К вопросу о необходимости совершенствования правового регулирования проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы в целях повышения ее эффективности

К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

А. В. КУДАШКИН, Д. А. ДМИТРИЕВ

Кудашкин Александр Васильевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Дмитриев Д. А., аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Предлагаются решения некоторых проблемных вопросов правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов органами прокуратуры Российской Федерации. Решение исследуемых проблем позволит повысить эффективность проведения экспертизы. Предлагаются конкретные предложения по решению выявленных проблем.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, прокуратура Российской Федерации, совершенствование правового регулирования, эффективность, коррупция, противодействие, риск, фактор.

On the question of a need in improvement of legal regulation of anti-corruption expertise conducted by the prosecution agencies for the purpose of raising its efficiency A. V. Kudashkin, D. A. Dmitriev

The authors of the article suggest solutions of some issues of legal regulation of conducting anti-corruption expertise of legal acts and draft regulations by the prosecutor's office of the Russian Federation. According to the author, it would raise efficiency of the expertise. The authors also make concrete suggestions on how to solve these issues.

Key words: anti-corruption expertise, prosecutor's office of the Russian Federation, improvement, legal, regulation, efficiency, corruption, anti-corruption measures, risk, factor.

В 2010 г. субъектами, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы, проводилась активная работа по проверке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Так, в 2010 г. в структурных подразделениях Минюста России проведена антикоррупционная экспертиза 138745 нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов, в 3256 выявлены коррупциогенные факторы. Прокуратурой РФ за 2010 г. было изучено 927152 нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в 37647 были выявлены коррупциогенные факторы. Как очевидно из приведенной статистики, органы прокуроры эффективно осуществляют антикоррупционный анализ российского законодательства. В то же время практика проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры начиная с 2008 г. выявила ряд проблем, решение которых позволит повысить эффективность ее проведения. Прежде всего необходимо определиться с перечнем коррупциогенных факторов. Так, В. Л. Кудрявцев предлагает изменить порядок расположения в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (далее - Методика), коррупциогенных факторов, поставив в начало те из них, которые связаны с компетенцией правотворческого органа, делегированием ему полномочий по принятию НПА, поскольку допущенные дефекты делают такой НПА незаконным <1>, что неизбежно влечет их отмену. -------------------------------- <1> См.: Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / Под ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина. М., 2010. С. 60.

Как справедливо отмечает А. Ю. Винокуров, "едва ли можно согласиться с авторами Методики в том, что любой факт принятия нормативного правового акта за пределами компетенции есть коррупциогенный фактор" <2>. -------------------------------- <2> См.: Винокуров А. Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / Под ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина. М., 2010. С. 254.

Резюмируя указанные точки зрения, можно отметить, что в арсенале средств прокурорского реагирования для приведения нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством (в том числе в отношении НПА, принятых с нарушением компетенции) применяется протест прокурора, которого вполне достаточно для того, чтобы отменить или "исправить" незаконный акт. Прокуроры активно используют протест в практической деятельности. Так, в 2010 г. принесено 18924 протеста (в 2009 - 23747). Корректировка Методики должна идти по пути исключения из нее такого коррупциогенного фактора, как нарушение компетенции правотворческого органа и включения в нее нормативных коллизий, исключение которых из перечня коррупциогенных факторов, по мнению специалистов, с которыми авторы солидарны, не является оправданным <3>. -------------------------------- <3> См.: Карманов А. Е. Деятельность Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (http://agprf. org/news/karmanov. rtf).

Еще одним шагом на пути совершенствования механизма проведения антикоррупционной экспертизы может стать включение в гл. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) положений, которые бы отнесли проведение прокурором антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов к деятельности по надзору за исполнением законов, а требование прокурора, вносимое по результатам экспертизы, - к числу актов прокурорского реагирования. Закон о прокуратуре в принципе не дает ответа на вопрос, является ли проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов неотъемлемой составляющей надзорной функции. Если исходить из механизма применения требования об изменении нормативного правового акта, который закреплен в ст. 9.1 Закона о прокуратуре, то он фактически детально заимствован из ст. 23 указанного Закона, регламентирующей порядок принесения прокурором протеста на незаконный правовой акт. В связи с этим логично дополнить гл. 1 Закона о прокуратуре новой статьей 23.1 "Требование прокурора", в содержание которой включить положения ч. ч. 2 и 3 ст. 9.1 указанного Закона, исключив их из последней <4>. Тем самым будет внесена определенность в понимание нового направления деятельности прокуратуры как разновидности ее надзорной функции. -------------------------------- <4> См.: Винокуров А. Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения. М., 2010. С. 256.

Следует отметить имеющую место дискуссию об обязательности исполнения требования прокурора о внесении изменения в нормативный правовой акт в связи с выявленным в нем коррупциогенным фактором. Так, по мнению Е. Р. Ергашева, требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта реагирования <5>. Однако такое мнение не основано на норме, сформулированной в п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре ("Обязательность исполнения требований прокурора"), согласно которой "требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок". -------------------------------- <5> См.: Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Такое трактование законодательной нормы чревато, с одной стороны, неисполнением Закона, а с другой - подрывом авторитета прокуратуры. Требование об изменении нормативного правового акта, предъявленное в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, обязательно для исполнения органом, которому оно предъявлено. В целях повышения эффективности проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы Закон о прокуратуре необходимо дополнить положениями о порядке обжалования протеста прокурора, требования прокурора, а также о порядке обращения прокуроров с заявлениями в суд о неисполнении протеста прокурора, требования прокурора. В частности, ч. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре целесообразно дополнить новым абзацем вторым следующего содержания: "Протест прокурора, требование прокурора могут быть обжалованы органом государственной власти, органом местного самоуправления, органами управления коммерческой или некоммерческой организации или их должностными лицами вышестоящему прокурору или в суд до истечения установленного срока рассмотрения (принятия мер) по соответствующему акту прокурорского реагирования с незамедлительным уведомлением прокурора, внесшего соответствующий акт реагирования. Прокурор вправе в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, обратиться в суд в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок протеста прокурора, требования прокурора". Отсутствие возможности реализации прокурором права на обращение в суд с целью исключения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов обусловливает необходимость внесения в Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ изменений и дополнений, касающихся порядка обращения прокуроров в суд об изменении или отмене нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы. Проблемы процессуального механизма оспаривания НПА, в которых выявлены коррупциогенные факторы, вполне очевидны, о чем свидетельствуют многочисленные предложения, формулируемые территориальными прокуратурами по итогам анализа деятельности за отчетный (истекший) год, о необходимости скорейшего изменения процессуального законодательства. Так, согласно ст. 56 ГПК РФ (ст. 65 АПК РФ), при подготовке заявления в суд прокурор должен доказать те обстоятельства (выделено мной. - А. К.), на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Как общеизвестно, доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, заключений экспертов и других источников. На какие обстоятельства можно и должно ссылаться в заявлении, подаваемом прокурором, обосновывая необходимость изменения НПА, в котором выявлены коррупциогенные факторы и доказывая факт создания таким актом или проектом НПА условий для проявления коррупции? Здесь мы упираемся в сущностное понимание коррупциогенного НПА - соответствует ли он закону или нет <6>? -------------------------------- <6> См.: Кудашкин А. В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 25.

Полагаем, что в данном случае таким обстоятельством является сам факт принятия уполномоченным лицом или органом нормативного правового акта, в котором прокурором выявлены коррупциогенные факторы, несущие потенциальную возможность возникновения коррупционных правонарушений. Однако для поддержки такой позиции целесообразно было бы также внести соответствующие изменения в процессуальное законодательство. В порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ ("Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части") и гл. 23 АПК РФ ("Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов"), могут быть поданы заявления о признании недействующими НПА, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы. И судебная практика по рассматриваемым вопросам свидетельствует, что именно по этой категории дел органы прокуратуры подают заявления в суды. Проблема заключается в том, что действующий ГПК РФ и АПК РФ не содержат процессуальный механизм рассмотрения заявлений, поданных прокурорами в суд, о внесении изменений в НПА с целью исключения из него коррупциогенных факторов. В порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ ("Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"), могут быть поданы заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые могут быть выражены в отклонении (неисполнении) внесенного прокурором требования об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы. Однако такое регулирование не позволяет в полной мере реализовать новые полномочия прокуроров. В целях реализации новых полномочий прокуроров по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы объективно требуется внесение следующих изменений в ГПК РФ и АПК РФ. Прежде всего целесообразно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ ("Участие в деле прокурора") дополнить положением, предусматривающим возможность обращения прокурора в суд с заявлением об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 52 АПК РФ. Статью 245 ГПК РФ ("Дела, возникающие из публичных правоотношений"), которой определен перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, дополнить категорией дел, рассматриваемых судом по заявлениям прокурора об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 192 АПК РФ. В ч. 1 ст. 251 ГПК РФ ("Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов") предусмотреть возможность обращения прокурора в суд с заявлением о признании недействующим НПА полностью или в части по основаниям наличия в нем коррупциогенных факторов. Для того чтобы процессуальный механизм заработал, необходимо изменить ст. 253 ГПК РФ ("Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта"), установив, что оспариваемый НПА или его часть противоречит федеральному закону либо другому НПА, имеющим большую юридическую силу, либо содержит коррупциогенные факторы, суд признает НПА недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 194 АПК РФ. Процессуальный механизм рассмотрения заявления об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре, целесообразно рассмотреть в двух альтернативных вариантах: I. Дополнить гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" и 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК РФ статьями, учитывающими особенности рассмотрения судами данной категории дел. При этом название гл. 24 ГПК РФ изложить в варианте - "Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"; II. Дополнить подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" новой главой, в которой определить особенности рассмотрения судами данной категории дел. Также заслуживают внимания следующие предложения А. Н. Дорохова по дополнению процессуального законодательства: - заявление прокурора должно рассматриваться по правилам рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, что предполагает распределение обязанности по доказыванию по правилам ст. 249 ГПК РФ <7>; -------------------------------- <7> Согласно ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

- сохранение подведомственности, подсудности, порядка обращения в суд и рассмотрения заявления судом, установленных процессуальным законодательством по делам об оспаривании нормативных правовых актов; - отсутствие обязанности доказывать нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций наличием коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте; - возможность обращения в суд с соответствующим заявлением в любой момент в течение срока действия нормы (нормативного правового акта); - возможность приостановления действия нормы, содержащей коррупциогенный фактор, при наличии негативной правоприменительной практики; - обязательность указания в резолютивной части решения суда на наличие коррупциогенного фактора в нормативном положении, а также на установление обязанности органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, устранить коррупциогенный фактор в течение определенного срока <8>. -------------------------------- <8> См.: Дорохов А. Н. Заявление прокурора в суд как способ устранения коррупциогенного фактора из нормативного правового акта // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей. М., 2010. С. 74.

Требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, протест на незаконный нормативный правовой акт, направленные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, в соответствии с ч. 3 ст. 9.1, ч. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре подлежат обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. На практике возникают случаи, когда ближайшее заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления откладывается на длительное время. В течение указанного периода нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, является действующим и может повлечь за собой коррупционные проявления путем принятия должностными лицами решений, совершения определенных действий, направленных на извлечение выгоды. С целью предотвращения возможности возникновения коррупционных последствий предлагается предоставить право прокурору требовать созыва внеочередной сессии законодательного (представительного) органа <9>. -------------------------------- <9> См.: Бадмацыренова Ю. С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей. М., 2010. С. 19.

Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и Закон о прокуратуре не содержат норм об обязательном рассмотрении требования с участием представителя прокуратуры. В то же время участие прокурора в рассмотрении требования позволяет обосновать позицию прокуратуры и разъяснить негативные последствия практики правоприменения НПА, содержащего коррупциогенный фактор. Такой подход следует из п. 1.6 Приказа Генерального прокурора РФ N 400: руководителям органов прокуратуры предписано обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления (помимо законодательных (представительных) органов), организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. В форме требования об изменении нормативного правового акта в целях исключения коррупциогенного фактора, утвержденного названным Приказом Генерального прокурора РФ, содержатся положения о необходимости рассмотрения требования в определенные сроки и заблаговременного информирования прокурора о времени и месте его рассмотрения. Как очевидно, такое подзаконное регулирование не дает возможности применения мер административной ответственности в случае неизвещения прокурора о месте и времени рассмотрения требования, что также обусловливает необходимость внесения изменений в вышеуказанные законы. В целях повышения оперативности проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы необходимо в Законе об антикоррупционной экспертизе предусмотреть норму, обязывающую нормотворческие органы направлять принятые НПА в органы прокуратуры в течение определенного срока (например, в течение 7 дней).

***

Несмотря на положительную динамику, которая прослеживается в проводимой руководством страны политике, в сфере противодействия коррупции, в частности, введения такого института, как антикоррупционная экспертиза, и законодательном обеспечении ее проведения, на практике нередко возникают как организационные, так и правовые проблемы, для решения которых целесообразно продолжить совершенствование правового регулирования в указанной области.

Библиографический список

1. Бадмацыренова Ю. С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей / Под общ. ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина. М., 2010. 2. Винокуров А. Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей / Под общ. ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина. М., 2010. 3. Дорохов А. Н. Заявление прокурора в суд как способ устранения коррупциогенного фактора из нормативного правового акта // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей / Под общ ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина. М., 2010. 4. Карманов А. Е. Деятельность Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (http://agprf. org/news/karmanov. rtf). 5. Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. N 3. 6. Кудашкин А. В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. N 2. 7. Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей / Под общ. ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина. М., 2010.

Название документа