Проблемы и перспективы правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения

(Редакционный материал)

("Правовые вопросы строительства", 2009, N 1)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

1. В соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее - Закон о землеустройстве) перераспределение земель, используемых для сельскохозяйственного производства, осуществлялось при проведении территориального землеустройства путем образования новых и упорядочения существующих земельных участков путем составления проекта территориального землеустройства.

Изменения в Закон о землеустройстве, внесенные Федеральным законом от 13.05.2008 N 66-ФЗ, полностью исключили возможность в рамках землеустройства решать вопросы формирования новых и упорядочения существующих земельных участков. Иные механизмы, позволяющие комплексно на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в долевой собственности, планировать процесс образования новых земельных участков, отсутствуют.

Кроме этого, из процесса формирования земельных участков в счет земельных долей граждан полностью исключены органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Это связано с тем, что:

Российской Федерацией был принят курс на демократизацию и сокращение административной роли государства в вопросах распоряжения собственностью;

вещные права (общая долевая собственность) принадлежат исключительно гражданам и государство в силу норм Гражданского кодекса Российской Федерации не имеет прямых полномочий и возможности влиять на принимаемые гражданами конкретные решения по вопросам распоряжения собственностью.

Поэтому в рамках сложившегося законодательства предложить какие-либо мероприятия по упорядочению процесса хаотичного образования земельных участков в счет земельных долей не представляется возможным без вовлечения органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) в процесс формирования земельных участков в счет земельных долей граждан. При этом необходимо учитывать, что участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) в указанном процессе негативно воспринимается обществом, так как расценивается как дополнительные административные барьеры.

В то же время существующий отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о том, что перераспределение земель, которое проводится на больших территориях и затрагивает интересы большого числа людей, не может быть успешно осуществлено без нахождения баланса интересов лиц, непосредственно затрагиваемых перераспределением, и интересов государства (общества), а также без создания условий для рационального землепользования и охраны земель как природного ресурса.

Единственным путем к достижению согласия и учету всех интересов является разработка проекта перераспределения земель и нахождение приемлемых решений через его обсуждение собственниками земельных долей и соответствующими органами власти.

Поэтому было бы целесообразно вернуться к проектам границ в рамках землеустройства, внеся соответствующие поправки в Закон "О землеустройстве", и установить порядок подготовки и обсуждения разрабатываемых проектов границ земельных участков, критерии допустимости образования земельных участков в счет земельных долей граждан, в том числе требования к возможным размерам участков, видам разрешенного использования.

2. В рамках действующего законодательства (ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации") высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья выводятся из сельскохозяйственного оборота путем изменения вида их разрешенного использования, например вид разрешенного использования "для ведения сельскохозяйственного производства" изменяется на "дачное строительство", "садоводство" и т. п.

В то же время следует учитывать, что ранее в сельскохозяйственный оборот были вовлечены в том числе низко продуктивные земли, и тот факт, что указанные земли числятся в составе сельскохозяйственных угодий, не говорит об их высокой ценности для сельскохозяйственного производства.

Таким образом, требуется проведение работы по зонированию сельскохозяйственных угодий с учетом их пригодности и продуктивности в сельскохозяйственном производстве на основе Закона о землеустройстве. С этой целью в соответствии со статьями 12 и 14 указанного Закона целесообразно разработать схемы охраны и использования сельскохозяйственных земель на уровне субъектов Российской Федерации и (или) административных районов.

Основными задачами при разработке схем использования и охраны земель от эрозионных процессов являются:

- обобщение сведений о формах собственности на земельные участки, включая земельные участки, находящиеся в долевой собственности и фонде перераспределения;

- обобщение сведений о состоянии границ земельных участков, административных границ городских и сельских поселений;

- определение границ контуров и площадей сельскохозяйственных угодий (на основе создаваемых цифровых ортофотопланов и имеющейся землеустроительной документации);

- выявление негативных явлений, вызывающих ухудшение состояния сельскохозяйственных угодий (зарастание мелколесьем) и деградацию почвенного слоя (водная эрозия почв и дефляция почв);

- зонирование (классификация) земель сельскохозяйственного назначения по пригодности сельскохозяйственных земель под тот или иной вид сельскохозяйственного использования (пашня, сенокосы, пастбища) и продуктивности (на основе имеющихся материалов почвенного обследования и шкал классификации земель сельскохозяйственного назначения);

- подготовка предложений по установлению разрешенных видов использования земель в границах выделенных зон (классов), например, лучшие и средние земли по продуктивности должны использоваться только для товарного сельскохозяйственного производства, а земли с низким уровнем продуктивности или земли малопригодные для сельскохозяйственного производства могут использоваться для садоводства, дачного строительства и т. п.;

- подготовка предложений по упорядочению границ существующих земельных участков, размещению полевых дорог, скотопрогонов, защитных лесополос и т. п.;

- подготовка предложений по предотвращению негативных явлений на сельскохозяйственных угодьях (водная эрозия почв, дефляция почв, зарастание мелколесьем).

На основе вышеназванных схем, в случае принятия нормативных документов, предусматривающих внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о сельскохозяйственных угодьях, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) могут подготавливаться документы для внесения сведений о сельскохозяйственных угодьях в государственный кадастр недвижимости.

В дальнейшем сведения о качестве (продуктивности) сельскохозяйственных угодий могут быть использованы при планировании сельскохозяйственного производства, государственной кадастровой оценке сельскохозяйственных угодий и определении размера дотаций сельскохозяйственным производителям, а также при принятии объективных (обоснованных) решений об изменении целевого использования земель сельскохозяйственного назначения (категории земель или вида разрешенного использования).

Другой важный вопрос, связанный с землями сельскохозяйственного назначения, касается использования земельных участков.

Статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлена ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом. В настоящий момент вышеуказанный срок неиспользования земельного участка Федеральным законом не установлен.

Несмотря на то что Гражданский кодекс Российской Федерации (статьи 284 и 285) (далее - Гражданский кодекс) и Земельный кодекс Российской Федерации (статья 54) (далее - Земельный кодекс) предусматривают изъятие земельных участков, которые не используются по целевому назначению, критерии неиспользования земельного участка законодательно не закреплены. Кроме того, законодательством не установлена ответственность за использование земель сельскохозяйственного назначения не в соответствии с видом разрешенного использования, в то же время использование земель не в соответствии с разрешенным использованием зачастую наносит больший ущерб, чем неиспользование.

Еще одной проблемой в данной сфере является то, что в соответствии с формулировкой статьи 8.8 КоАП РФ к административной ответственности могут привлекаться лица, использующие земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственного производства. При этом законодательство Российской Федерации не содержит определения понятия "сельскохозяйственное производство". Разные федеральные законы под сельскохозяйственным производством понимают различные виды деятельности.

На основании вышеизложенного предлагается:

1) для исключения бесконтрольного перевода земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения и (или) изменения вида разрешенного использования установить законодательно:

- запреты на перевод в иную категорию земель в тех или иных случаях;

- закрытый перечень видов разрешенного использования, выбираемых собственником земельной доли при выделе земельного участка;

- запрет на изменение вида разрешенного использования земельных участков после выдела земельных участков в счет земельной доли;

2) внести в федеральное законодательство изменения, которые бы:

- определили понятные критерии использования не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства;

- регламентировали административную ответственность за использование земель сельскохозяйственного назначения не в соответствии с видом разрешенного использования;

- ввели понятие сельскохозяйственного производства.

В качестве указанных критериев для земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, на которых размещены сельскохозяйственные угодья, могут быть использованы следующие показатели: зарастание сельскохозяйственных угодий мелколесьем; неиспользование пахотнопригодных сельскохозяйственных угодий в качестве пашни свыше определенного срока (например, пяти лет) за исключением случаев, если такие сельскохозяйственные угодья не используются под многолетние насаждения (сады, виноградники, ягодники и т. п.) или культурные пастбища; объем производства в пересчете на 1 га сельскохозяйственных угодий с учетом их продуктивности ниже среднего по району на определенный процент (например, ниже 50% в течение пяти лет подряд);

3) внести изменения в Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" с целью включения государственного земельного контроля в перечень видов контроля, в отношении которого положения данного Закона не применяются, а также в законодательные акты Российской Федерации, регулирующие использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения.

Данные предложения обусловлены тем, что при проведении мероприятий по государственному земельному контролю осуществляется контроль за использованием земельных участков. Коммерческая деятельность не является предметом проверки соблюдения земельного законодательства. При этом отдельные юридические лица и индивидуальные предприниматели владеют двумя и более земельными участками, которые могут располагаться в различных административно-территориальных единицах. Осуществить единовременную проверку соблюдения земельного законодательства на данных земельных участках, как правило, не представляется возможным.

Кроме того, при обосновании состава административного правонарушения, выразившегося в неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.8 КоАП РФ, возникает необходимость систематического осуществления мероприятий по контролю, что также невозможно в силу действующих норм Закона.

3. Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" (далее - Программа) утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2001 N 745.

В рамках Программы реализуется Подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" (далее - подпрограмма), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2005 N 560.

Предусмотренный в Программе объем финансирования из федерального бюджета на реализацию программных мероприятий Роснедвижимости (без учета мероприятий подпрограммы) на период 2002 - 2007 годы составил 6 885 410 тыс. рублей.

Бюджетные назначения на реализацию мероприятий Программы за указанный период составили 5 368 420 тыс. рублей, или 78% от предусмотренного Программой объема финансирования.

При этом фактическое поступление средств из федерального бюджета за 2002 - 2007 годы составило 5 358 620 тыс. рублей.

Привлечено софинансирование на реализацию программных мероприятий Роснедвижимости за период 2002 - 2007 годов из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в объеме 5 966 670 тыс. рублей, что составляет 33,8% от предусмотренного Программой объема финансирования.

На реализацию программных мероприятий Роснедвижимости за период 2002 - 2007 годов из внебюджетных источников использовано 1 582 450 тыс. рублей, что составляет 119,3% от предусмотренного Программой объема финансирования.

В результате реализации программных мероприятий функционирует единая автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в виде структурированной компьютерной сети, в состав которой входят 2318 программно-технических комплексов на уровне муниципальных образований.

Следует отметить, что в настоящее время в основном создана инфраструктура для эволюционного перехода от государственного земельного кадастра к государственному кадастру недвижимости.

Однако в связи с тем, что вышеуказанное недофинансирование из федерального бюджета мероприятий Программы за период 2002 - 2004 годов составило 1,5 млрд. рублей (22% от объема, предусмотренного по программным мероприятиям Роснедвижимости), ряд программных мероприятий первого и второго этапов был выполнен не полностью. Так, не завершено создание графической базы данных из-за отставания работ по обновлению планово-картографической основы на городских землях и межселенных территориях. Проведены обучение и подготовка 19 000 специалистов против 23 000 запланированных сотрудников органов (организаций) и учреждений различных министерств и ведомств, связанных с обеспечением функционирования земельно-имущественного комплекса. Информационно-справочные системы, позволяющие обеспечить массовый доступ к сведениям единой системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, внедрены только в 13 субъектах Российской Федерации.

В связи с этим в соответствии Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 1009 "О внесении изменений в Постановления Правительства Российской Федерации от 25.10.2001 N 745 и от 13.09.2005 N 560" срок реализации Программы был продлен на 2008 год.

Срок действия Программы заканчивается в 2008 году. Вместе с тем срок реализации подпрограммы заканчивается в 2011 году.

В этой связи возникает необходимость утверждения подпрограммы в виде самостоятельной федеральной целевой программы.

4. Информация о результатах проверки содержит ряд несоответствий действующему законодательству Российской Федерации.

Так, для проведения разграничения права собственности на землю, не переданную в частную собственность или собственность муниципальных образований, не требуется составление перечней земельных участков. При наличии оснований для разграничения такого права, указанных в ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", достаточно непосредственного обращения за государственной регистрацией соответствующего права собственности.

Ведение государственного земельного кадастра регулировалось Федеральным законом от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". После вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" ведение земельного кадастра было прекращено, а сведения государственного земельного кадастра перенесены в неизменном виде в государственный кадастр недвижимости.

Анализ практики зарубежных государств (Швеция, Австрия, Нидерланды, Германия и др.) свидетельствует о том, что ведение кадастра в развитых странах мира осуществляется именно по заявительному принципу, инициатором внесения измененных сведений в кадастр является заинтересованное в таком изменении лицо. При этом государство, как правило, имеет механизмы контроля представленных для внесения в кадастр сведений с фактическими данными, а также правовые, финансовые и технические средства для создания и внесения в кадастр необходимых для государственного управления характеристик земельных участков, в том числе сведений о местоположении границ земельных участков.

5. Отсутствие в кадастре сведений о границах значительного количества земельных участков земель сельскохозяйственного назначения определяется объективными причинами:

отсутствие финансовых средств, а также юридической и экономической заинтересованности владельцев таких земельных участков;

отсутствие законодательно закрепленной возможности или обязанности со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления финансировать работы по установлению границ земельных участков, не являющихся их собственностью, и предоставлять результаты таких работ в государственный кадастр недвижимости.

Название документа