Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в системе государственной внесудебной защиты прав граждан

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВНЕСУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН

С. С. КОЛОБАШКИНА

Колобашкина С. С., МГЮА им. О. Е. Кутафина, аспирантка кафедры адвокатуры и нотариата.

Представленная статья продолжает тему внесудебной защиты прав, различные аспекты которой представлены в публикациях аспирантки кафедры адвокатуры и нотариата МГЮА С. С. Колобашкиной <*>. В данной статье автор анализирует деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, на основе обобщения результатов опроса адвокатов формулирует проблемы, связанные с общими принципами рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, поступающих в органы прокуратуры. Отдельное внимание уделено сравнению контрольных функций органов исполнительной власти и прокурорского надзора. Кроме того, с использованием статистических данных оценивается эффективность реагирования органов прокуратуры на обращения граждан по фактам нарушения их прав и свобод, а также отмечается потенциал адвокатской деятельности при наличии необходимости обращения в органы прокуратуры. -------------------------------- <*> См.: Колобашкина С. С. Проблемы использования адвокатом переговоров и медиации как внесудебных средств разрешения спора // Адвокат. 2011. N 2; Она же: Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ во внесудебной системе защиты прав граждан // Адвокат. 2011. N 3.

Ключевые слова: прокурорский надзор, внесудебная защита прав граждан, адвокатская деятельность.

Prosecutor's supervision over observance of the rights and freedom of the person and the citizen in system of the state extrajudicial system of protection of the citizen rights S. S. Kolobashkina

The author of the present article - the post-graduate student of the chair of advocacy and notary services of Kutafin Moscow state law academy S. S. Kolobashkina (e-mail: s_kolobashkina@mail. ru) analyzed the wide circle of actual problems. The activity of prosecutor general's office on supervision over observance of the rights and freedom of the person and the citizen is analyzed in this article. On the basis of generalization of results of polling of lawyers the problems connected with the general principles of consideration and the permission of statements, complaints and other references arriving in bodies of prosecutor general's office are formulated. The separate attention is given to comparison control functions of enforcement authorities and public prosecutor's supervision. Besides, with use of the statistical data efficiency of reaction of bodies of prosecutor general's office on citizen references on the facts of infringement of their rights and freedom is estimated, and also the potential of advocacy in the presence of necessity of the reference for bodies of prosecutor general's office is marked.

Key words: prosecutor's supervision, extrajudicial system of protection of the citizen rights, advocacy.

В соответствии с частью 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. Прокуратура Российской Федерации является одним из институциональных элементов конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, занимая в ней особое место, предопределенное ее местом в системе органов государственной власти <1>. -------------------------------- <1> Росинский В. В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. М.: Альфа-М, 2010. С. 45.

Одним из направлений деятельности прокуратуры в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства является осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре). Статьей 10 рассматриваемого Закона определены общие принципы рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, к которым отнесены следующие. 1. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору, при этом 80% опрошенных адвокатов обжалуют параллельно в судебной системе и системе прокуратуры. 2. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Негативным моментом, отмеченным 80% участвовавших в опросе адвокатов, является нарушение сроков рассмотрения обращений. 3. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Однако 90% опрошенных адвокатов отметили, что полученные ими ответы носили немотивированный характер. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. 4. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. 5. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются. Тем не менее 60% опрошенных указали на то, что данное положение на практике нарушается. Указанные положения в их сочетании с принципами организации прокуратуры, среди которых особое место занимают независимость и подчиненность прокуроров только закону, недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора, а также обязательность исполнения требований прокурора создают теоретическую предпосылку к эффективности осуществления прокурорского надзора. В литературе отмечается, что работа по надзору за соблюдением прав и свобод должна носить избирательный характер и не подменять органы правосудия при разбирательстве гражданских споров. Вмешательство прокуроров в защиту прав и свобод граждан происходит главным образом тогда, когда возможности других органов исчерпаны <2>. По мнению автора, приведенная точка зрения некорректна, поскольку формулировки действующего закона о прокуратуре ориентированы не на избирательность при принятии решения о необходимости применения одной из мер прокурорского реагирования, а на целенаправленную, систематическую деятельность органов прокуратуры в рамках данного направления. Вместе с тем, учитывая специфику подведомственности отдельных категорий споров различным органам, включая суды, прокурор должен учесть ее при разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. -------------------------------- <2> Мельников А. Надзор за исполнением законов // Законность. 1998. N 3. С. 11.

Необходимо отметить отдельно те полномочия прокурора при рассмотрении обращения гражданина, которые могут быть основой для применения соответствующих процессуальных норм, а именно право прокурора при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с Законом (ч. 2 ст. 27) и в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 27). Важная роль в правозащитной деятельности прокурора принадлежит его участию при рассмотрении дел судами. В соответствии с частью 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуроры осуществляют уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Часть 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, корреспондирующая с положениями соответствующего процессуального законодательства, устанавливает, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Эффективность его участия в рассмотрении судом дел данных категорий отметили 70% опрошенных. Таким образом, прокуратура наделена универсальными полномочиями, призванными способствовать ее эффективному реагированию на обращения граждан по фактам нарушения их прав и свобод. Это и самостоятельные формы прокурорского реагирования в рамках собственно государственной внесудебной защиты прав граждан, и обязанность применения соответствующих юрисдикционных форм (уголовное, гражданское, арбитражное судопроизводство), когда внесудебная защита трансформируется в судебную форму защиты права. Однако необходимо учитывать тот факт, что прокуратура является государственным органом, одна из основных функций которого - поддержание государственного обвинения. Возникает вопрос: может ли прокуратура при этом эффективно выполнять функции по защите прав и свобод человека и гражданина, нарушенных государством? По мнению экспертов Совета Европы, это невозможно <3>. В своей рекомендации эксперты указали, что в принципе функция надзора за управлением несомненно должна принадлежать административным судам, а функция защиты прав человека столь же несомненно должна принадлежать независимому от прокуратуры институту, например Уполномоченному по правам человека или другому аналогичному институту. Институт, главная функция которого заключается в том, чтобы выдвигать обвинение, и который, следовательно, априори защищает интересы государства, не может одновременно противостоять государству <4>. -------------------------------- <3> Хайрова Г. С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 131. <4> См.: Информационный доклад Комитета по соблюдению обязательств государств-членов Совета Европы // http://www. hrights. ru/text/b10/Chapter1.php.

В. В. Росинский, сравнивая контрольные функции органов исполнительной власти и прокурорский надзор, отмечает следующее: - контролирующие органы, в том числе надзорные, осуществляющие контрольные полномочия, входят в систему исполнительной власти, а прокуратура является самостоятельным государственным органом и не входит в систему исполнительной власти; - надзор осуществляется всегда извне по отношению к объектам иных систем, а контроль может проводиться и внутри системы; - контролирующие органы могут проверять не только законность деятельности, но и ее целесообразность, а цель прокурорского надзора - наблюдать за соблюдением законности; - прокуратура осуществляет надзор без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность в отличие от органов контроля; - для устранения нарушений и наказания виновных органы государственного контроля имеют административные полномочия, право налагать административные взыскания, чего не вправе делать прокуратура, осуществляющая надзор; - надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля неограниченна; - в предмет надзора входит деятельность самих контролирующих органов, в то время как обратное исключено; - контролирующие органы могут устранять нарушения своей властью; - границы надзора шире, чем контроля, поскольку он осуществляется от имени государства органами исполнительной власти (за исключением правительства), законодательные, исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, объединяет усилия контролирующих органов <5>. -------------------------------- <5> Росинский В. В. Указ. соч. С. 58, 59.

В органах прокуратуры Российской Федерации выработаны критерии эффективности осуществления ею данной функции. Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", к ним относятся правомерность, своевременность и полнота использования мер прокурорского реагирования, число восстановленных прав граждан, привлечение виновных к ответственности. При этом прокурорам и ранее предлагалось акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина, а при проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда <6>. 95% адвокатов, участвовавших в опросе, отметили большую эффективность прокурорского надзора в случаях, когда информация о нарушении прав граждан становится известной и распространяется в СМИ, поэтому они сами активно используют данный способ распространения информации. -------------------------------- <6> Росинский В. В. Указ. соч. С. 76, 77.

Например, при осуществлении надзора за соблюдением федерального законодательства, прав и свобод граждан в 2009 г. прокуратурой г. Москвы выявлено 43144 нарушения закона, в том числе 9215 незаконных правовых актов, в связи с чем принесено 9179 протестов, по результатам рассмотрения которых отменено и изменено 8820 незаконных правовых актов. По фактам выявленных нарушений в суд общей юрисдикции, в арбитражный суд прокурорами направлено 6714 исков; внесено 11879 представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 4972 лица. По постановлению прокуроров к административной ответственности привлечено 4720 лиц; 3847 лиц предостережено о недопустимости нарушения закона. За этот же период в порядке пункта 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ для решения вопроса об уголовном преследовании направлено 705 материалов, по результатам рассмотрения которых возбуждено 289 уголовных дел <7>. -------------------------------- <7> Там же.

Вместе с тем представляется, что реальная оценка эффективности прокурорского надзора дана в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г., в котором говорится: "...в почте Уполномоченного количество жалоб на действия сотрудников правоохранительных органов - прокуратуры, органов внутренних дел, а также иных органов, осуществляющих следствие и дознание, - является в последние годы стабильно высоким и в отчетном году составило 12,8% от общего числа жалоб на нарушения личных прав... В деле защиты прав граждан особая ответственность лежит на органах прокуратуры. Именно в прокуратуру обращаются граждане, чьи права были нарушены действиями других государственных органов. Здесь, однако, и возникает весьма существенная проблема. Действующее законодательство Российской Федерации позволяет рассматривать любое нарушение прав человека и как вероятное преступление, и как иное правонарушение... На практике же, даже получив обращение, в котором заявитель не требует привлечения виновных к уголовной ответственности и не сообщает о признаках преступления, прокурор зачастую как бы "механически" передает указанное обращение для проверки в рамках уголовно-процессуального законодательства. В свою очередь, органы следствия, закономерно не усмотрев в обжалуемых заявителем действиях должностных лиц состава преступления, выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Дальнейшие обращения заявителя рассматриваются как несогласие с этим постановлением и как попытку его опротестовать. Поскольку же в обжалуемых заявителем действиях должностных лиц состав преступления и правда отсутствует, эти действия окончательно признаются законными и обоснованными. Между тем защита прав заявителя еще даже не начиналась" <8>. Далее в этом же документе предлагается схема "защиты" прав человека органами прокуратуры применительно к уголовно-процессуальной сфере: одна из таких технологий предусматривает многократность проверок поступающих в правоохранительные органы заявлений о преступлениях. Алгоритм прост: едва ли не под любым предлогом по заявлению выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, которое, естественно, обжалуется заявителем. После проверки этой жалобы отказное постановление отменяется и все материалы возвращаются на повторную проверку. Отказное постановление выносится вновь, а потом по жалобе заявителя опять отменяется. И так до бесконечности <9>. 100% опрошенных адвокатов считают рассмотренную схему способом не реагировать на обращения граждан. -------------------------------- <8> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // www. ombudsmanrf. ru. <9> Там же.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что природа государственной системы защиты прав, как судебной, так и внесудебной, обусловлена имманентно присущей правовому государству, признающему и гарантирующему права и свободы человека, необходимостью их защиты. Средствами такой защиты является возможность обращения заинтересованных лиц в органы государственной власти с общей или специальной административной жалобой, в органы прокуратуры, а также к Уполномоченному по правам человека РФ. Вместе с тем следует учитывать, что в большинстве зарубежных стран она (прокуратура. - Прим. авт.) не входит в систему несудебных правозащитных институтов, осуществляя только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве <10>. Значительная роль при использовании заинтересованным лицом рассматриваемых средств правовой защиты принадлежит институту адвокатуры. Общее понимание и оценка эффективности рассматриваемых государственных внесудебных способов защиты прав сопряжены с их природой, а также с правовым уровнем составления конкретного обращения. Кроме того, для решения о практической реализации какого-либо из указанных средств защиты прав человека значимую роль играет не только сложность порядка обращения к нему, срок рассмотрения обращения гражданина и применимая процедура, но и эффективность применяемого средства, включая окончательность решения. Указанные факторы должны приниматься во внимание не только самим гражданином-заявителем, но и адвокатом в случае обращения к нему за оказанием квалифицированной юридической помощи. -------------------------------- <10> Чуксина В. В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Сайт Верховного Суда РФ http://www. advocate-realty. ru/press/unitpress/?id=413357.

Потенциал адвокатской деятельности при наличии необходимости обращения в органы прокуратуры с каким-либо обращением заключается в даче адвокатом консультаций доверителю (например, о механизме возбуждения уголовного дела), а также составлении собственно обращения, что не исключает возможности и в дальнейшем обжаловать решения органа прокуратуры как в административном, так и в судебном порядке.

Библиография

Информационный доклад Комитета по соблюдению обязательств государств - членов Совета Европы // http://www. hrights. ru/text/b10/Chapter1.php. Мельников А. Надзор за исполнением законов // Законность. 1998. N 3. Росинский В. В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. М.: Альфа-М, 2010. Хайрова Г. С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации. М.: Юрлитинформ, 2010. Чуксина В. В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Сайт Верховного Суда РФ http://www. advocate-realty. ru/press/unitpress/?id=413357.

Название документа Вопрос: Орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним требует предоставить документ, подтверждающий передачу недвижимого имущества покупателю по договору купли-продажи. Правомерно ли такое требование? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: Орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним требует предоставить документ, подтверждающий передачу недвижимого имущества покупателю по договору купли-продажи. Правомерно ли такое требование?

Ответ: Такое требование правомерно. Однако по данному вопросу существует и другая позиция.

Обоснование: В соответствии с п. 1 ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органами, осуществляющими госрегистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом (ст. 223 ГК РФ). Согласно п. 1 ст. 549 ГК РФ по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) продавец обязуется передать в собственность покупателя земельный участок, здание, сооружение, квартиру или другое недвижимое имущество (ст. 130 ГК РФ). В силу п. 1 ст. 551 ГК РФ переход к покупателю права собственности на имущество по договору продажи недвижимости подлежит государственной регистрации. Передача недвижимости продавцом и принятие ее покупателем осуществляются по подписываемому сторонами передаточному акту или иному документу о передаче. Если иное не предусмотрено законом или договором, обязательство продавца передать недвижимость считается исполненным после вручения этого имущества покупателю и подписания сторонами соответствующего документа (абз. 1 - 2 п. 1 ст. 556 ГК РФ). После передачи владения недвижимым имуществом, но до государственной регистрации права собственности покупатель является законным владельцем этого имущества и имеет право на его защиту (ст. 305 ГК РФ). В то же время покупатель не вправе распоряжаться полученным имуществом, поскольку право собственности на него до момента государственной регистрации сохраняется за продавцом. Данные разъяснения содержатся в абз. 3 п. 60 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Постановление N 10/22). Таким образом, фактическая передача имущества по договору купли-продажи недвижимости не может быть исключена из юридического состава, требующегося для перехода права собственности (см. Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 26.06.2007 N Ф08-3695/2007, от 21.09.2006 N Ф08-4600/2006, от 06.04.2006 N Ф08-1264/2006, от 29.04.2005 N Ф08-1665/2005, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2009 N 15АП-1176/2009, Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 N 16АП-2379/10(1)). Следовательно, регистрирующий орган может отказать в государственной регистрации права в связи с отсутствием документов, подтверждающих фактическую передачу недвижимого имущества продавцом покупателю. Необходимо заметить, что по рассматриваемому вопросу в судебной практике и юридической литературе высказана другая позиция, согласно которой непредставление (отсутствие) передаточного акта (акта приема-передачи) недвижимого имущества не является основанием для отказа в государственной регистрации перехода права собственности, поскольку такой документ не входит в перечень документов, представляемых при регистрации (см.: Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2009 по делу N А14-10257-2009311/22; Наумова Л. Н. Комментарий к Федеральному закону "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2008).

Е. А.Башарин Юридическая компания "Юново" Подписано в печать 18.04.2011

Название документа