Проблемы подготовки и реализации протеста прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов

ПРОБЛЕМЫ ПОДГОТОВКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОТЕСТА ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

С. В. ФИЛИПЕНКО

Филипенко Сергей Владимирович, соискатель кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета, начальник управления Генеральной прокуратуры в Уральском федеральном округе, государственный советник юстиции 3-го класса (Екатеринбург).

Дан анализ правовых проблем, возникающих при подготовке и реализации протеста как акта прокурорского реагирования. Рассмотрены вопросы использования протеста как одного из основных актов прокурорского реагирования, применяемого в процессе осуществления надзора за исполнением законов.

Ключевые слова: прокурор, протест, акт прокурорского реагирования, административная ответственность, постановление, правовой акт, требование прокурора, коллегиальный орган, правотворческая деятельность.

The issues of preparation and implementation of the prosecutor's protest used for supervision over the implementation of laws S. V. Filipenko

An analysis of the legal issues caused by preparation and implementation of the protest as an act of prosecutor's response is presented. The author touches upon the use of protest as one of the main acts of prosecutor's response used for supervision over the implementation of laws.

Key words: prosecutor, protest, act of prosecutor's response, administrative responsibility, order, legal act, the prosecutor's request, collegial body, law making.

Наиболее часто применяемым актом прокурорского реагирования при надзоре за исполнением законов является протест прокурора. Опротестование противоречащего закону правового акта - одна из самых эффективных мер прокурорского реагирования, поскольку позволяет еще на досудебной стадии, более формализованной и длительной, устранить нарушения закона. Однако практика показала, что при подготовке, внесении и реализации этого правового средства возникают определенные вопросы. Рассмотрим требования, которые надо соблюдать при использовании протеста. Во-первых, протест прокурора применяется лишь в том случае, когда выявленные нарушения закона связаны с определенным значительным событием. Оценка события возлагается непосредственно на прокурора, проводящего проверку и выявляющего нарушения закона. Как правило, это помощники или старшие помощники прокурора, непосредственно проводящие проверки исполнения закона и подготавливающие проекты протестов, и руководители (прокуроры и их заместители), которые в соответствии со ст. 23 Закона "О прокуратуре РФ" вправе вносить данные акты прокурорского реагирования. Нецелесообразно вносить протесты по малозначительным фактам. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе после внесения проекта закона об окружном бюджете в Законодательное собрание правительством округа в нарушение установленного срока было принято Постановление об утверждении окружной долгосрочной целевой программы от 12 декабря 2011 г. N 900-П "Организация диагностики и лечения ревматологических заболеваний в лечебно-профилактических учреждениях". Поскольку ч. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ обязывает исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждать долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, в срок не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о соответствующем бюджете в законодательный орган, то у прокурора имелось формальное основание для принесения протеста на Постановление правительства, которым была утверждена указанная долгосрочная целевая программа. Однако с учетом возможных негативных последствий отмены Постановления для реализации важных социально-экономических проектов прокурором принято решение его не опротестовывать. Вместе с этим губернатор округа был проинформирован о выявленном нарушении законодательства и в следующем году подобные факты не допускались. Также к малозначительным можно отнести такой факт: лицо привлекается к административной ответственности, при этом дается неправильная квалификация административного проступка, но санкция применяется в размере правильной квалификации. Если срок привлечения лица к административной ответственности уже истек, то опротестование постановления, где дана неправильная квалификация, приведет к отмене административной санкции и не даст возможности компетентному органу привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к предусмотренной законом ответственности. Во-вторых, протест прокурора должен приноситься своевременно, сразу же по выявлении прокурором противоречащего закону правового акта, поскольку только при оперативном реагировании на нарушение закона оно может быть вовремя устранено и не повлечет за собой неблагоприятных правовых последствий. В Федеральном законе "О прокуратуре РФ" не установлен срок давности для принесения протеста, хотя очевидно, что, например, принесение протеста на утративший актуальность правовой акт не даст должного эффекта. Запоздалая реакция на нарушение закона равносильна отсутствию прокурорского надзора за его исполнением. В-третьих, выводы и предложения прокурора, содержащиеся в протесте, должны быть точными, достоверными, обоснованными и подкрепляться фактами. Любое искажение выявленных фактов нарушений закона, неточности формулировок при квалификации указанных нарушений закона, неправильное обоснование приведут к негативным последствиям вплоть до признания протеста прокурора незаконным. Это повлечет неисполнение требований прокурора, изложенных в протесте, обращение прокурора в суд с заявлением о признании этих требований законными и даже в случае признания их законными данные обстоятельства будут способствовать несвоевременности исполнения законных требований прокурора и позволят длительное время нарушать закон. В-четвертых, протест как акт прокурорского реагирования должен соответствовать установленной форме. Законом она не определена, но в ведомственных актах и в практике прокурорского надзора по существу единственной признана письменная форма. В юридической литературе высказывалось также мнение о том, что протест может быть принесен в устной форме прямо на заседании какого-либо органа власти, однако с такой позицией ученых трудно согласиться. Во-первых, согласно ст. 23 Закона "О прокуратуре РФ" протест, порождая обязанность по его рассмотрению органом или должностным лицом, принявшим оспоренный правовой акт, сам по себе также является правовым актом, который в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской федерации, введенной в действие Приказом Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. N 450, обязан иметь необходимые реквизиты (дату, номер) и должен быть выполнен на фирменном бланке, изготовленном типографским способом. Во-вторых, исходя из понимания сути предоставленных прокурору полномочий по опротестованию противоречащих законодательству правовых актов протест может быть принесен только на акт, принятый в установленном порядке и вступивший в силу. Таким образом, устное заявление прокурора о противоречии законодательству проекта правового акта при его обсуждении на заседании какого-либо органа не может считаться его опротестованием. Также необходимо отметить, что протест может быть принесен лишь на правовой акт, принятый должностным лицом либо коллегиальным органом. Ранее в прокурорской практике встречались случаи, когда протесты приносились на различные договоры между гражданами и организациями, содержащие положения, противоречащие закону. Такой подход в корне неправилен, поскольку указанные документы не являются правовыми актами, а представляют собой добровольные соглашения между субъектами гражданско-правовых отношений. Письменная форма позволит надлежащим образом учитывать деятельность прокурора, связанную с опротестованием незаконных правовых актов. Кроме того, она даст возможность прокурору, который принес протест на незаконный правовой акт, контролировать выполнение требований, изложенных в протесте. Проблемы при применении протеста прокурора обусловлены, в частности, отсутствием в законодательстве требования об обязательном включении в протест предложений о том, какими способами можно устранить допущенное нарушение. Представляется, что прокурор может предложить следующий алгоритм действий: сначала отменить опротестованную часть правового акта, а затем ввести вместо отмененных нормы, которые соответствуют всем правовым предписаниям актов высшей юридической силы. Прокуроры обычно категорично формулируют свои предложения и обращают внимание законодателя на то, что не соответствующие законам нормы должны быть отменены либо исключены из текста. Формулировку "привести опротестованные акты в соответствие с федеральным законодательством" без изложения возможных действий, в которых должно выражаться "приведение в соответствие", полагаем неправильной, потому что такое неконкретное предложение ведет только к тому, что правонарушитель под различными предлогами может затягивать устранение нарушений закона (длительность согласительных процедур, общая загруженность законодателей и аппарата и т. д.). Если прокурор излагает свое предложение конкретно, то он может проконтролировать, насколько правильно оценили законодатели его предложение; насколько полны их действия, направленные на устранение допущенных нарушений закона. Следует отметить, что нередко прокуроры, приносящие акты прокурорского реагирования в коллегиальный орган, не указывают на необходимость извещения прокурора о дне заседаний представительного органа. Этот формальный элемент протеста на практике имеет принципиальное значение. Участвуя в рассмотрении протеста на заседании коллегиального органа, прокурор лично обосновывает свою позицию, выраженную в протесте, и непосредственно реагирует на те аргументы, которые могут выдвигаться с целью отклонения протеста. Проблемы вызывает также отсутствие регламентации исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушения закона. В соответствии с ч. 2 ст. 23 Закона "О прокуратуре РФ" при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурору предоставлено право установления сокращенного срока рассмотрения протеста (т. е. менее 10 дней). Данное полномочие прокурора представляется обоснованным, так как дает реальную возможность снижения того вреда, который может принести опротестованный акт (напомним, что протест не приостанавливает действие незаконного акта). В этом случае срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте. К сожалению, в Законе "О прокуратуре РФ" не раскрыто понятие "исключительные обстоятельства". С. Н. Бабаев полагает, что "под исключительными обстоятельствами следует понимать случаи, когда исполнение опротестованного правового акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в крупных размерах, нарушения прав и свобод человека и гражданина, дезорганизации деятельности государственных органов и т. п." <1>. -------------------------------- <1> Бабаев С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 85.

Необходимость установления сокращенных сроков рассмотрения протеста на практике встречается довольно часто. Например, значительное количество протестов прокурорами приносится на акты, издаваемые представительными органами местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" обязаны проводить свои заседания не реже одного раза в три месяца. Получается, что стандартный срок рассмотрения протеста представительными органами местного самоуправления также равен указанному периоду, ведь протест на решение представительного органа рассматривается на ближайшем заседании. Поскольку в этот срок представительный орган по закону обязан лишь рассмотреть протест, а не устранить нарушения закона, процесс принятия решения об отмене или изменении дефектной нормы порой растягивается на значительное время. Вместе с тем в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий (причинением материального ущерба в значительных размерах, нанесением вреда здоровью населения, дезорганизацией производства и т. п.), установление сокращенного срока не является гарантией ненаступления таких последствий. Ведь, рассмотрев протест и соблюдая формально требования Закона "О прокуратуре РФ", орган или должностное лицо, чей акт или действия были опротестованы, могут не удовлетворить протест, т. е. фактически продолжить противозаконную деятельность, тем самым увеличивая риск наступления опасных последствий. В связи с этим приостановление прокурором опротестованного акта позволит исключить негативные последствия его исполнения. Следует различать понятия "срок рассмотрения протеста" и "срок принятия решения о результатах рассмотрения протеста". Рассмотрение протеста должно быть проведено не более чем в 10-дневный срок, при этом решение по результатам рассмотрения может быть принято и гораздо позже. В ч. 2 ст. 23 Закона "О прокуратуре РФ" не регламентирован срок принятия решения о результатах рассмотрения протеста адресатом. Указано лишь, что "о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме". На практике это приводит к тому, что прокуроры вынуждены формулировать свои требования, например, следующим образом: "Рассмотреть настоящий протест на ближайшем заседании законодательного собрания области и принять соответствующее решение не позднее чем в десятидневный срок". Еще одной проблемой, обсуждаемой в современной литературе, является приостановление действия опротестованного акта. Связанные с этим вопросы возникли в самом начале судебно-правовой реформы. Как представляется, с развитием рыночных отношений, появлением сверхдоходных сфер экономической деятельности негативное отношение к закону как фактору, сдерживающему обогащение (обязанность уплачивать налоги, своевременно платить заработную плату, соблюдать социальные гарантии и др.), все больше распространяется. В этих условиях вмешательство государства в лице прокурорско-надзорной власти жизненно необходимо. В первую очередь такое вмешательство должно быть оперативным, т. е. нарушение закона должно пресекаться в момент его допущения (совершения). Поэтому вопрос о приостановлении действия опротестованного акта довольно актуален, хотя есть и противники приостановления. Так, В. В. Бойцова отмечала, что "наличие у прокурора в процессе общего надзора властных полномочий тем не менее не должно лишать иных субъектов прокурорско-надзорных отношений права не соглашаться с требованиями прокурора и излагать свои возражения в жалобах вышестоящему прокурору" <1>. -------------------------------- <1> Бойцова В. В. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. N 2.

Нередко прокуроры сталкиваются и с уклонением должностных лиц от выполнения законных требований, изложенных в протесте, путем необоснованного их отклонения либо игнорирования, что вынуждает прокурора обращаться в суд. Продолжительность судебных процедур позволяет продлить действие противоречащих законодательству правовых актов на несколько месяцев, что, в свою очередь, порой сводит на нет принимаемые меры по устранению выявленных нарушений. Так, в феврале 2012 г. прокурором Курганской области опротестована территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам медицинской помощи в связи с несоответствием заложенных в ней нормативов финансовых затрат требованиям федерального закона <1>. -------------------------------- <1> Наряд отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Курганской области протесты прокурора в порядке надзора за 2012 год N 22-11-12. С. 9.

Протест был своевременно рассмотрен, прокурору направлена информация о его удовлетворении, но никаких мер по приведению нормативного правового акта в соответствие с законодательством не последовало. Прокурор обратился с заявлением в суд, который подтвердил законность его позиции. Однако разбирательство длилось до января 2013 г., т. е. до того, как оспариваемый документ фактически утратил силу в связи с истечением срока, на который распространялось его действие. Несмотря на состоявшееся судебное решение, законность которого подтверждена Верховным Судом РФ, в 2013 г. данная ситуация повторилась. Похожая ситуация была и в Свердловской области при опротестовании регионального Закона "О социальной поддержке лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" <1>. Указанным Законом необоснованно сужался круг лиц, имеющих право на дополнительную социальную поддержку со стороны государства. Несмотря на наличие обширной практики Верховного Суда РФ по приведению в соответствие с требованиями федерального законодательства аналогичных норм законов иных субъектов РФ на основании заявлений прокуроров (в том числе прокуроров Красноярского края, Чеченской Республики и др.), необходимые изменения в указанный Закон были внесены лишь спустя более 9 месяцев после принесения протеста, который был необоснованно отклонен, что вызвало необходимость обращения в суд. -------------------------------- <1> Наряд управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Свердловской области актов прокурорского реагирования на противоречащие законодательству нормативные правовые акты Свердловской области за 2011 год N 42-13-2011. С. 26.

В Российской Федерации принесение протеста не приостанавливает действие опротестованного акта, как, например, в Республике Казахстан, где законодательно закреплена возможность приостановления действия опротестованного акта до принятия решения по протесту <1>. Данный вопрос обсуждался российскими учеными, но так и не получил четкого законодательного закрепления. Предполагается, что прокурор имеет реальную возможность снизить либо полностью нейтрализовать отрицательный эффект противоречащего закону акта путем установления сокращенного срока рассмотрения протеста при исключительных обстоятельствах. Ряд практиков полагают, что дополнительное полномочие прокурора по приостановлению действия оспариваемой нормы могло бы исключить негативные последствия и побудить органы власти более активно устранять нарушения в своей деятельности и не тратить усилия на затягивание этого процесса, а в случаях с правовыми актами, регулирующими сферы распоряжения значительными финансовыми ресурсами, природными богатствами, - прямо предотвратить совершение более серьезных нарушений. Однако мы присоединяемся к мнению ученых, отрицающих необходимость наделения прокурора данным правом <2>, поскольку считаем, что, с одной стороны, реализация этого права повлечет за собой вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, а с другой - предложение не учитывает всех возможных (прежде всего экономических) последствий приостановления действия правовых актов. -------------------------------- <1> Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2709 "О прокуратуре" // ИПС "Эдшет". <2> Мелкумов В. Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. Душанбе, 1963. С. 64 - 65; Саломаткин А. С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления. М., 2007. С. 31.

Список литературы

Бабаев С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. Бойцова В. В. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. N 2. Мелкумов В. Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. Душанбе, 1963. Наряд отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Курганской области протесты прокурора в порядке надзора за 2012 год N 22-11-12. Наряд управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Свердловской области актов прокурорского реагирования на противоречащие законодательству нормативные правовые акты Свердловской области за 2011 год N 4213-2011. Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2709 "О прокуратуре" // ИПС "Эдшет". Саломаткин А. С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления. М., 2007.

References

Babaev S. N. Prokurorskij nadzor kak sposob obespecheniya zakonnosti pravovyx aktov upravleniya: Dis. ... kand. yurid. nauk. Voronezh, 2002. Bojcova V. V. Aktual'nye problemy obshhenadzornoj deyatel'nosti prokuratury // Pravovedenie. 1991. N 2. Melkumov V. G. Obshhij nadzor prokuratury. Osnovnye formy prokurorskogo reagirovaniya na vyyavlennye narusheniya zakonov. Dushanbe, 1963. Naryad otdela po nadzoru za ispolneniem federal'nogo zakonodatel'stva prokuratury Kurganskoj oblasti protesty prokurora v poryadke nadzora za 2012 god N 22-11-12. Naryad upravleniya po nadzoru za soblyudeniem federal'nogo zakonodatel'stva prokuratury Sverdlovskoj oblasti aktov prokurorskogo reagirovaniya na protivorechashhie zakonodatel'stvu normativnye pravovye akty Sverdlovskoj oblasti za 2011 god N 42-13-2011. Zakon Respubliki Kazaxstan ot 21 dekabrya 1995 g. N 2709 "O prokurature" // IPS "Edshet". Salomatkin A. S. Obespechenie zakonnosti v deyatel'nosti organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii i organov mestnogo samoupravleniya. M., 2007.

Название документа