По нашему убеждению, такое радикальное изменение правового регулирования требует дополнительной системной проработки и взаимной увязки не только земельных, но и градостроительных механизмов. Другой иллюстрацией необходимости реализации принципа урбанизма является совершенствование второй составляющей правового режима земель - установления и изменения разрешенного использования земельных участков (далее - также РИЗУ). Сегодня это должно осуществляться прежде всего в составе градостроительных регламентов (глава 4 ГрК РФ). Проект единого классификатора видов РИЗУ, который согласно ЗК РФ подготавливается Минэкономразвития России, также должен быть сориентирован на использование не только в кадастровых целях, но и в целях градостроительной деятельности. Согласно ЗК РФ земельный участок понимается как образованная в рамках кадастровой деятельности часть земельной поверхности. Такое "плоское" представление соответствует европейским континентальным правовым традициям, однако затрудняет регулирование развития подземной части территории. Впрочем, эта тема связана с формированием и использованием участков недр и требует отдельного рассмотрения. Образование земельных участков из земель государственной или муниципальной собственности, в свою очередь, связано с кадастровыми операциями раздела, выдела, объединения, перераспределения земельного участка. Однако их осуществление в городах должно быть дополнительно гармонизировано с градостроительным нормированием и проектированием, представляющими собой соответственно инструмент и этап градостроительного формирования земельных участков. Первый шаг в этом направлении сделан. Уже сейчас и в ГрК РФ, и в ЗК РФ предусматриваются случаи обязательности формирования земельных участков исключительно на основе документации о планировке территории (предоставление земель для комплексного жилищного строительства <5>, развитие застроенных территорий <6>, строительство линейных объектов). В указанных случаях в заявлении об образовании земельных участков указываются реквизиты документации по планировке территории. В составе такой документации не только фиксируются уже установленные обременения (ограничения) прав на земельные участки, но и намечаются новые обременения (ограничения). Правовое закрепление таких предложений реализуется позднее, уже в рамках регулирования земельных отношений. Они как бы принимают эстафетную палочку от градостроительных отношений. Однако это не всегда проходит гладко. Например, согласно ГК РФ и ЗК РФ при планировочном размежевании территории градостроители не могут "замахнуться" на землеустроительное упорядочение территории в случае неудачной конфигурации земельных участков, чересполосицы и в других случаях <7>. Их германским коллегам, к примеру, возможность такого упорядочения предоставляет Строительный кодекс (Земельного кодекса в Германии, как и в подавляющем большинстве развитых стран, нет). -------------------------------- <5> Раздел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, осуществляется лицом, с которым заключен договор аренды земельного участка для такого строительства, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности. <6> Образование земельных участков в границах застроенной территории осуществляется лицом, с которым в соответствии с ГрК РФ заключен договор о развитии территории, в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории. <7> Так, перераспределение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между их "публичными" собственниками и (или) между собственниками земельных участков - физическими или юридическими лицами не допускается, за исключением следующих случаев: 1) развитие застроенной территории согласно ГрК РФ; 2) образование земельных участков, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд. В этих случаях все условия перераспределения земельных участков определяются на основании соглашений между собственниками земельных участков и уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления.

В сложившихся в России условиях следует жестко ориентироваться на выполнение требований урбанистического характера к образуемым и измененным земельным участкам. В их числе отметим соблюдение РИЗУ и предельных строительных параметров земельного участка, определяемых в составе градостроительного регламента. Так, необходимо отдельно отметить статью 11.9 ЗК РФ, которой вводятся ряд требований к образуемым и измененным земельным участкам, имеющих урбанистический характер, которые, в свою очередь, должны учитываться при организации градостроительной деятельности (проекты межевания территории, правила землепользования и застройки и т. д.). Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими регламентами <8>. При этом не допускается образование земельных участков, если оно приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости (отсутствие подъезда, подхода). Не допускаются раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (включая сервитуты) или ограничения (например при нахождении в зоне охраны) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием. -------------------------------- <8> Важно, что согласно ГрК РФ правила землепользования и застройки могут также определять делимость земельных участков.

Предельные размеры земельных участков, на которые согласно части 7 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительных регламентов не распространяется (линейные объекты, памятники, территории общего пользования) или в отношении которых такие регламенты не устанавливаются (лесные, водные угодья и т. п.), должны определяться в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами. Отметим, что такие законы либо отсутствуют, либо крайне слабо регулируют указанные вопросы, что на практике затрудняет развитие территорий. Наконец, границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) населенных пунктов. Образование земельных участков, в свою очередь, не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и т. д., то есть ко всему, что препятствует рациональному использованию и охране земель, а также нарушать иные требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами. В некотором смысле (с позиций правомочия пользования землей) для градостроителя может быть значимым и вопрос о собственности на землю. В частности, факт разграничения государственной собственности на землю учитывается при согласовании документов территориального планирования, а разнообразие видов земельной собственности - при составлении градостроительной документации, проведении по ней публичных слушаний, а также при составлении программ реализации такой документации. Согласно ЗК РФ в собственность муниципальных образований могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований (например в пригородной зоне), для обеспечения их развития. Правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) в первую очередь ориентированы на земельного собственника. Если говорить о других вещных правах, отметим сервитут, установление которого в необходимых случаях позволяет обеспечить успешную реализацию градостроительных проектов. В то же время практика показала, что введенный в ЗК РФ институт публичных сервитутов оказался нежизнеспособным и предложен, по сути, к упразднению в законопроекте N 47538-6/2 о внесении системных изменений и дополнений в ГК РФ [9]. Одновременно указанный законопроект предусматривает расширение спектра вещных прав, ряд из которых (право застройки, коммунальный сервитут) крайне важны для специалиста-градостроителя. Кроме того, для градостроителя определенный интерес также представляют вопросы о возникновении прав на землю (в контексте реализации градостроительных решений) и об ограничении оборотоспособности земельных участков. Принципиальной новеллой ЗК РФ, имеющей урбанистический характер, является то, что при отсутствии ПЗЗ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предлагается более не осуществлять: - применительно к городу Москве и Московской области с 31 декабря 2014 года; - применительно к муниципальным районам с 30 июня 2013 года; - применительно к городским поселениям и городским округам с 31 декабря 2013 года; - применительно к сельским поселениям с 1 июня 2014 года. Эта норма не распространяется на земельные участки, на которые согласно ГрК РФ действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых эти регламенты не устанавливаются, а также земельные участки, предоставляемые в соответствии с государственными документами территориального планирования) <9>. -------------------------------- <9> Несмотря на то что жизненные реалии заставляли и заставляют неоднократно переносить предельные сроки подготовки ПЗЗ, важно, что сохраняется мотивация.

Согласно ГрК РФ и ЗК РФ по прошествии предельного срока подготовки ПЗЗ при одновременном наличии ПЗЗ и документации по планировке территории должен осуществиться переход на системный способ образования и предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то есть упраздняется процедура выбора земельных участков. Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта будет являться наиболее массовым способом, обязательным для объектов, на которые согласно ГрК РФ устанавливаются и распространяются градостроительные регламенты. Любопытно, что действующая процедура выбора земельных участков, хотя и в упрощенном виде, содержит основные элементы планировки территории, а также некоторые элементы градостроительного зонирования. Так, согласно ЗК РФ выбор земельного участка должен обеспечиваться на основе документов государственного кадастра недвижимости, с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. В заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению может прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты <10>. -------------------------------- <10> Эта норма ЗК РФ существенна, поскольку она обосновывает легитимность "предпроектных проработок", "градобоснований" и т. п., проводимых уже в рамках градостроительной деятельности (практика Москвы и других городов).

Впрочем, в условиях вероятного очередного продления указанных предельных сроков давно было необходимо озаботиться усовершенствованием процедуры выбора земельных участков, введя в ЗК РФ обязательность наличия в пакете заявительных документов градостроительного обоснования формирования земельного участка. Важно также, что формирование земельного участка для строительства означает не только установление его границ и РИЗУ, но и получение технических условий на присоединение к инженерным сетям и сооружениям. Существенно и то, что для проведения земельных торгов требуется полное формирование земельного участка (лота), что, в свою очередь, в условиях отсутствия ПЗЗ требует разработки документации о планировке территории согласно ГрК РФ (определение границ земельного участка и его разрешенного использования). При формировании земельных лотов должны учитываться и результаты инженерных изысканий, что на практике по разным причинам осуществляется крайне редко <11>. -------------------------------- <11> В настоящее время Минрегионом России во исполнение пункта 12 Плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года N 1336-р, с участием автора настоящей статьи подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в ГрК РФ в части обязательности проведения инженерных изысканий для обоснования документации по планировке территории.

Согласно поправкам в ЗК РФ предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах. Эта норма, имеющая не только принципиальный рыночный, но и радикальный характер, вначале стала тормозить жилищное строительство. В связи с этим в 2006 году законодатель поправками в ГрК РФ был вынужден ввести институт развития жилых застроенных территорий, являющийся еще одним механизмом урбанистического типа. Известным инструментом регулирования земельных отношений является нормирование земель. ЗК РФ предусматривает, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в публичной собственности земель для дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Для иных строительных целей предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с ПЗЗ, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией <12>. -------------------------------- <12> Отметим ведущую роль в нормировании земель градостроительных регуляторов, кроме ПЗЗ - ими являются своды правил и региональные или местные нормативы градостроительного проектирования.

Несмотря на то что земельный участок провозглашен главной вещью, в ЗК РФ предусмотрено исключение из этого правила, а именно при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник (площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется с учетом норм землеотвода). В случае перехода такого права к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности. Принцип единого объекта недвижимости четко отражен в норме ЗК РФ, требующей, чтобы отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, в общем случае проводилось вместе с земельным участком. Важным для городских земель является и то, что отчуждение доли в праве собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на земельном участке, принадлежащем на праве собственности нескольким лицам, влечет за собой отчуждение доли в праве собственности на земельный участок, размер которой пропорционален доле в праве собственности на здание, строение, сооружение. Некоторым исключением из принципа единства судьбы земельного участка и его улучшений также являются нормы ЗК РФ о приобретении прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения. В существующей застройке земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством. Местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями как земельного, так и градостроительного законодательства. При этом учитываются красные линии (продукт утвержденных проектов планировки территории) <13>, местоположения границ смежных земельных участков, естественных границ земельного участка. -------------------------------- <13> Их правовой статус и порядок формирования требуют уточнения.

ЗК РФ установил специальный порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров их аренды. Аукцион проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае если определены РИЗУ, параметры разрешенного строительства, а также технические условия подключения к сетям. Для участия в аукционе с целью комплексного освоения таких земельных участков представляются документы, содержащие предложения о планировке, межевании и застройке территории в соответствии с ПЗЗ и нормативами градостроительного проектирования. ЗК РФ предоставляет собственнику земельного участка достаточно широкий спектр прав, в частности право возводить здания, строения и сооружения в порядке, установленном градостроительным законодательством (в соответствии с градостроительным регламентом, с соблюдением иных условий и требований). Примечательно, что лица, не являющиеся собственниками земельных участков, осуществляют перечисленные права собственников в том же объеме, за исключением обладателей сервитутов. Права последних определяются договором частного сервитута либо нормативным правовым актом, которыми установлен публичный сервитут. Права землевладельцев сочетаются с их обязанностями использовать земельные участки в соответствии с РИЗУ, своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами, соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Концептуальным положением ЗК РФ является то, что граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено федеральными законами (принцип свободы в ограниченных рамках). Принудительно эти права прекращаются по решению суда, в частности, при использовании земельного участка не в соответствии с РИЗУ, его неиспользовании в течение трех или более лет или изъятии для публичных нужд. Аренда прекращается по аналогичным основаниям в порядке, предусмотренном ГК РФ. Принудительное изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных в том числе с размещением ряда наиболее важных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов <14>. -------------------------------- <14> Теоретически такие варианты могут быть найдены всегда (например, путем размещения объекта под землей), и корректнее говорить об "оптимальном" размещении объекта, который соответствует утвержденному документу территориального планирования, выбранному согласно ГрК РФ при обосновании такого документа из нескольких "рабочих" вариантов планировки.

Важный инструмент градостроительного регулирования - ограничение прав на землю по основаниям, установленным федеральными законами. Например, согласно ЗК РФ: 1) могут устанавливаться особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных и иных зонах (по ГрК РФ - зоны с особыми условиями использования территорий); 2) могут определяться установленные проектом условия (сроки) начала и завершения застройки земельного участка, предоставленного для строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги <15>. -------------------------------- <15> По нашему мнению, эту норму необходимо распространить и на другие строительные объекты.

Ограничения устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решением суда бессрочно или на определенный срок и сохраняются при переходе права собственности на земельный участок другому лицу. Ограничения подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом (аналогично регистрации вещных прав). Права на использование земельных участков могут быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд, в том числе при реализации градостроительных планов. Такие ограничения устанавливаются федеральными законами. Действия, нарушающие права лиц на землю или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены, например, путем приостановления капитального строительства, эксплуатации объектов. Платность также является важнейшим принципом землепользования, являясь, на наш взгляд, не целью, а средством рационального землепользования и, в частности, эффективного развития территории. Иллюстрацией этому является включение в ЗК РФ норм экономической мотивации к своевременному освоению земельного участка, находящегося в публичной собственности и переданного в аренду для жилищного строительства <16>. Если жилой дом по истечении трех лет с даты начала аренды земельного участка не введен в эксплуатацию, арендная плата за землю возрастает и устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога. -------------------------------- <16> За исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Важным инструментом земельного, а в перспективе и градостроительного, регулирования (управления) также является оценка земли. Рыночная стоимость земельного участка зависит от РИЗУ, определяется исходя из наиболее эффективного использования этого участка, при котором расчетная величина его стоимости будет максимальной (принцип наиболее эффективного использования). Кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. Ее результаты используются для обоснования налогообложения <17>. Для земель городов такая оценка осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также с применением иных методов массовой оценки недвижимости. Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов позволяют определить кадастровую стоимость в разрезе 16 основных видов РИЗУ [10]. Расчет стоимости земельного участка, имеющего более чем один вид разрешенного использования (за исключением участков жилой застройки), осуществляется для каждого из видов РИЗУ. По результатам этого расчета устанавливается кадастровая стоимость того вида РИЗУ, для которого указанное значение наибольшее. По нашему мнению, методика требует дополнительной увязки с градостроительным зонированием. -------------------------------- <17> Исходя из опыта отдельных передовых стран в дальнейшем результаты кадастровой оценки земель целесообразно использовать и для целей оптимизации планировочных решений застройки.

Аспект охраны, как уже указано, более касается земли как природного ресурса и природного объекта и, соответственно, в основном относится к области экологии землепользования. При проведении строительных работ, связанных с нарушением почвенного слоя, и работ по добыче полезных ископаемых требуется, например, чтобы плодородный слой почвы снимался и использовался для улучшения малопродуктивных земель, в том числе для целей озеленения. Мониторинг земель также тяготеет к охранному аспекту и включает, в частности, непрерывное наблюдение за состоянием и использованием земель исходя из их целевого назначения и РИЗУ (правовой аспект сочетается с осуществлением государственного земельного надзора). Мониторинг осуществляется с использованием автоматизированной информационной системы (АИС), функционирующей во взаимодействии с информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления. В числе последних можно назвать, в частности, федеральную государственную информационную систему территориального планирования (далее - ФГИС ТП <18>) и информационную систему обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД). Наряду с контролем функция мониторинга является важнейшей управленческой функцией. Однако в регулировании как земельных, так и градостроительных отношений она развита явно недостаточно. -------------------------------- <18> Введена поправками в ГрК РФ в 2011 году.

Согласно земельному законодательству землеустройство включает мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства. Оно также включает инвентаризацию земель (выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель) <19>. Территориальное землеустройство практически поглощено градостроительством (все более регулируется законодательством о градостроительной деятельности). В рамках земельных отношений оно ограничено, по сути, внутрихозяйственным землеустройством на сельскохозяйственных землях. На землях населенных пунктов эта задача осуществляется в рамках документов территориального планирования и в меньшей степени - документации о планировке территории. -------------------------------- <19> Прежняя концепция инвентаризации земель предполагала проведение комплекса работ для получения практически всех характеристик кадастрового учета земельных участков и была радикально изменена в 2001 году с введением механизма правового регулирования создания и ведения государственного земельного кадастра по заявительному принципу.

Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном законом о государственном кадастре недвижимости [12], в идеологии формирования и управления единым объектом недвижимости <20>. Кадастровый учет осуществляется в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. В государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) вносятся сведения об уникальных характеристиках земельных участков, включая площадь и описание местоположения границ. -------------------------------- <20> Ранее кадастровый учет земельных участков регулировался Федеральным законом от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" и осуществлялся автономно от государственного учета иных объектов недвижимости (например зданий и сооружений) [12].

В рассматриваемом контексте важно, что образуемые земельные участки должны соответствовать требованиям не только земельного, но и градостроительного, а также иного законодательства. Если в соответствии с законом образование земельных участков должно осуществляться с учетом проекта межевания территории, то местоположение границ участков определяется с учетом такого документа. В ряде случаев (отсутствие необходимых данных, пересечение смежных границ и т. д.) осуществление кадастрового учета приостанавливается. При неустранении таких обстоятельств орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет. Такое решение принимается и в отношении земельного участка, например, в случае если доступ к нему (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута, не обеспечен. На наш взгляд, в действующий порядок информационного взаимодействия следует внести дополнения, обусловленные необходимостью обеспечения более полного взаимодействия ГКН (в рамках принятых директивных решений о развитии кадастрово-регистрационной системы) с ФГИС ТП и ИСОГД. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд является эффективнейшим способом реализации территориального плана. Оно осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ, из земель, находящихся в публичной собственности, а также в случаях, связанных с размещением инфраструктурных объектов, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), строительством искусственных водных объектов. Резервирование земель городов допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства (далее - ЗПРОКС) для государственных или муниципальных нужд. Сейчас такие зоны определяются при планировке территории. Земли могут резервироваться на срок не более семи лет и 20 лет для линейных объектов. При этом в ЗК РФ предусмотрено, что подготовка проектов решений об утверждении границ ЗПРОКС федерального значения и оформление прилагаемых к ним карт (схем) осуществляются в соответствии с федеральным градостроительным законодательством, а принимаются такие решения при наличии положительного заключения Минрегиона России. Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Такое решение готовится на основании сведений из ГКН и принимается в соответствии с документацией по планировке территории. Решение о резервировании должно содержать ограничения прав на зарезервированные земельные участки. Государственный земельный надзор (контроль), как уже сказано, является одной из важнейших функций государственного управления земельными ресурсами. При его осуществлении специально уполномоченные органы взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами. Например, на муниципальном уровне иногда создаются единые комиссии по рассмотрению нарушений земельного законодательства с включением в них представителей территориальных органов федеральных ведомств и структурных подразделений местных администраций. Уполномоченные сотрудники последних, по сути, являются внештатными инспекторами государственного земельного надзора. Одновременно они осуществляют муниципальный земельный контроль за использованием земель. Так, например, специалисты местных органов архитектуры и градостроительства выявляют случаи самовольного строительства, чаще всего сочетающегося с самозанятием земель <21>. -------------------------------- <21> Такая практика, например, была принята еще в конце 1990-х годов в городе Дзержинске Нижегородской области, земельный комитет которого возглавлял в то время автор настоящей статьи.

В специальной части ЗК РФ в свете рассматриваемых нами задач необходимо выделить главу о землях населенных пунктов, в которой предусматриваются следующие нормы урбанистического характера: 1) землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и территориального развития населенных пунктов; 2) границы населенных пунктов <22> отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (очень важно понимать, что в пределах границ населенных пунктов все земли относятся только к одной категории - "земли населенных пунктов"). При этом границы населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Это требование должно учитываться при установлении или изменении границ населенных пунктов, порядок которого предусмотрен ЗК РФ. -------------------------------- <22> Ранее в законодательстве использовалось понятие "черта населенных пунктов", или "черта поселений".

Важнейшим урбанистическим положением является и то, что, по общему правилу, границы населенных пунктов проектируются в составе соответствующих документов территориального планирования (глава 3 ГрК РФ). Устанавливаются такие границы путем утверждения указанных документов соответствующими законодательными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (утверждение изменения границ городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации). Также принципиальным является положение ЗК РФ об определении правового режима земельных участков путем градостроительного зонирования (глава 3 ГрК РФ). Как будет показано далее, институт такого "правового" зонирования - радикальный рыночный инструмент градостроительного регулирования, относительно новый для России <23>. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: -------------------------------- <23> Важнейшей урбанистической связкой, как уже отмечено, также является системное межевое и кадастровое формирование земельных участков (земельное право) на основе проектов межевания территорий (законодательство о градостроительной деятельности).

1) жилые; 2) общественно-деловые; 3) производственные; 4) инженерные и транспортных инфраструктур; 5) рекреационные; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иные территориальные зоны <24>. -------------------------------- <24> Многие нормы ЗК РФ, которые будут приведены далее, дублируют нормы ГрК РФ, что должно быть исправлено при дальнейшем развитии законодательства по урбанистическому принципу.

Границы зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. В ПЗЗ устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также с учетом возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Он определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий и сооружений <25>. Утвержденные в составе ПЗЗ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми правообладателями земельных участков. Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Причем можно использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным регламентом, что важно в условиях рынка. -------------------------------- <25> Цитируемая норма концептуально важна, в частности, для совершенствования регулирования отношений в области градостроительного освоения подземного пространства (изменение и дополнение законодательства о недрах и т. д.).

Новеллой ЗК РФ урбанистического характера является и введение законодательством статуса "объектов недвижимости, не соответствующих установленному градостроительному регламенту" в случае, если виды их использования не входят в перечень видов РИЗУ или их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным регламентом. Однако указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В случаях же если использование таких объектов опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия - памятников истории и культуры, то в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на их использование. ЗК РФ содержит очень важные в практическом отношении нормы, которые отсутствуют в ГрК РФ, - о предназначении каждого вида территориальной зоны. Так, например, определено, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуального жилищного строительства, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Согласно части 7 статьи 36 ГрК РФ указанные земельные участки должны использоваться в соответствии с федеральными законами <26>. -------------------------------- <26> Разработка и развитие таких законов является актуальной задачей федерального уровня (еще раз укажем, что они практически отсутствуют или крайне слабо регулируют эти вопросы).

Также в ЗК РФ содержатся очень важные для градостроителя нормы о пригородных зонах, в состав которых могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных населенных пунктов. В таких зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. Границы и правовой режим пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами. К сожалению, эти нормы ЗК РФ не поддержаны в ГрК РФ (в ГрК РФ и его концепции территориального планирования понятие "пригородные зоны" отсутствует), что на практике, по сути, исключило формирование таких зон <27>. -------------------------------- <27> В ряде западных стран пригородные зоны выделяются в силу закона как зоны особого (совместного) государственно-муниципального управления развитием территорий.

В числе иных категорий земель выделим земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. Таковыми признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов указанных отраслей народного хозяйства, осуществления иных специальных задач. Особенности правового режима этих земель устанавливаются в ЗК РФ и учитываются при проведении зонирования территорий в составе территориального планирования (то есть при определении назначения территорий путем планирования границ категорий земель). В состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель <28>. Порядок использования отдельных видов таких земель, а также установления зон с особыми условиями их использования определяется соответствующими органами исполнительной власти и местного самоуправления в зависимости от вида публичной собственности на землю. Размеры соответствующих земельных участков, как правило, определяются в соответствии с утвержденными нормами или проектно-технической документацией. -------------------------------- <28> Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков и землепользователей не изымаются, но в границах таких участков может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые в установленном порядке полностью или частично изъяты из градостроительного использования, оборота и для которых установлен особый правовой режим (включая территории соответствующих охранных зон). В их числе выделим земли ООПТ, "развитие" которых осуществляется путем территориального планирования, а иногда и планировки территорий (например в соответствии с градостроительным законодательством города Москвы). В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти вправе принимать решения о резервировании тех земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них градостроительной деятельности. Также в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с законами устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий градостроительную деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, определяется в составе ПЗЗ в соответствии с охранными требованиями. Использование земель лесного фонда как земель запаса допускается после их перевода в другую категорию. Часто, особенно применительно к землям лесного фонда, это сопряжено с территориальным развитием городов. Порядок перевода земель в другую категорию определяется федеральным законом. Изложенное с очевидностью свидетельствует о том, что земельное законодательство во многом связано с отношениями по развитию территорий, однако при его дальнейшем совершенствовании необходимо предусмотреть более тесную и системную увязку норм земельного и градостроительного законодательства.

Литература

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ. 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года N 297-р "Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы". 3. Национальная доктрина градостроительства России. Концепция градостроительной политики России на начало XXI века. М.: Эдиториал УРСС, 2001. 4. Перов М. В. О разработке национальной градостроительной доктрины: доклад на VII Всероссийской конференции "Градостроительство и планирование территориального развития России" (Санкт-Петербург, 20 октября 2009 года). 5. Проект Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании". 6. Das Raumordnungsgesetz (BauROG), vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen, 18.08.1997. 7. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ. 8. Проект Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". 9. Проект Федерального закона N 47538-6/2 "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". 10. Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 февраля 2007 года N 39 "Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов". 11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года N 1336-р "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства". 12. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". 13. Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре".

/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 10/

Градостроительный кодекс Российской Федерации [1] был принят позднее Земельного кодекса Российской Федерации. Примечательно, что Закон о введении ГрК РФ [2] внес многие существенные изменения и дополнения и в земельное законодательство. Рассмотрим нормы ГрК РФ, которые отвечают принципу "урбанизма" (сочетание земельного и градостроительного законодательства). Аналогичный анализ применительно к ЗК РФ был проведен в первой части статьи, опубликованной в предшествующем номере журнала. В числе основных в ГрК РФ раскрывается понятие "градостроительная деятельность". Согласно Кодексу таковой является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства <1>. Как видно, термин "градостроительство" толкуется чрезвычайно широко, это и определяет теснейшую связь градостроительной деятельности со смежными отраслями деятельности и смежным законодательством, прежде всего земельным. -------------------------------- <1> С 1 января 2012 года в этот перечень входит эксплуатация зданий и сооружений (соответствующая статья введена Федеральным законом от 28 ноября 2011 года N 337-ФЗ).

В западных странах градостроительная деятельность имеет более узкий, конкретный характер - она направлена на формирование объектов недвижимости. Этому способствует, в частности, то, что в ряде стран (например в Германии) деятельность по территориальному (региональному) планированию выведена из состава градостроительной деятельности, регулируется специальным законодательством и управляется иными уполномоченными органами государственной власти <2>. -------------------------------- <2> При этом управление собственно градостроительной деятельностью осуществляется на муниципальном уровне.

В то же время в числе раскрываемых ГрК РФ определений отсутствует такое основополагающее понятие, как "территория". Попытки раскрыть его через понятие "земля" предпринимались в редакции ГрК РФ от 1998 года, в проекте актуализированного СНиП по градостроительству (см. сайт Минрегиона России: minregion. ru) <3>. Такое понятие, как "территория общего пользования", целесообразно увязать с понятием "земли общего пользования". -------------------------------- <3> На наш взгляд, термин "территория" в градостроительстве можно определить как некоторое развиваемое "пространство власти".

Важно понимать статус законодательства. ГрК РФ уже однозначно относит градостроительное законодательство к предметам совместного ведения - согласно Кодексу к градостроительным отношениям может применяться земельное законодательство, однако только в случае если такие отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (то есть в этом аспекте роль последнего приоритетна). Важнейшим инструментом решения градостроительных задач, обеспечивающим учет интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, является территориальное планирование (далее - ТП). Под ним понимается планирование развития территорий, направленное на определение в документах ТП назначения территорий (в том числе установления функциональных зон) и планируемого размещения "публичных" объектов капитального строительства (объектов федерального, регионального или местного значения). К таковым относятся объекты, необходимые как для реализации государственных или муниципальных нужд, так и для реализации других функций-полномочий публичной власти. Первые жестко определены федеральными и региональными законами (ст. 49 ЗК РФ, законы о размещении государственных заказов и услуг, о местном самоуправлении, о градостроительном регулировании). Вторые предопределены законами и уставами соответствующих административных и муниципальных образований. Интересно, что механизмы дальнейшей реализации документов ТП принципиально различаются. Применительно к строительству объектов первого типа это резервирование и принудительный выкуп земельных участков с компенсацией по фиксированной цене, во втором случае - выкуп земельных участков на договорной основе. Предназначение территорий на федеральном и региональном уровнях ТП определяется путем установления категорий земель <4>, а на муниципальном уровне (в генеральных планах поселений) - путем установления функциональных зон. -------------------------------- <4> О намеченном упразднении ряда земельных категорий см. первую часть статьи, опубликованной в предшествующем номере.

Документы ТП обязательны для органов власти при принятии ими соответствующих градостроительных решений. В частности, согласно части 4 статьи 9 ГрК РФ после 31 декабря 2013 года не допускается принятие решений о резервировании земель городов, об изъятии, в том числе путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов ТП, за исключением случаев, особо предусмотренных федеральными законами <5>. -------------------------------- <5> О переносах предельных сроков, продлевающих практику несистемного градостроительного формирования земельных участков и объектов капитального строительства, см. первую часть статьи, опубликованной в предшествующем номере.

Впрочем, при внесении в марте 2011 года изменений и дополнений в ГрК РФ с целью "упрощения" ТП роль определения в документах ТП границ земельных категорий существенно нивелирована, а роль планирования местоположения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, напротив, подчеркнута. Этим, на наш взгляд, сделан очередной шаг от комплексного планирования к отраслевому. Для подготовки и утверждения документов ТП разрабатываются материалы по обоснованию, в состав которых целесообразно включать анализ кадастровой информации (ГКН), мониторинга земель, результатов инженерных изысканий. При подготовке документов ТП учитываются региональные и местные нормативы градостроительного проектирования, в которых содержатся минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения к объектам инженерной инфраструктуры, благоустройства территории. При наличии на территориях объектов культурного наследия учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны таких объектов в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия [18] и статьей 27 ГрК РФ. Отметим следующее: 1) ряд норм этого законодательства основывается на институте "особого регулирования градостроительной деятельности", который упразднен с принятием ГрК РФ (следовательно, эти нормы применяться не должны); 2) приведенная норма ГрК РФ должна быть в равной степени распространена и на ограничения в других видах зон с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ): санитарно-защитные, водоохранные и другие; 3) надо учитывать, что указанные ограничения должны устанавливаться уполномоченными в области охраны органами в соответствии с гражданским, специальным (водными, лесным и т. д.), а также земельным законодательством (статьи 56, 57 ЗК РФ и другие). При осуществлении градостроительной деятельности ограничения лишь учитываются, в том числе при подготовке генеральных планов городов. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в том числе с участием заинтересованных землепользователей. Новеллой Градостроительного кодекса города Москвы (далее - ГрК М) и одновременно отличием от норм ГрК РФ является, например, расширение роли городской комиссии по зонированию (землепользованию и застройке) и включение ее в процедуру составления генерального плана города. Именно эта комиссия с учетом предложений собраний муниципальных образований, результатов публичных слушаний, согласований принимает решение о представлении проекта генерального плана в правительство Москвы или о его доработке. Важнейшая и новая составляющая градостроительной деятельности - градостроительное зонирование, под которым согласно статье 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов <6>. -------------------------------- <6> В прежней редакции ГрК РФ (1998 год) такое зонирование называлось правовым, что более точно отражает его характер. В ЗК РФ оно же именуется территориальным зонированием (отсутствие терминологической унификации является еще одним из примеров недостаточной увязки земельных и градостроительных вопросов).

Как мы уже показали, этот инструмент градостроительного регулирования в той или иной форме является обязательным для стран с рыночной экономикой и служит "правовым посредником" между территориальным (генеральным) планом и разработкой проектной документации (современная российская модель зонирования более соответствует практике США). Документом градостроительного зонирования являются Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Утверждение ПЗЗ поселений, межселенных территорий и городских округов отнесено к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Правила, в частности, разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков и включают: 1) порядок применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты. Порядок применения ПЗЗ и внесения в них изменений предусматривает различные процедурные положения о регулировании землепользования и застройки: об изменении видов разрешенного использования земельных участков (далее - РИЗУ), о проведении публичных слушаний, о внесении изменений в ПЗЗ и т. д. На карте зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается <7>). Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку <8>. На карте зонирования (или на отдельных картах) также отображаются границы ЗОУИТ, границы территорий объектов культурного наследия, в пределах которых в соответствии со статьями 56 и 57 ЗК РФ устанавливаются ограничения использования земельных участков. -------------------------------- <7> Иногда, например, применительно к крупным реорганизуемым земельным участкам это положение сдерживает развитие территории. <8> В проекте ПЗЗ города Москвы, например, эта рекомендация не соблюдена.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны: 1) виды РИЗУ, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков <9> (правовой режим используется в процессе застройки земельных участков и последующей эксплуатации объектов капитального строительства); -------------------------------- <9> Норма концептуально важна для правильной организации градостроительного освоения подземного пространства.

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Правила являются неким градостроительным уставом муниципального уровня. Они, в отличие от генерального плана поселения (городского округа), адресованы не только властям, но прежде всего правообладателям земельных участков и инвесторам. И это принципиальное различие двух основных градостроительных законов. Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении ПЗЗ в судебном порядке, когда есть основания полагать, что нарушены права и интересы граждан. В технологии градостроительного зонирования можно выделить несколько основных этапов. На первом этапе происходит установление границ территориальных зон, в том числе с учетом следующего: 1) возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков (чаще всего антагонистическим является, например, жилое и производственное использование земельных участков); 2) виды и состав территориальных зон, определенных в ГрК РФ и ЗК РФ; 3) существующее землепользование (принцип инвентаризации и преемственности); 4) планируемые изменения границ земель различных категорий в соответствии с документами ТП и документацией по планировке территории; 5) предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (принцип "соседского права") <10>. -------------------------------- <10> До начала 20-х годов XX века в России, как и во многих странах, соседское право было самостоятельной ветвью законодательства. В настоящее время его нормы в основном включены в ГК РФ.

Границы территориальных зон могут устанавливаться: 1) по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) по красным линиям; 3) по границам земельных участков; 4) по границам муниципальных образований и населенных пунктов; 5) по естественным границам природных объектов; 6) по иным границам <11>. -------------------------------- <11> Представляется, что указанные нормы требуют уточнения, развития и увязки, например, с кадастровым делением земель.

Совершенно очевидно, что границы ЗОУИТ, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с иным законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон. Второй этап - установление видов и состава территориальных зон в пределах границ, намеченных на первом этапе. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые и иные виды территориальных зон. Их предназначение и состав подробно описаны и в ГрК РФ, и в ЗК РФ. На третьем этапе для каждой типичной группы территориальных зон составляется соответствующий градостроительный регламент. Составление градостроительного регламента каждой зоны основывается на разрешительном, а не на запретительном принципе. Регламентом, как уже указано, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства <12>. Указанную норму также можно рассматривать как попытку компенсации недостатка российской концепции понятия земельного участка как участка исключительно поверхности земли (в ряде стран это понятие является объемным) путем распространения правового режима земельных участков вверх и вглубь от земной поверхности. -------------------------------- <12> Эту норму следует применять творчески, совместно с нормами иного законодательства, например воздушного, о недрах, которое ограничивает ярусы распространения правового режима земельного участка. Скажем, для проектирования и строительства подземного здания закрытым способом (без рытья котлована) на глубине более 5 метров необходимо формировать не земельный участок, а участок недр.

Алгоритм установления градостроительных регламентов и границ территориальных зон схож (в этом отношении можно говорить о двух итерациях зонирования). Концептуально важно, что согласно как ГрК РФ, так и ЗК РФ действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования <13>. -------------------------------- <13> Строго говоря, задачу зонирования можно представить как задачу некоторого типологического районирования (разделения территории на типы с одинаковыми градостроительными регламентами).

Принципиальным и прогрессивным отличием рассматриваемых норм ГрК РФ от аналогичных норм главы 15 ЗК РФ является то, что действие градостроительного регламента не распространяется на следующие земельные участки: 1) в границах территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); 2) в границах территорий общего пользования; 3) занятые линейными объектами; 4) предоставленные для добычи полезных ископаемых. Применительно к развиваемым территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, ЗОУИТ градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (то есть с учетом установленных на таких землях ограничений). В то же время градостроительные регламенты не устанавливаются для земель преимущественно (по направленности своей стратегии) охраняемых, а не развиваемых, к которым относятся: - земли лесного фонда; - земли, покрытые поверхностными водами; - земли запаса; - земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов); - сельскохозяйственных угодий; - земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Возникает естественный вопрос: как регулируется порядок использования земельных участков с "нулевым" градостроительным регламентом? Ответ на него, как мы уже указали, дан в части 7 статьи 36 ГрК РФ. Использование таких земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Это положение ГрК РФ также является одним из концептуальных. Указанная норма отвечает принципу разграничения территорий, то есть разграничиваются "публичные" территории, которые преимущественно планируются (опорный каркас в генеральном плане города и других документах ТП), и иные "частные" территории, которые преимущественно "зонируются". Реализацию этого принципа и нормы, как уже указано, затрудняет слабое развитие норм специальных федеральных законов (например об улично-дорожной сети, Водный, Лесной кодексы и т. д.) ГрК РФ развил институт "несоответствующего использования". Суть его в том, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с этим регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Однако реконструкция таких объектов может осуществляться только путем их приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом. Кроме того, если использование указанных участков и объектов продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, то в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких участков и объектов. Важнейшая составляющая часть установления градостроительных регламентов - определение видов разрешенного использования земельных участков (РИЗУ) и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне. Такое разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Принципиальной нормой, отвечающей условиям рыночной экономики, является то, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий) выбираются самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования (об аналогичной норме в ЗК РФ см. в первой части статьи, опубликованной в предшествующем номере журнала). Введение этой нормы позволит инвестору обеспечить свободный выбор оптимального использования развиваемых объектов недвижимости, облегчит "доступ к земле" (получение разрешения на строительство), в итоге позволит повысить инвестиционную активность. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид осуществляется по результатам обсуждения на публичных слушаниях. В случае если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, то публичные слушания проводятся с участием правообладателей объектов недвижимости, подверженных риску такого негативного воздействия. Комиссия по зональному регулированию направляет сообщения о проведении публичных слушаний по этому вопросу и правообладателям смежных земельных участков. Участники публичных слушаний вправе представить в комиссию свои предложения и замечания по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования указанного участка для включения их в протокол. В практическом отношении жизненно важным является вопрос изменения одного вида разрешенного использования объектов недвижимости на другой. До принятия ПЗЗ он решается инвесторами мучительно долго путем получения многочисленных согласований, в большинстве случаев на возмездной основе. При наличии ПЗЗ при условии соблюдения требований технических регламентов такое изменение осуществляется бесплатно (для основных и вспомогательных видов) и оперативно в соответствии с градостроительным регламентом. Решения об изменении одного вида разрешенного использования участков и объектов, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых такие регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (о пробелах в законах см. выше). Не менее важной составляющей технологии установления градостроительных регламентов является определение предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. К ним, в частности, относятся: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство; 3) максимальный процент застройки в границах земельного участка. В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными размерами участков и предельными параметрами разрешенного строительства. Безусловно, в России инструментарий градостроительного зонирования только начинает развиваться. Тем не менее он уже содержит такой гибкий механизм, как получение права на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. За разрешениями на такое отклонение вправе обратиться правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо характеристики которых неблагоприятны для застройки. Заинтересованное лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения. Далее вопрос в порядке, аналогичном рассмотренному, подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Очевидно, что внедрение такого нового и сложного механизма, как градостроительное зонирование, требует более детального правового регулирования. Например, даже в "либерально-демократической" Америке, откуда, вероятно, этот механизм и пришел в нашу страну, в начале становления зонирования (30-е годы прошлого века) на федеральном уровне были приняты стандартные (модельные) законы о планировании и о зонировании. На их основе принимались соответствующие законы того или иного штата и только потом, с их учетом - ордонансы (аналог наших ПЗЗ). К сожалению, в Российской Федерации ситуация иная. Отсутствует и должное научно-методического обеспечение, если не считать Рекомендаций по подготовке ПЗЗ, размещенных на сайте Минрегиона России в 2007 году. Все это затрудняет принятие ПЗЗ, снижает их качество, приводит к разнобою в применении методических подходов на местном уровне. Универсальным инструментом системного формирования земельных участков и иных строительных объектов недвижимости является планировка территории. Ее характер и назначение видоизменились, так как существенную роль играет новый правовой инструмент - градостроительное зонирование. Планировка территории стала решать и дополнительные задачи: - "распланирование" территории на будущие земельные участки; - упорядочение землепользования; - поиск земельных резервов. Примечательно, что для установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется и в соответствии с земельным законодательством. Подготовка документации по планировке территории вовсе не требуется, если осуществляются разделение или объединение земельных участков (кадастровые операции). Однако размеры образованных земельных участков не должны превышать рамки их предельных размеров, предусмотренные градостроительным регламентом. Обязательным условием разделения земельного участка является наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку, а объединения земельных участков - нахождение образованного земельного участка в границах одной территориальной зоны. Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры путем установления красных линий, определения параметров планируемого развития элементов планировочной структуры. Красными линиями являются линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты. Красные линии, таким образом, отграничивают земельные участки общего пользования и линейных объектов от иных земельных участков. Важно, что правовой статус красные линии обретают при их отражении (утверждении) как кадастровых линий ГКН. В 2011 году поправками в ГрК РФ исключена необходимость установления зон планируемого размещения объектов капитального строительства в составе документов ТП. Теперь такие зоны устанавливаются в составе проекта планировки территории. Материалы по обоснованию проекта планировки территории в отличие от утверждаемой части проекта могут иметь развернутый и достаточно разнообразный состав. Особым случаем разработки проекта планировки территории является развитие застроенной территории. Здесь стимулом для девелопера является то, что последующее предоставление в границах развиваемой территории свободных (или освобождаемых) от прав третьих лиц земельных участков для строительства осуществляется лицу, с которым органом местного самоуправления заключен договор о развитии застроенной территории, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством <14>. -------------------------------- <14> Развитие застроенных территорий осуществляется на основании такого договора.

Проект планировки - основа для разработки проекта межевания территории. Подготовка проектов межевания осуществляется в целях установления или уточнения границ застроенных или незастроенных земельных участков, прежде всего планируемых для предоставления в целях строительства. Такие проекты могут быть включены в состав проектов планировки территорий или быть оформлены в виде отдельного документа (если красные линии уже были установлены ранее и их местоположение не требует изменения). Размеры земельных участков в границах застроенных территорий <15> устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. Это положение ГрК РФ имеет концептуальный характер, являясь своего рода социальной гарантией сохранения границ землепользования, учитывая, что нормы предоставления земель обычно имеют тенденцию к ужесточению. Однако если в процессе межевания территории выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные размеры земельных участков, то для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеров регламенту <16>. -------------------------------- <15> Понятие "застроенные территории", строго говоря, требует правового закрепления, например, по критерию застроенности территории (соотношение застроенных и свободных площадей). <16> Необходимо, чтобы эта норма ГрК РФ была поддержана в ЗК РФ в части порядка предоставления и особенно в части изъятия земельных участков (их частей).

Проект межевания территории включает чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии и линии отступа от них в целях определения с учетом ПЗЗ места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, границы застроенных и формируемых земельных участков, границы территорий объектов культурного наследия и ЗОУИТ, зон действия "публичных" сервитутов. В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков (далее - также ГПЗУ) применительно к застроенным или предназначенным для строительства земельным участкам. В ряде случаев, в частности, до утверждения ПЗЗ градостроительные планы земельных участков готовятся в виде отдельного документа. В составе ГПЗУ указываются сведения из проектов межевания территории и ПЗЗ, необходимые для разработки проектной документации. Можно предположить, что недавний отказ от необходимости подготовки ГПЗУ линейных объектов капитального строительства имеет урбанистические корни (сложность формирования многоконтурных земельных участков). Региональное законодательство также имеет свои особенности урбанистического характера. Так, например, ГрК М предусматривает, что в случае разработки ГПЗУ в виде отдельного документа, для которого территориальной или отраслевой схемой, проектом планировки территории, проектом межевания территории не определены границы, не установлены параметры и ограничения возможного на этом земельном участке строительства, реконструкции объекта капитального строительства, осуществляется разработка специальных материалов по ГПЗУ (градостроительное обоснование). Очевидна необходимость уточнения этой нормы с учетом того, что одни параметры должны устанавливаться в составе указанных городских схем и проектов, а другие параметры и соответствующие ограничения должны включаться в состав градостроительных регламентов. Таким образом, с принятием ПЗЗ необходимость в разработке градостроительных обоснований отпадет. Напомним, что зональное регулирование призвано положить конец предусмотренному в ЗК РФ институту "предварительного согласования размещения объектов строительства - выбора земельного участка", который не может эффективно применяться в рыночных условиях (об этом мы говорили ранее). Архитектурно-строительное проектирование согласно ГрК РФ осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка <17>. В состав проектной документации включается схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с ГПЗУ. -------------------------------- <17> Актуальна доработка положений ГрК РФ применительно к подземному строительству, в частности "закрытого типа", когда требуется формирование не земельного участка, а участка недр (и получение лицензии на недропользование) или того и другого одновременно. Инициирование такой доработки ГрК РФ и других федеральных законов (например, ЗК РФ, Закона о недрах) планируется осуществить правительством Москвы.

Порядок выдачи разрешений на строительство является еще одной из новелл ГрК РФ <18>. Разрешение на строительство представляет собой важнейший документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям ГПЗУ. Совершенно очевидно, что разрешение на строительство - документ, производный от наличия и характера прав на земельный участок, а значит, и от ПЗЗ. В связи с этим согласно ГрК РФ с 31 декабря 2013 года не допускается выдача разрешений на строительство в городах при отсутствии ПЗЗ, за исключением случаев строительства объектов на земельных участках с "нулевыми" градостроительными регламентами (как уже указывалось, предельные сроки ранее неоднократно переносились). -------------------------------- <18> В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассматривается вариант выдачи разрешения на строительство по заявительному принципу.

Еще одна "урбанистическая" новелла ГрК РФ - выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Такое разрешение представляет собой документ, удостоверяющий выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие нового объекта капитального строительства ГПЗУ и проектной документации. Выдает разрешение на ввод объекта в эксплуатацию тот же орган, который выдавал разрешение на строительство. Принципиальной урбанистической связкой является то, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию - это основание для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта. В связи с этим в разрешении на ввод в эксплуатацию должны быть отражены сведения об объекте капитального строительства в объеме, необходимом для осуществления его государственного кадастрового учета. Состав таких сведений должен соответствовать установленным в соответствии с Законом о государственном кадастре недвижимости [14] требованиям к составу сведений в графической и текстовой частях технического плана. Для эффективного государственного и муниципального управления развитием территорий требуется соответствующее развитие системы обеспечения. Важнейшей составляющей такой системы является информационное обеспечение, так как согласно основам кибернетики управление прежде всего рассматривается как процесс упорядоченной переработки информации. Ранее, в редакции ГрК РФ от 1998 года, для этих целей предусматривалась разработка "государственного градостроительного кадастра" и "государственного мониторинга объектов градостроительной деятельности". Практика показала ошибочность выбора статуса подобных документов. Во-первых, государственные кадастровые системы предполагают наличие единиц государственного кадастрового учета (земельные, водные, лесные участки и т. д.). Во-вторых, такие системы создаются и ведутся специально уполномоченными государственными органами за счет государственных средств. В современном градостроительстве все обстоит иначе. Единицы государственного кадастрового учета отсутствуют, а основной объем градостроительной информации пока формируется и используется на муниципальном уровне <19>. С учетом этого в ГрК РФ принята иная концепция - концепция создания и ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) на муниципальном уровне <20>. ИСОГД представляет собой организованный в соответствии с требованиями ГрК РФ систематизированный свод документированных текстовых и картографических сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Иначе говоря, целью ведения ИСОГД является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Безусловно, ИСОГД призвана прежде всего обеспечить нужной информацией принятие любого решения в области градостроительной деятельности, но сведения ИСОГД целесообразно и необходимо использовать в смежных областях деятельности (например, при межевании земель используются данные утвержденных проектов межевания территорий, содержащиеся в ИСОГД). В состав материалов ИСОГД, в частности, входят сведения о резервировании земель и об изъятии земельных участков, дела о земельных участках. В дело о застроенном или подлежащем застройке земельном участке помещаются разрабатываемые и принимаемые при подготовке документации по планировке территории, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта копии основных документов и карт (схем). -------------------------------- <19> В 2011 году в ГрК РФ введена норма о создании и ведении федеральной государственной информационной системы ТП (ФГИС ТП), которая проходит этап своего становления. <20> Также Минрегионом России рассматривается вариант создания и ведения региональных ИСОГД.

Поскольку современное градостроительное регулирование связано с застройкой земельных участков и созданием (строительным изменением) других объектов недвижимости, ИСОГД теснейшим образом связано с государственным кадастром недвижимости (ГКН). По этой причине, например, сведения ИСОГД должны систематизироваться в соответствии с кадастровым делением территории, а в дело о застроенном или подлежащем застройке земельном участке также помещаются сведения о земельном участке и выданные до введения в действие ГрК РФ технические паспорта на объекты капитального строительства, расположенные на этом земельном участке. Несомненно, для налаживания взаимодействия ИСОГД и ГКН требуются разработка дополнительного научно-методического обоснования и более эффективное правовое регулирование - одни из насущных задач урбанистического типа. Это касается и вновь создаваемой ФГИС ТП, включающей достаточно обширный перечень сведений - вплоть до данных ПЗЗ. Современное градостроительство стоит на пороге решения целого ряда актуальных системных задач. К их числу, безусловно, относится дальнейшая гармонизация согласования градостроительных и земельных вопросов, прежде всего в рамках системы государственного управления.

Литература и информационные источники

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ. 2. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". 3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ. 4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы". 5. Национальная доктрина градостроительства России. Концепция градостроительной политики России на начало XXI века. М.: Эдиториал УРСС, 2001. 6. Перов М. В. О разработке национальной градостроительной доктрины: доклад на VII Всероссийской конференции "Градостроительство и планирование территориального развития России" (Санкт-Петербург, 20 октября 2009 года). 7. Проект Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании". 8. Das Raumordnungsgesetz (BauROG), vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen, 18.08.1997. 9. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ. 10. Проект Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". 11. Проект Федерального закона N 47538-6/2 "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". 12. Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 февраля 2007 года N 39 "Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов". 13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года N 1336-р "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства". 14. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". 15. Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". 16. Министерство регионального развития Российской Федерации: URL: minregion. ru. 17. Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы". 18. Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". 19. Федеральный закон от 28 ноября 2011 года N 337-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Название документа