Прокурор в гражданском процессе: благая цель и негодные средства

ПРОКУРОР В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ: БЛАГАЯ ЦЕЛЬ И НЕГОДНЫЕ СРЕДСТВА

Н. А. АНДРИАНОВ

Николай Андрианов, ст. преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии.

Прокурор, выполняя возложенные на него законом функции, может обратиться в суд с исковым заявлением в защиту прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в защиту отдельного гражданина, если он не в состоянии это сделать, например, по причине болезни, возраста, недееспособности. О пределах такого права и о том, как оно реализуется на практике, идет речь в статье.

Понуждение устранить нарушения ППБ...

Одной из наиболее эффективных форм прокурорского реагирования при выявлении нарушений законности является обращение прокурора в суд. Такая форма применяется наряду с иными мерами прокурорского воздействия (протест, представление, предостережение) <1>. -------------------------------- <1> Указание Генпрокуратуры РФ от 14.05.2009 N 160/8 "Об организации работы по применению ч. 1 ст. 45 ГПК РФ" // Законность. 2009. N 7.

Судебная практика свидетельствует о том, что прокуроры достаточно активно пользуются предоставленным им ст. 45 ГПК РФ правом предъявлять иски в суды общей юрисдикции. Прокурор г. Лыткарино Московской области в порядке ст. 45 ГПК РФ обратился в суд с исковым заявлением к ЗАО "АМЛ-Инвест" о понуждении данной организации устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности (ППБ) объекта, выявленные в ходе ранее проведенной органом пожарного надзора проверки, выразившиеся в отсутствии в помещениях торгового зала пожарной сигнализации и системы оповещения людей о пожаре, дверей лестничных маршей и в не соответствующем правилам пожарной безопасности способе отделки коридора офиса горючими материалами. Суд первой инстанции отказал прокурору в принятии искового заявления, мотивируя это тем, что спор должен разрешаться в ином порядке, поскольку отношения, связанные с понуждением юридического лица к устранению нарушений противопожарной безопасности носят публично-правовой характер, а меры понуждения предусмотрены административными нормами. Отменяя определение суда первой инстанции, Мособлсуд указал: - прокурор в судебном порядке требует обязать ответчика устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности объекта, сославшись на предусмотренные ст. 12 ГК РФ способы защиты гражданских прав; - прокурор действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения возможного причинения вреда неопределенному кругу лиц <2>. -------------------------------- <2> Определение Мособлсуда от 09.11.2010 N 33-21007. Схожие выводы сформулированы в Определениях Мосгорсуда от 24.08.2010 N 33-26279; Нижегородского облсуда от 15.12.2009 N 33-9580; ВС РФ от 28.07.2009 N 78-Впр09-21, в котором ВС РФ отметил, в частности, что действующим законодательством, в том числе Федеральным законом "О прокуратуре РФ", право прокурора на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ не ставится в зависимость от использования им иных мер прокурорского реагирования, не установлена и какая-либо последовательность в применении данных мер. Право выбора конкретной меры при реализации полномочий по защите прав граждан принадлежит прокурору.

Действительно, ст. 12 ГК РФ в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает присуждение к исполнению обязанности в натуре. Однако речь в данной норме идет о защите гражданских прав, и предметом спора должны являться частноправовые отношения, регулируемые гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ). Пункт 3 ст. 2 ГК РФ прямо устанавливает, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется. В основе же предъявленного прокурором в рассматриваемой ситуации иска лежали нормы публичного права. Исковые требования прокурора были обоснованы необходимостью предупреждения возможного причинения вреда неопределенному кругу лиц. Безусловно, отношения, связанные с причинением вреда (деликтные обязательства), составляют предмет гражданского законодательства. Возможность предъявления исков, направленных на предотвращение причинения вреда в будущем, прямо установлена ст. 1065 ГК РФ. Однако данная норма предусматривает и способ защиты прав и законных интересов лиц, которым может быть причинен вред (в данном случае - неопределенного круга лиц): запрещение деятельности, создающей такую опасность (п. 1 ст. 1065 ГК РФ). Закон не позволяет суду в данном случае применить иной способ защиты. В качестве одного из видов административного наказания в ст. 3.2 КоАП РФ предусмотрено административное приостановление деятельности. Такой вид наказания может быть применен и в ситуации нарушения лицом требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП РФ). Таким образом, в случае нарушения собственником здания требований пожарной безопасности, если при этом создается угроза причинения вреда неопределенному кругу лиц, прокурор имеет возможность реагировать на данное нарушение в двух формах: либо путем предъявления иска в интересах неопределенного круга лиц о запрещении эксплуатации здания в порядке гражданского судопроизводства (спор вытекает из деликтных правоотношений, носящих частноправовой характер), либо в порядке административного судопроизводства путем привлечения лица к административной ответственности и назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности (дело возникает из публичных, административно-правовых отношений). В этой ситуации, действительно, право прокурора на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ не ставится в зависимость от использования им иных мер прокурорского реагирования, не установлена какая-либо последовательность в применении данных мер. Право выбора конкретной меры при реализации полномочий по защите прав принадлежит прокурору. Но в предъявленном иске прокурор не просил запретить деятельность, создающую угрозу причинения вреда, - он просил обязать ответчика исполнить предписания публично-правовых норм. Такое требование в порядке искового производства не может быть рассмотрено. В противном случае в практике предъявления подобных исков можно дойти до абсурда и начать предъявлять иски об обязании частных лиц не совершать мелких хищений, не занимать самовольно земельные участки и т. п. Ведь существует потенциальная вероятность нарушения таких публично-правовых предписаний, а следовательно, и угроза публичным интересам, охраняемым законом. Не менее абсурдным будет допущение, что инспектору ГИБДД, остановившему нарушителя скоростного режима, может быть предоставлено право выбирать: оштрафовать нарушителя в административном порядке или предъявить гражданский иск об обязании двигаться с разрешенной скоростью (а ведь судебная практика сейчас прокурорам предлагает именно это).

...и заключить договор

Прокурор города Богородска Нижегородской области обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к ТСЖ "Солнечная долина" о возложении обязанности на ответчика заключить договор на техническое обслуживание и ремонт внутридомового газового оборудования и вводных газопроводов со специализированной организацией, указав, что в настоящее время ТСЖ не имеет лицензии на эксплуатацию взрывоопасных объектов, договор на техническое обслуживание и ремонт внутридомового газового оборудования и вводных газопроводов со специализированной организацией не заключен, в связи с чем создается повышенная опасность возникновения чрезвычайных ситуаций и угроза жизни и здоровью неопределенного круга лиц. Определением Богородского городского суда Нижегородской области от 17.03.2008 в принятии искового заявления прокурору было отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Нижегородский областной суд, не согласившись с выводами суда первой инстанции, определение об отказе в принятии искового заявления отменил и фактически признал за прокурором право на предъявление иска. В кассационном определении областной суд, в частности, указал, что обращение прокурора в суд обусловлено нарушением Правил технической эксплуатации и требований безопасности труда в газовом хозяйстве РФ (утв. Приказом Росстройгазификации от 20.10.1991 N 70-П) и Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда (утв. Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170) при эксплуатации ТСЖ "Солнечная долина" взрывоопасных объектов. Ответчик не имеет лицензии на эксплуатацию указанных объектов и им не заключен договор на техническое обслуживание и ремонт внутридомового газового оборудования и вводных газопроводов со специализированной организацией, что создает угрозу для жизни и здоровья граждан, круг которых не ограничен лишь жильцами многоквартирного дома, находящегося в управлении ТСЖ "Солнечная долина", то есть данный круг лиц является неопределенным, а прокурор вправе обратиться в суд с таким исковым заявлением для обеспечения конституционных прав граждан на охрану жизни и здоровья <3>. -------------------------------- <3> Определение Нижегородского облсуда от 22.04.2008 N 33-2081. К аналогичным выводам Нижегородский облсуд пришел при вынесении Кассационного определения от 30.03.2010 N 33-2725.

Закрепляя в качестве общего положения принцип свободы договора (п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 421 ГК РФ), гражданское законодательство одновременно допускает возможность понуждения к заключению договора в судебном порядке. При этом закон определяет круг субъектов права на предъявление такого рода исков. Пунктом 4 ст. 445 ГК РФ предусмотрено, что, если сторона, для которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. То есть право предъявить иск о понуждении к заключению договора принадлежит стороне, предложившей заключить договор. Это положение вполне согласуется как с п. 2 ст. 1 ГК РФ, исходя из которого граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, так и с ч. 1 ст. 3 ГПК РФ, согласно которой право обращения в суд принадлежит заинтересованному лицу. В рассматриваемой ситуации предложение о заключении договора не направлялось. Соответственно не было и уклонения от заключения договора, и право на предъявление иска об обязании заключить договор не возникло. Предъявляя требование об обязании заключить договор, прокурор указал только одну сторону этого договора (ТСЖ). Вторая сторона поименована в иске как "специализированная организация". Не указаны в иске и существенные условия подлежащего заключению договора. Как исполнять решение суда об удовлетворении такого иска? По сути, возможность исполнения решения в данном случае ставится в зависимость от действий некоего третьего лица ("специализированной организации"), в решении не названного. А если такой специализированной организации нет? А если она откажется заключать договор вообще или на предложенных ТСЖ условиях? Снова передавать спор в суд? Решение суда должно быть безусловным, конкретным и реально исполнимым, чего в данной ситуации нет.

Цель и средства

Понятно, что, предъявляя подобные иски в суд, прокуроры преследуют вполне благие цели, проявляя заботу о безопасности, гарантиях прав на благоприятную окружающую среду, получение коммунальных услуг и т. п. Но для достижения этих целей используются негодные средства. Публично-правовые отношения изначально предполагают властное воздействие государства (в том числе в лице прокуратуры) на частных лиц. И такое воздействие не может осуществляться посредством предъявления требований в порядке искового гражданского судопроизводства, изначально предполагающего равенство сторон в спорных правоотношениях, имеющих частноправовой характер. Даже в случае удовлетворения подобных исков исполнение судебных решений крайне затруднено, а порой и невозможно. Право прокурора на предъявление частноправовых исков в защиту общественных интересов ограничено нормами частного права. К таким искам можно отнести уже упомянутое требование о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда (ст. 1065 ГК РФ), требование о сносе самовольной постройки, возведенной с нарушениями строительных норм, в результате которых создается угроза безопасности (ст. 222 ГК РФ), требование к энергоснабжающей организации об ограничении подачи энергии абоненту, когда удостоверенное органом государственного энергетического надзора неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента создает угрозу жизни и безопасности граждан (п. 2 ст. 546 ГК РФ), и т. п. Указанные иски вытекают из частноправовых отношений, регулируемых гражданским законодательством (деликтных правоотношений, отношений собственности, отношений энергоснабжения). Для защиты используются способы, предусмотренные ст. 12 ГК РФ. В случае же, когда требование к обязанному лицу возникает из публичных правоотношений, применяемые прокурором меры также должны носить публично-правовой, а не частный характер.

Название документа