Надзор и закон

НАДЗОР И ЗАКОН

Д. ЗАЙКОВ

Денис Зайков, кандидат юридических наук, г. Москва.

Одной из основных функций прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением законов, однако в процессе такой деятельности прокурорские работники совершают действия, законность и обоснованность которых находится под вопросом.

Представления о представлении

Внесение представления является самой распространенной мерой прокурорского реагирования, которая имеет своей целью устранение выявленных нарушений закона лицом, уполномоченным на совершение таких действий, в добровольном порядке. Согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление подлежит безотлагательному рассмотрению уполномоченным лицом, а в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Зачастую в правоприменительной практике указанная мера прокурорского реагирования трактуется как обязательное для выполнения требование, основанное на доказанном факте нарушения требований законов. Однако при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке <1>. -------------------------------- <1> Определение КС РФ от 24.02.2005 N 84-О.

Таким образом, единственной обязанностью уполномоченного лица при получении представления является его рассмотрение и сообщение о результатах такового в органы прокуратуры в установленный срок (Постановления заместителя Председателя ВС РФ от 27.08.2010 N 11-АД10-11, Приморского краевого суда от 01.06.2012 по делу N 4а-533, Апелляционное определение СК по гражданским делам Самарского областного суда от 29.11.2013 по делу N 33-11391/2013). Выполнение иных требований, содержащихся в акте прокурорского реагирования, остается на усмотрение уполномоченного лица. Нельзя, например, рассматривать как невыполнение требований прокурора ситуацию, когда лицо, которому представлением адресованы соответствующие требования, дало прокурору мотивированный ответ с изложением обоснования несогласия с его позицией. Безусловное исполнение представления об устранении нарушений закона может быть реализовано только путем специальных процедур - посредством вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо его обращения в суд. Однако чаще встречается противоположная судебная практика, согласно которой представление обладает всеми признаками обязательного для исполнения требования прокурора (Постановления ВС РФ от 27.07.2012 N 37-АД12-2, Саратовского областного суда от 31.10.2013 N 7-575/2013). Тем не менее сильным побудительным мотивом для беспрекословного выполнения уполномоченным лицом требований, изложенных в представлении, несмотря даже на иногда имеющуюся необходимость поступиться своими правами и законными интересами, является нежелание вступать в конфликт с прокуратурой, а также исключение оснований для возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ.

Не мытьем, так катаньем

Неизменным спутником прокурорских представлений является положение о необходимости привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Данное обстоятельство обусловлено тем, что количество лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности по итогам осуществления надзорных мероприятий, - один из показателей результатов прокурорской деятельности. Изложенное обуславливает и особое внимание должностных лиц органов прокуратуры к исполнению указанного положения, что выражается в их попытке максимально стимулировать уполномоченное лицо (работодателя) к принятию решений о привлечении работников к дисциплинарной ответственности. Так, нередко в представлении излагается следующее требование: привлечь виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Безусловно, подобное положение как противоречит сущности указанной меры прокурорского реагирования, так и выходит за рамки полномочий прокурора. Хотя последний из аргументов нельзя назвать полностью безосновательным: согласно п. 2 ст. 22 Закона N 2202-1 прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности (в том числе дисциплинарной). Имеются и примеры судебной практики, признающей обоснованность такого требования прокурора (апелляционные определения СК по гражданским делам Томского областного суда от 07.08.2012 по делу N 33-2121/2012, Верховного суда Республики Татарстан от 31.10.2013 по делу N 33-13160/2013). Вместе с тем ст. 192 ТК РФ устанавливает право, а не обязанность работодателя применять к своим работникам дисциплинарные взыскания. Прокурор, несмотря на особый правовой статус и выполняемые им специфические функции, не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию работодателя, подменяя его и осуществляемые им полномочия собой, тем самым нарушая установленный порядок привлечения работников к дисциплинарной ответственности и предрешая его результат (нередко указание на конкретное лицо, виновное, по мнению прокурора, в совершении выявленного нарушения закона, содержится в самом представлении). Кроме того, подобное требование прокурора нарушает право предприятия на организационную и хозяйственную самостоятельность и противоречит принципу свободы экономической деятельности, предусмотренному ст. 8 Конституции РФ (Определение Санкт-Петербургского городского суда от 31.08.2010 N 33-12058/2010). В рассматриваемой ситуации законным будет являться такое требование представления, как рассмотрение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц (Апелляционные определения СК по гражданским делам Мурманского областного суда от 11.09.2013 по делу N 33-3074-2013, СК по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 23.10.2013 по делу N 33-15771/2013). Применяя это не противоречащее закону изложение представления, прокурорские работники используют окольный путь обязания работодателя принять решение о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности - одновременно с требованием в установленный срок сообщить прокурору в письменной форме о результатах рассмотрения представления в нем указывается на необходимость приложения приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц. Такой подход, используемый для получения максимального показателя эффективности деятельности прокуратуры, вряд ли стоит признать законным и приемлемым.

Участь безучастного участия

Другим актуальным вопросом, возникающим в правоприменительной практике, является законность требования о рассмотрении уполномоченным лицом внесенного представления с обязательным участием прокурора. Данная проблема ведомственными актами Генеральной прокуратуры РФ решается однозначно: п. 16 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предписывает прокурорским работникам принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования. При этом в редакции данного Приказа, действовавшей до 10.02.2012, указанное участие подлежало осуществлению только при необходимости. Судебная практика по этой проблематике различается кардинально. Правовыми основаниями соответствующих позиций являются в некоторой степени взаимоисключающие положения Закона N 2202-1. Так, в обоснование законности требования прокурора о рассмотрении внесенного представления с его участием суды ссылаются на п. 3 ст. 7 Закона N 2202-1, в силу которого прокурорские работники вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также на п. 1 ст. 6 Закона N 2202-1, в соответствии с которым требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 указанного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (Постановление Президиума Самарского областного суда от 15.11.2010 N 4а-815, решение Хабаровского краевого суда от 07.11.2013 по делу N 12-362/2013). Вместе с тем с указанным правом прокурора должна корреспондировать обязанность уполномоченного лица о создании им необходимых условий для его реализации: заблаговременно сообщить о дате, месте и времени рассмотрения представления. Однако такая обязанность уполномоченного лица, являющегося единоличным органом (например, генеральным директором), законом не установлена. Именно на этом обстоятельстве базируется противоположная позиция об отсутствии законных оснований для рассмотрения представления с обязательным участием прокурора. Согласно п. 2 ст. 24 Закона N 2202-1 при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. Иными словами, если лицом, уполномоченным на рассмотрение представления, является коллегиальный орган, то рассмотрение внесенного представления должно осуществляться с участием прокурора (при этом возможность рассмотрения представления не ставится в зависимость от фактического участия прокурора в заседании коллегиального органа), если же уполномоченное лицо - единоличный орган, то указанное требование незаконно (Определение Санкт-Петербургского городского суда от 31.08.2010 N 33-12058/2010, Постановление Ярославского областного суда от 29.10.2012 N 4А-336/2012). В данном случае п. 3 ст. 7 Закона N 2202-1 выступает в качестве общей нормы применительно к специальной норме п. 2 ст. 24 данного правового акта, которой конкретизируется и ограничивается право прокурора на участие в рассмотрении внесенного им представления. Аналогичный подход демонстрируют некоторые суды применительно и к п. 3 ст. 23 Закона N 2202-1, установившему обязанность только коллегиального органа рассмотреть протест с участием прокурора, его принесшего (Апелляционное определение СК по гражданским делам Белгородского областного суда от 21.08.2012 по делу N 33-2670). В одном из судебных дел рассматриваемая позиция была подвергнута критике, которую очень трудно назвать обоснованной: право прокурора, предусмотренное п. 3 ст. 7 Закона N 2202-1, не противоречит обязанности сообщать о дне заседания прокурору при рассмотрении представления коллегиальным органом, установленной п. 2 ст. 24 указанного правового акта (Постановление Калининградского областного суда от 20.12.2011 N 4-Аг-582/11). В настоящее время суды в основном придерживаются точки зрения, согласно которой обязанность известить прокурора о дате, месте и времени рассмотрения представления возникает вне зависимости от вида уполномоченного лица (индивидуальный или коллегиальный орган), а исключительно в силу наличия в представлении требования о его рассмотрении с участием прокурора (Постановление ВС РФ от 04.04.2013 N 47-АД13-1). Однако данное обстоятельство не исключает и положительного результата обжалования представления (отдельных его положений) по мотивам несоответствия Закону N 2202-1, притом что соответствующая судебная практика также имеет место. К сожалению, имеющиеся противоречия в надзорной деятельности прокуратуры не способствуют ни соблюдению законности в правоприменительной практике, ни формированию доверия к указанной государственной структуре.

Название документа