Проблемы выбора способа защиты нарушенного права при обращении прокурора с заявлением в суд в порядке гражданского судопроизводства

ПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА СПОСОБА ЗАЩИТЫ НАРУШЕННОГО ПРАВА ПРИ ОБРАЩЕНИИ ПРОКУРОРА С ЗАЯВЛЕНИЕМ В СУД В ПОРЯДКЕ ГРАЖДАНСКОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА <*>

Е. В. КОЗЛОВА, Р. А. СИДОРОВ

Козлова Елена Владимировна, судья Тверского областного суда.

Сидоров Роман Анатольевич, мировой судья, кандидат юридических наук.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокурору предоставлены широкие полномочия в целях защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, в том числе и право на обращение в суд с исковыми требованиями, в порядке, определяемом Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Достаточно актуальным представляется вопрос об определении правовой природы заявляемых прокурором требований в порядке гражданского судопроизводства. Поскольку задачами гражданского судопроизводства в соответствии со статьей 3 ГПК РФ являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, то прокурор в случае, если им принято решение об обращении в суд с иском (заявлением), должен осуществлять выбор способа защиты нарушенного права и формулировать заявленные требования не только строго в соответствии с общими нормами права, но и специальными, добиваясь реальной защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод или законных интересов граждан, общества или государства, а не абстрактных или декларируемых норм права, что, в свою очередь, будет способствовать вынесению законного и обоснованного судебного решения.

Ключевые слова: прокурор, обращение прокурора в суд, исковое заявление, способ защиты права, общие и специальные нормы права, иной порядок, интересы неопределенного круга лиц.

Federal law "On Procurator's Office of the Russian Federation" provides broad powers to procurator for the purposes of protection of rights of citizens and protected by the law interests of society or the state including the right to address to the court with complaints in the procedure determined by the Civil Procedure Code of the Russian Federation. The issue on determination of legal nature of complaints declared by procurator in procedure of civil judicial proceeding is topical. As the task of civil judicial proceeding in accordance with article 3 of the Civil Procedure Code of the RF is correct and contemporary consideration and resolution of civil cases for the purposes of protection of violated or disputed rights, freedoms or legitimate interests, than the procurator if he has taken the decision to apply to the court, must effectuate the choice of means of protection of violated right and formulate the declared complaints not only in accordance with general norms of law but also special legal norms, trying to receive a real protection of violated or disputed rights, freedoms or legitimate interests of citizens, society or the state, and not abstract or declared norms of law, which in its turn will promote introduction of legitimate and substantiated judicial decision.

Key words: procurator, address of procurator to the court, complaint, complaint, means of protection of right, general and special norms of law, other procedure, interests of undetermined set of persons.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" <1> прокурору предоставлены широкие полномочия в целях защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 3 ст. 35, п. 4 ст. 27). -------------------------------- <1> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.

Согласно ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. В этой связи представляется достаточно актуальным вопрос об определении правовой природы заявляемых прокурором требований в порядке гражданского судопроизводства. Решение данного вопроса представляется весьма значимым, поскольку основной задачей прокурора при обращении в суд является защита не абстрактных прав граждан или охраняемых законом интересов, а реальная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод или законных интересов граждан, общества или государства. Имея достаточно широкий круг правовых инструментов, позволяющих прокурору своевременно реагировать на выявленные нарушения закона, на практике при обращении в суд с исковыми требованиями возникают некоторые сложности с выбором способа защиты нарушенного права и формулированием заявленных прокурором требований. Статистические данные работы районных судов Тверской области показывают, что прокуроры активно реализуют предоставленное им законом право на обращение в суд. Так, например, судьями районных и городских судов Тверской области за 2009 г. рассмотрено 42620 гражданских дел (из них с вынесением решения 31689 дел), мировыми судьями Тверской области за тот же отчетный период рассмотрено 39419 гражданских дел. Из этого количества дел в 2009 г. судами было рассмотрено 8494 исков (заявлений) прокуроров, что составляет 19,9%. Учитывая значимость таких гражданских дел, в первом полугодии 2010 г. Тверским областным судом было проведено обобщение судебной практики по гражданским делам, рассмотренным судами Тверской области в 2009 г., возбужденных по искам прокуроров. Обобщение показало, что большая часть исковых заявлений прокурорами была подана в защиту прав неопределенного круга лиц, в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Такие дела составили 67% (2915 дел) от общего числа дел, представленных судами для проведения обобщения судебной практики (4351 дел). В интересах граждан прокуроры обращались в суд с исками по 32% дел (1372 дела), представленных для обобщения. Значительное количество исков, предъявленных в защиту граждан (687 дел), составили иски, поданные в защиту прав граждан в сфере трудовых отношений. Еще 64 гражданских дела было возбуждено по заявлениям прокурора о признании незаконными нормативных актов органов местного самоуправления <2>. -------------------------------- <2> Обобщение судебной практики по гражданским делам по искам прокуроров, рассмотренным судами Тверской области в 2009 г.

Такое положение согласуется с позицией Европейского суда по правам человека, выраженной в Постановлении по делу "Бацанина против России". В данном деле Европейский суд по правам человека отметил, что не исключает того, что поддержка прокуратурой одной из сторон может быть оправданна при определенных условиях, например в целях защиты уязвимых лиц, или в случае, если правонарушение затрагивает большое количество людей, или если требуют защиты реальные государственные интересы или имущество <3>. -------------------------------- <3> Обзор постановлений и решений Европейского суда по правам человека по российским жалобам за май 2009 г.

По результатам обобщения судебной практики по искам прокуроров следует отметить, что в тех случаях, когда суды принимали по делу решения, исковые требования прокуроров были удовлетворены по 2742 делам, что составляет 97,8% от общего числа дел, рассмотренных с вынесением решения (2805 дел) <4>. -------------------------------- <4> Обобщение судебной практики по гражданским делам по искам прокуроров, рассмотренным судами Тверской области в 2009 г.

Несмотря на эту впечатляющую цифру, на практике, как уже указывалось ранее, возникает ряд проблем, связанных с выбором способа защиты нарушенного права, при обращении прокурора с заявлением (иском) в суд, поскольку именно прокурор в данном случае обосновывает и формулирует требование, которое излагается в исковом заявлении (заявлении). Относительно выбора конкретного способа защиты права необходимо отметить, что в соответствии со ст. ст. 1, 2, 11 Гражданского кодекса Российской Федерации неотчуждаемые права и свободы человека защищаются гражданским законодательством, которое основывается на необходимости обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Способы защиты гражданских прав изложены в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. При обращении в суд прокурорами не всегда учитывается, что способы защиты нарушенных прав в некоторых случаях сформулированы в специальных законах. Так, п. 7 ст. 60 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что нарушение требований по использованию и охране водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации объектов водохозяйственных систем в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими федеральными законами. В Лесном кодексе Российской Федерации также предусмотрено как ограничение и приостановление права пользования участками лесного фонда в определенной мере (ст. ст. 27 - 28), так и прекращение права лесопользования (ст. 24). Причем принудительное прекращение права лесопользования возможно путем судебного расторжения договора (аренды, пользования, концессии) и, в случае разрешительного порядка возникновения этого права, - аннулирования разрешительного документа (лесорубочного билета, ордера, лесного билета) органами управления лесным хозяйством. Статья 29 Федерального закона от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления" <5> относит к рассмотрению суда или арбитражного суда в соответствии с законодательством РФ исковые требования об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // Российская газета. 1999. N 121. 30 июня.

Установив, что юридическими или физическими лицами осуществляется деятельность, которая оказывает негативное воздействие на окружающую природную среду и осуществляется без соответствующей разрешительной документации, прокуроры, как правило, обращаются в суд в интересах неопределенного круга лиц с исками о приостановлении деятельности, которые разрешаются судами с применением как специальных подзаконных нормативных актов, регламентирующих вопросы предоставления природных ресурсов в природопользование, так и указанных выше законов, в зависимости от того, в какой отрасли возникли спорные правоотношения. Практика показывает, что в некоторых случаях вопросы приостановления и прекращения деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства, рассматриваются судьями как разновидность гражданско-правовой ответственности, предупреждающей причинение вреда (ст. 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации) и требующей прекращения экологически вредной деятельности (ст. 80 ФЗ "Об охране окружающей среды" <6>). -------------------------------- <6> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Российская газета. 2002. N 6.

В частности, ст. 1065 ГК РФ предусматривает, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения, либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Однако представляются спорными случаи, когда прокуроры обращаются в суд с требованиями об обязании получить определенную разрешительную документацию, но требования о приостановлении деятельности ими не заявляются. В сфере нарушения природоохранного законодательства такой способ защиты права не отвечает требованиям ст. 12 ГК РФ, в силу которой защита гражданских прав может осуществляться в том числе путем пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также специальными нормами права в сфере охраны окружающей среды, указанными выше, определяющими способы защиты права при заявлении требований о защите права на благоприятную окружающую среду. Однако такой способ защиты права, как требование обязать получить определенную разрешительную документацию, действующим законодательством не предусмотрен. Кроме того, в том случае, если подлежащая лицензированию деятельность в сфере природопользования осуществляется без специального разрешения (лицензии), в качестве способа защиты права, как представляется из содержания приведенных выше норм, предполагается именно приостановление либо прекращение деятельности, а не возложение обязанности на субъекта правоотношения по получению специального разрешения (лицензии). Изучение гражданских дел в ходе обобщения судебной практики показало, что прокуроры чаще всего обращаются в суд с требованиями именно об обязании получить лицензию, и суды такие требования удовлетворяют. Помимо того что при исполнении подобных решений часто возникают вопросы, требующие его разъяснения, отсрочки исполнения, следует признать, что поскольку негативная деятельность в этом случае не приостанавливается и не прекращается, то цель судебной защиты прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, что прокурором указывается в качестве повода для обращения в суд, в этой ситуации остается не достигнутой. Определенный интерес при обсуждении проблемы выбора способа защиты нарушенного права представляют гражданские дела, которые были возбуждены по искам прокурора, поданным в интересах неопределенного круга лиц, о признании бездействия администрации образовательного учреждения незаконным и возложении обязанности установить ограждение либо восстановить его целостность. Ответчиками по искам такого рода выступают муниципальные образовательные учреждения, либо муниципальные дошкольные образовательные учреждения. Исковые требования в этих случаях прокурор обосновывал необходимостью исполнения норм санитарно-эпидемиологического благополучия населения и противодействия терроризму. Из содержания исковых заявлений следовало, что в деятельности администрации образовательных учреждений было выявлено бездействие, которым не обеспечивались права воспитанников школ либо детских садов на охрану здоровья, благоприятную среду обитания, а также не обеспечивалась антитеррористическая защищенность образовательных учреждений. Бездействие, как указывал прокурор, выразилось в отсутствии забора высотой 1,5 метра по периметру земельных участков, выделенных под обслуживание школ, детских садов, либо в отсутствии ограждения в некоторых местах (т. е. забор имеется, но требует ремонта). Действительно, как указывалось выше, прокурор вправе обратиться в суд в интересах неопределенного круга лиц и при этом выступает представителем данного круга лиц, имеющих общие интересы, в силу закона. Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <7> предусмотрено обеспечение такого благополучия принятием мер по привлечению к ответственности за нарушения законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Статьей 55 закона за нарушения санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Гражданско-правовая ответственность вследствие нарушения санитарного законодательства предусмотрена лишь за причинение вреда личности или имуществу гражданина. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // Российская газета. 1999. N 64 - 65. 6 апреля.

Ответственность за бездействие должностных лиц действующим санитарно-эпидемиологическим и гражданским законодательством не предусмотрена, поэтому у неопределенного круга лиц отсутствует процессуальный интерес требовать в порядке гражданского судопроизводства ограждения земельных участков по периметру забором. Статья 51 Закона РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" <8> предусматривает охрану здоровья воспитанников, в том числе соблюдением "Гигиенических требований к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях", утвержденных СанПиН Постановлением от 28 ноября 2002 г., примть вынесению законного и обоснованного судебного решения, отвечающего в том числе и требованиям исполнимости.

Название документа