Природные ресурсы как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОСНОВА ЖИЗНИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАРОДОВ, ПРОЖИВАЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. Н. АВЕРЬЯНОВА

Аверьянова Н. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, кандидат юридических наук.

Земля и природные ресурсы как объекты, которые требуют особого отношения к себе со стороны государства и общества, признаны всенародным достоянием. Однако "всенародное достояние" можно интерпретировать по-разному. Так, в Конституции РСФСР 1978 г. положения о природных ресурсах как всенародном достоянии рассматривались через призму имущественных отношений, что было обусловлено наличием исключительной государственной собственности на данные объекты, которая и выступала гарантом реализации данного принципа. Положение ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации 1993 г. не связано с имущественными отношениями, а отражает особую жизненную значимость данных объектов, при этом давая законодателю установку на закрепление в нормативных актах особого режима их использования и охраны.

Land and natural resources as objects which require special attitude of the state and society are acknowledged as a property of the people. But the property of the people can be interpreted differently. The Constitution of the RSFSR of 1978 considered the provisions on property of the people through the prism of proprietary relations which were substantiated by the existence of the exclusive state ownership to the said objects which was a guarantee of realization of the said principle. Provision of p. 1 of Article 9 of the Constitution of the RF of 1993 is not connected with proprietary relations but reflects special significance of the said objects, at the same time promoting the legislator to consolidate special regime of their use and protection in the relevant normative acts <*>. -------------------------------- <*> Aver'yanova N. N. Natural resources as a basis for life and activity of peoples living on the territory of the Russian Federation.

Часть 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации закрепила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Что касается вопроса о земле как основе жизни и деятельности народов, то он хотя и вызывает определенное волнение в душах тех самых народов, но в том, что он так или иначе реализуется, сомнений нет: в конце концов, народ живет на земле. В отношении реализации конституционного положения о том, что природные ресурсы рассматриваются как основа жизни и деятельности народов России, то данная проблема является более чем острой. Прежде чем определить юридическое и фактическое значение природных ресурсов для народов России, необходимо четко обозначить, что является природным ресурсом по смыслу ч. 1 ст. 9 Конституции. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <1> природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.

При этом если не владеть терминологией экологического законодательства, то понятие "природные ресурсы" можно легко отождествить с понятием "полезные ископаемые", "природные объекты" и т. п. Однако в контексте экологического права это вовсе не одно и то же. Так, например, что касается полезных ископаемых, то они являются частью природных ресурсов, их компонентами и содержатся чаще всего в недрах <2>. -------------------------------- <2> Семьянова А. Ю. Экологическое право: Курс лекций. М.: Юстицинформ, 2005.

А в целом, несмотря на прямую связь положений конституционного и экологического законодательства, необходимо отметить, что последнее более детально, "педантично" в своих определениях. Здесь очень четко разделяются основные дефиниции отрасли: что есть природные ресурсы, полезные ископаемые, природные объекты, компоненты природной среды и др. Положения же конституционного законодательства в этой сфере представляются более общими. То есть можно утверждать, что "природные ресурсы" по смыслу ст. 9 Конституции - это собирательное понятие. То есть в него включаются такие объекты использования и охраны, как недра, леса, воды, животный и растительный мир, атмосферный воздух, а также все их составляющие компоненты и, наоборот, объединяющие комплексы. Все они, несомненно, подпадают под действие вышеуказанной конституционной нормы. Россия богата природными ресурсами. Так, около 69% земель России приходится на леса, которые составляют 22% от площади лесов мира (и 26% по объему запасов древесины). Морские побережья России имеют протяженность около 60 тыс. км. Россия обладает самыми богатыми в мире ресурсами водно-болотных угодий (около 120 тыс. рек общей длиной 2,3 млн., 1,8 млн. кв. км болот). В России находится 1/5 мировых запасов пресных вод <3>. То же относится и к полезным ископаемым. Так, в России находится 50% мировых запасов угля, 23% запасов нефти, 33% - природного газа и др. <4>. -------------------------------- <3> Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. Аналитический обзор федерального законодательства / Под ред. А. С. Шестакова. М.: КМК, 2003. <4> См.: www. ostu. ru.

Уже сразу после принятия Конституции Российской Федерации положения ч. 1 ст. 9 истолковывались неоднозначно. Например, в Конституции Республики Алтай появилось положение о том, что все природные ресурсы (земля, недра, леса и др.) являются собственностью этой Республики. И она как собственник самостоятельно решает вопросы о разграничении права собственности на природные ресурсы: на федеральную, региональную, муниципальную и частную. В защиту субъекта Российской Федерации здесь стоит сказать, что вывод об имущественной природе данного положения напрашивается сам собой и может быть признан логичным, учитывая, что ч. 2 той же статьи Конституции закрепляет как раз формы собственности на землю и природные ресурсы. И все же такое положение не могло иметь место, и Конституционный Суд предъявил тому все аргументы, приняв решение о том, что данные нормы Основного Закона субъекта Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации и подлежат отмене <5>. -------------------------------- <5> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Таким образом, Конституционный Суд полностью исключил имущественную сущность данного положения, т. е. ч. 1 ст. 9 не имеет намека на отношения собственности на природные ресурсы. Тогда что же вкладывает Конституция в понятие "основа жизни и деятельности народов"? Данным вопросом задавались ученые, в том числе готовящие комментарий к Конституции <6>, толкование данной части ст. 9 дает также вышеупомянутое Постановление Конституционного Суда. -------------------------------- <6> См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: БЕК, 1996; Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 3-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006.

В частности, единодушно определено, что Конституция выделяет землю и природные ресурсы как всенародное достояние, объекты, которые требуют особого отношения к себе со стороны государства и общества. Однако "всенародное достояние" - также формулировка, которую можно интерпретировать по-разному. Так, в Конституции РСФСР 1978 г. земля, ее недра, воды, растительный и животный мир также объявлялись достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Однако такое положение было обусловлено наличием исключительной государственной собственности на данные объекты, которая и выступала гарантом реализации этого принципа, ибо государственная собственность объявлялась достоянием многонационального народа России. Таким образом, в Основном Законе, по которому мы жили до 1993 г., положения о природных ресурсах как всенародном достоянии рассматривались через призму имущественных отношений, т. е. отношений собственности. Стоит отметить, что неопределенность в толковании нормативных актов будет всегда, если речь идет о неких оценочных, неконкретных категориях. Так, например, многие годы ученые ведут спор о реализации принципов справедливости, гуманизма, равенства в российском законодательстве и не приходят к единому мнению об их сущности, а также о наличии либо отсутствии <7>, потому как нет и по природе не может быть их четкого, неоспоримого понятия. -------------------------------- <7> Пикалов И. А. Справедливость или гуманизм? // Современное право. 2008. N 6; Черняева А. В. Теория Дж. Ролза и государство: пути осмысления политической справедливости власти и государства // История государства и права. 2008. N 2 и др.

То же и с ч. 1 ст. 9 Конституции, которая также реализует один из главных принципов российского права - принцип справедливости и объявляет, что природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов Российской Федерации. Кроме того, не стоит забывать, что ст. 9 Конституции входит в главу 1 "Основы конституционного строя". Основы конституционного строя в целом - это устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить России характер конституционного государства <8>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <8> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2006.

Поэтому тот факт, что Конституция вносит положения о земле и природных ресурсах в эту главу, уже говорит об особой важности данного вопроса и об особом отношении власти к нему. И это не может не радовать, тем более что теоретически данная правовая конструкция несет в себе лишь положительный потенциал, реализовать который под силу отраслевому законодательству. Поэтому с уверенностью можно говорить, что ч. 1 ст. 9 Конституции имеет не только экономические, а даже в большей степени духовные, социальные и природоохранные истоки. Однако интересно все же проследить практическую реализацию данного положения, особенно в контексте ч. 2 ст. 9 Конституции, гарантирующей многообразие форм собственности на природные ресурсы, ведь, несмотря на отсутствие имущественного смысла ч. 1 ст. 9 Конституции, все же представляется, что реализацию данного положения Конституции нельзя отделять от отношений собственности на них. Ведь собственность или, по крайней мере, право владения и пользования, а также рентный доход от такого использования - это наиболее яркое, материальное воплощение теоретических положений ст. 9 Конституции. Современная тенденция такова, что большинство природных ресурсов находятся преимущественно или исключительно в государственной собственности, причем в федеральной. То есть реального многообразия форм собственности на природные ресурсы не существует. Поэтому говорить о полноценном праве муниципальной и частной собственности можно только по отношению к земле. В соответствии со ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. "О недрах" <9> недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. в ст. 8 определяет, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Согласно ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за небольшим исключением. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 21. Ст. 2061; 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.

Однако такое положение считаем вполне оправданным, так как распределение этих объектов между частными владельцами привело бы к реальной угрозе экономической безопасности России. Тезис о том, что государственное значит общее, звучит более убедительно и меньше вызывает опасений, чем реальное воплощение в жизнь многообразия форм собственности на природные ресурсы, которое, скорее всего, обернется тем, что большинство природных богатств будет сосредоточено в руках узкого круга людей. К тому же практика передачи части земель в частную собственность не совсем позитивная, так как сегодня уже сложился класс современных феодалов, а также лиц, спекуляция землей для которых стала основой их предпринимательской деятельности <10>. -------------------------------- <10> См.: Румянцев Ф. П. О некоторых правовых особенностях начала аграрной истории современной России // История государства и права. 2007. N 21.

Так как же реализуется положение Конституции о том, что природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов России? Можно сделать вывод, что реализуется оно посредством природоресурсного законодательства, которое де-факто основывается на праве государственной собственности на природные ресурсы. Более того, большинство специалистов сегодня считают такое положение вещей не просто возможным, а единственно оправданным. Кроме того, попытки введения частной собственности на леса и воды, предпринятые в 2005 - 2006 гг. в рамках принятия новых Водного и Лесного кодексов, вызвали самую острую критику и негативное отношение со стороны граждан, ученых, бизнеса и даже чиновников. Однако государство, несмотря на то что единолично владеет природными ресурсами, не может единолично пользоваться ими. Поэтому ресурсы предоставляются в пользование гражданам и юридическим лицам на основании специального разрешения или лицензии либо на основании заключенного договора. А государство само решит, кто наиболее достоин такого пользования, поэтому документы на природопользование выдаются, как правило, по результатам аукционов либо конкурсов. Для некоторых категорий граждан (например, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации) установлен специальный, льготный режим природопользования, так как для них природопользование является условием сохранения их традиционного образа жизни <11>. -------------------------------- <11> ФЗ от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5748.

Кроме того, люди имеют право на бесплатное пользование частью природных ресурсов в личных целях (свободно пребывать в лесах, на водных объектах, пользоваться недрами на своем земельном участке в определенных границах). Подытожив сказанное, необходимо отметить, что положение ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации является декларацией прав народов на землю и другие природные ресурсы. Оно не связано с имущественными отношениями, а отражает особую жизненную значимость данных объектов, при этом давая законодателю установку на закрепление в нормативных актах особого режима их использования и охраны. Свою практическую реализацию данное положение находит в отраслевом законодательстве, которое регулирует порядок использования и охраны природных ресурсов для всех граждан Российской Федерации и их объединений.

Название документа