Прокурорский надзор за предварительным следствием: возвращение к основам

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ СЛЕДСТВИЕМ: ВОЗВРАЩЕНИЕ К ОСНОВАМ

А. С. БАРАБАШ

Барабаш Анатолий Сергеевич, профессор кафедры уголовного процесса Юридического института Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, доцент.

В статье идет речь о создавшейся в настоящее время уникальной возможности возвратить прокурору утраченные им ранее полномочия по надзору за предварительным следствием. Необходимость подобного обосновывается анализом последних изменений в законодательстве.

Ключевые слова: прокурорский надзор, судебный контроль, предварительное следствие, независимость надзорного органа.

Prosecutorial supervision over pretrial investigation: back to fundamentals A. S. Barabash

The article refers to the current unique opportunity to give back to prosecutors their powers to supervise over pretrial investigation that have been earlier lost. This necessity is justified by the analysis of recent changes in legislation.

Key words: prosecutorial supervision, judicial control, pretrial investigation, independence of a supervisory body.

Процесс реформирования УПК РФ носит перманентный характер. Центральной фигурой, много претерпевшей от реформ УПК, является прокурор. В сферу реформирования он попал еще до принятия действующего УПК. В первую очередь это коснулось порядка обжалования его решений, связанных с санкционированием такой меры пресечения, как заключение под стражу. Законом РФ от 23 мая 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" (ныне утратил силу) в ст. 11 "Неприкосновенность личности" было внесено положение, в силу которого лицо, подвергнувшееся аресту, имеет право на обжалование и судебную проверку законности и обоснованности содержания его под стражей. Статьи 220.1 и 220.2, которые были введены этим же законом, регламентировали процедуру рассмотрения жалоб. Причиной появления этих норм было вполне обоснованное сомнение в независимости и объективности прокурора при санкционировании ареста. В то время прокурор по закону был наделен двумя функциями - процессуального руководства и надзора. Как процессуальный руководитель он обладал обширными правами для вмешательства в оперативную деятельность следователя. Используя их, он невольно становился соавтором расследования, отвечающим за его результат. В такой ситуации можно ли было ожидать от него объективного и беспристрастного надзора? Ответ однозначный - нет. Оценивая с теоретических позиций принятое решение, следует отметить, что оно компенсировало нездоровую ситуацию, когда решение о заключении под стражу принимал орган, связанный с результатами расследования. К оценке законности и обоснованности принятого прокурором решения мог быть подключен орган, который являлся независимым в отношении следствия. Независимость - это как раз та мера, которая в рамках уголовного процесса как в этом, так и во многих других случаях позволяет решать вопрос о возможности принятия тем или иным органом государства определенного решения. Оценивая первые шаги по реализации возможности обжалования санкции прокурора на арест или продление срока содержания под стражей, можно сказать, что введение судебного контроля за законностью и обоснованностью решений прокурора заставило последнего на первых порах более серьезно и ответственно подходить к санкционированию <1>. -------------------------------- <1> По данным Ф. Багаутдинова, "в 1994 году по Республике Татарстан обжаловал арест каждый десятый арестованный, удовлетворено 23% жалоб. В 2000 году арест обжаловал каждый пятый арестованный (вдвое больше!), а удовлетворено лишь 14% жалоб. Таким образом, несмотря на ежегодный рост числа жалоб на арест, число удовлетворенных из них снижается". См.: Багаутдинов Ф. Состояние и перспективы судебного контроля. Российская юстиция. 2001 // http://www. juristlib. ru/book2539.php. Данные этого автора хороши тем, что они фиксируют интересную тенденцию: число жалоб с каждым годом растет, число удовлетворенных - снижается. В силу каких причин это происходит - в статье ответа на этот вопрос не дается.

Этот двойной контроль настолько понравился отдельным авторам, что они предлагали сохранить его на будущее. И хотя действующий УПК не воспринял такую идею, это не охладило умы исследователей. Смысл параллельного существования судебного контроля и прокурорского надзора за предварительным следствием они видят в большей гарантированности защиты прав и законных интересов граждан при осуществлении предварительного расследования <2>. У нас есть сомнения, что эти ожидания оправдаются. Когда на разные органы возлагается реализация одних и тех же задач, ответственность размывается, и вместо усиления гарантий можно получить обратный результат <3>. Да и по существу законодатель не мог реализовать это предложение, так как оно находилось за рамками той правовой парадигмы, которая сформировалась с начала 90-х гг. до принятия действующего УПК. В рамках УПК РСФСР судебный контроль за решениями следователя о заключении под стражу не ломал существовавшую процессуальную форму. Новое основание процесса - состязательность, которую законодатель попытался ввести в процесс, делало неприемлемым постановку перед судом и прокурором одинаковых целей. Законодатель определил прокурора как обвинителя, и с этого момента его надзорные полномочия стали сокращаться как "шагреневая кожа". Под юрисдикцию суда ушло много полномочий, которые ранее составляли содержание прокурорского надзора. Но это было только начало. С созданием Следственного комитета от надзорных полномочий прокурора за предварительным следствием практически ничего не осталось. Руководитель следственного органа получил полномочия прокурора в части отмены незаконных или необоснованных постановлений следователя, дачи согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Кроме того, он стал его процессуальным руководителем, заменив и на этом поприще прокурора. Отдельные полномочия последний сохранил применительно к решению вопроса о возбуждении уголовного дела, и без него не может обойтись следователь при принятии решения о передаче материалов дела в суд с обвинительным заключением. В "утешение" прокурору оставлены в полном объеме надзорные полномочия при расследовании уголовных дел, которое осуществляется в форме дознания и где он - процессуальный руководитель органов дознания. -------------------------------- <2> См., напр.: Рябкова О. В. Судебный контроль на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2003. С. 7 - 13. <3> Этот вывод в определенной мере объясняет тенденцию, зафиксированную в исследовании Ф. Багаутдинова.

Обозначив ситуацию с прокурором, вернемся к вопросу о том, как развивалась теория и практика судебного контроля. В теоретическом аспекте интересен вопрос о том, насколько судебный контроль совместим с функцией отправления правосудия. В практическом плане значимо выяснить, оправдались ли ожидания, связанные с тем, что судебный контроль поднимет на качественно более высокий уровень защиту прав и интересов граждан. Материалом исследования в этом случае будут данные, характеризующие ситуацию, связанную с решениями суда об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продления срока содержания под стражей. Выбор этого аспекта судебного контроля обусловлен в первую очередь тем, что именно он занимает наибольший удельный вес. Итак, много авторов рассматривают судебный контроль как правосудие, исходя из того, что "любая процессуальная деятельность суда (судьи), связанная с производством по уголовным делам, причем на любой стадии, есть не что иное, как правосудие" <4> или как особую форму правосудия <5>, которая "является важной гарантией прав и свобод личности от необоснованного их нарушения..." <6>, "все виды судебного контроля за законностью предварительного расследования являются формами защиты прав и свобод участников уголовного процесса" <7>. -------------------------------- <4> Бозров В. М. Современные проблемы российского правосудия по уголовным делам в деятельности военных судов (вопросы теории и практики). Екатеринбург, 1999. С. 18; и др. <5> См., напр.: Лазарева В. А. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. Самара: Изд-во Самар. ун-та, 1999. С. 40. <6> Там же. С. 79. <7> Лазарева В. А. Судебная защита в уголовном процессе РФ: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 8. Подобное отношение к судебному контролю высказывали и другие авторы. См., напр.: Кашепов В. П. Институт судебной защиты прав и свобод граждан и средства ее реализации. Государство и право. 1998. N 2. С. 70.

С подобным отношением к сущности судебного контроля далеко не все согласны. Возражая против отождествления правосудия и судебного контроля, Л. Володина делает упор на то, что у правосудия и судебного контроля разные цели. Она пишет: "Уголовное правосудие ставит своей задачей разрешение материально-правового конфликта публичного характера... Целью судебного контроля является обеспечение соблюдения прав участников уголовного процесса в ходе предварительного расследования по уголовному делу способами иного характера, в этом случае на суд возлагаются иные задачи... используется иной инструментарий" <8>. Обращается внимание и на то, что при осуществлении судебного контроля нет материально-правового спора, здесь может быть только процессуальный конфликт (и то не всегда), который разрешается в иной процессуальной форме, нежели правосудие. И как подкрепление, в качестве формального довода используется ссылка на Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, где дается толкование понятия правосудия <9>, которое никак не позволяет отнести к нему судебный контроль. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. М. Володиной "Проблемы организации и функционирования судебной власти" включена в информационный банк согласно публикации - "Мировой судья", 2006, N 12. ------------------------------------------------------------------ <8> Володина Л. М. Проблемы организации и функционирования судебной власти // Судебная власть в России: закон, теория и практика: Сборник статей по итогам Международной научно-практической конференции. Тюмень, 19 - 20 ноября 2004 г. М.: Юрист, 2005. С. 22. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. М. Володиной "Проблемы организации и функционирования судебной власти" включена в информационный банк согласно публикации - "Мировой судья", 2006, N 12. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья З. З. Зинатуллина, В. В. Зезянова "Судебная власть и правосудие по уголовным делам: соотношение с судебным контролем" включена в информационный банк согласно публикации - "Российский судья", 2005, N 5. ------------------------------------------------------------------ <9> Там же. Не согласны с отождествлением судебного контроля и правосудия и другие авторы. См., напр.: Зинатуллин 3.3., Зезянов В. В. Судебная власть и правосудие по уголовным делам: соотношение с судебным контролем // Судебная власть в России: закон, теория и практика: Сборник статей по итогам Международной научно-практической конференции. Тюмень, 19 - 20 ноября 2004 г. М.: Юрист. 2005. С. 344.

Доводы против отождествления правосудия и судебного контроля приводят и активные сторонники последнего. А. Смирнов пишет, что "судебный контроль не может быть непосредственно продолжен правосудием, ибо он превращает состязательность в розыск. Судей, как минимум, должно быть двое: один для предварительного следствия и предания суду, другой для правосудия" <10>. -------------------------------- <10> Смирнов А. В. Модели уголовного процесса. СПб., 2000. С. 50 - 52.

Следует заметить, что те авторы, которые пишут о необходимости выделения специального судьи для следствия, так или иначе исходят из невозможности отождествления правосудия и судебного контроля. Это прямо следует из высказанного И. Петрухиным вывода о том, что "судья, вынесший решение об аресте, обыске и т. п., не должен рассматривать данное уголовное дело по существу. Это дело будет рассматриваться другим судьей" <11>. -------------------------------- <11> Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебный контроль за следствием. Российская юстиция. 1998. N 9. С. 13.

Возникает вопрос: почему один и тот же судья не может осуществлять судебный контроль и правосудие по одному и тому же делу? Вопрос тем более обоснован, что ст. 63 УПК РФ не содержит запрета на рассмотрение дела по существу тем судьей, который принимал решения в досудебном производстве, хотя изначально он существовал и был отменен ФЗ от 29 мая 2002 г. И здесь мы должны констатировать редкий для теории уголовного процесса феномен. Как сторонники, так и противники судебного контроля используют примерно одинаковую аргументацию. В. Семенцов пишет, что "у судьи, выдавшего решение об аресте, обыске и т. д., складывается убеждение в виновности определенного лица, которое в дальнейшем помешает ему объективно рассмотреть дело и вынести справедливый приговор" <12>. Оказывается, все дело в том, что при осуществлении судебного контроля у судьи формируется внутреннее убеждение, поэтому и нужен другой судья. Подчеркивается даже неизбежность формирования у него такого убеждения по вопросу о виновности. Неизбежность является объективным результатом анализа имеющихся в материалах дела доказательств <13>. Исходя из реалий судебной деятельности следует учитывать те моменты, которые были отмечены А. Утарбаевым. По его наблюдениям, "судье непросто признать, что он или его коллега ошибся, избирая меру пресечения, и постановить оправдательный приговор или назначить срок наказания меньший, чем срок, уже проведенный подсудимым в предварительном заключении. В таких случаях приговор как бы прикрывает огрехи, допущенные при избрании меры пресечения, но при этом сам приговор, его законность, обоснованность и справедливость вызывают сомнения" <14>. Подобное понимание судьями своего места, сути деятельности - прямая дорога к постановлению неправосудных приговоров и к потере доверия у населения <15>.

Итак, с практических позиций, обусловленных житейской психологией судей, нельзя судебный контроль и правосудие соединять в руках одного судьи. В начале статьи мы приводили данные исследования Ф. Багаутдинова, который до принятия действующего УПК в 2000 г. зафиксировал падение числа удовлетворенных судом жалоб на арест или продление срока содержания под стражей на фоне роста их количества. Но этот сигнал не был услышан законодателем, и судебный контроль был введен на широкой основе. Об улучшении состояния дел говорить не приходится. Сами сторонники судебного контроля отмечают усиление карательных начал уголовной политики в период действия УПК РФ и видят его в том, что за последние два-три года значительно выросло число арестов и задержаний <16>. Институт судебного контроля, в рамках которого выдаются разрешения на действия, ограничивающие конституционные права, не оправдал их ожиданий. А. Утарбаев отмечает высокий процент удовлетворения ходатайств, которые, как правило, необоснованны, что свидетельствует о низкой эффективности судебного контроля за следственными действиями <17>. В процентном отношении "доля удовлетворяемых судом ходатайств о даче согласия на заключение лица под стражу составляет ежегодно в среднем 91%" <18>. Вряд ли в настоящее время этот процент снизился. -------------------------------- <16> Петрухин И. Л. Оправдательный приговор и уголовная политика. Адвокат. 2007. N 5 // СПС "КонсультантПлюс". <17> Утарбаев А. К. Указ. соч. С. 92 - 93. <18> Мизулина Е. Б. К пятилетию Уголовно-процессуального кодекса РФ // Актуальные проблемы уголовного судопроизводства: вопросы теории, законодательства, практики применения (к 5-летию УПК РФ): Материалы межд. науч.-практ. конф. М., 2007. С. 7.

Раньше прокурор не годился на роль субъекта, решающего вопрос об ограничении конституционных прав обвиняемого. Оказалось, что и судья не годится по тем же самым основаниям, к которым добавляется важный момент: неестественность объединения в судебном органе функций правосудия с судебным контролем, что вообще ставит под сомнение осуществление такого контроля судом. Допустим, что законодатель в очередной раз проигнорирует подобные соображения и согласится с предложениями о введении фигуры следственного судьи. Но может ли этот судья быть членом судейской корпорации, осуществляющей правосудие? О возможности срабатывания корпоративной психологии отмечалось выше. Да и потом: можем ли мы себе позволить такую роскошь, как введение новых штатных единиц для судей, которые будут осуществлять судебный контроль? По данным Е. Мизулиной, "за 5 лет (время действия УПК РФ. - А. Б.) численность судей с 16742 возросла до 29000. Это позволило России сравняться по показателю соотношения судей к численности населения страны со странами Европейского союза. Если на начало 2001 г. число судей к населению страны составляло 1 судья на 9,5 тыс. населения, то на начало 2006 г. это соотношение коренным образом изменилось и составляет уже 1 судья на 4900 человек. Для сравнения: во Франции это соотношение составляет 1 судья на 6000 человек, в ФРГ - 1 судья на 4 тыс., в Англии - 1 судья на 3 тыс. человек" <19>. По количественным показателям нам ничего не стоит сравняться с ведущими странами Запада, если бы мы так же просто могли сравняться и по качественным. Если в этой ситуации законодатель пойдет по пути расширения штатного состава судей для осуществления судебного контроля, то вряд ли его поймет налогоплательщик. -------------------------------- <19> Там же. С. 4 - 5.

Какой же видится выход, где искать такого субъекта уголовного процесса, который мог бы быстро, оперативно, законно и обоснованно рассматривать жалобы граждан на незаконные действия органов расследования, нарушающие их права и законные интересы? А то, что он необходим, понятно всем. Для поисков его далеко ходить не надо, такой субъект вольно или невольно, скорее невольно, подготовлен самим законодателем - прокурор. Законодатель освободил его от функции процессуального руководства следственными органами. Это первый шаг к обеспечению его независимости. Прокуратура, как до революции, так и сейчас, правда, не всеми авторами, рассматривается, прежде всего, как субъект надзора за соблюдением законности, суть которого В. Крюков видит в том, что прокурорский надзор представляет собой государственно-властное наблюдение за единообразным исполнением правовых предписаний с принятием мер к восстановлению нарушенных прав <20>. Такое понимание полностью соответствует тексту ст. 1 Закона о прокуратуре, где сформулирована основная функция прокуратуры - осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. В п. 2 этой статьи формулируются цели надзорной деятельности - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В уголовном процессе эта цель конкретизируется через обстоятельства (ст. 73 УПК), в установлении которых обязан принимать участие прокурор. Устанавливая их, прокурор должен служить обществу и каждому участнику процесса. А. Кони подчеркивал, что "это служение только тогда будет полезно, когда в него будет внесена строгая нравственная дисциплина и когда интерес общества и человеческое достоинство личности будут ограждаться с одинаковой чуткостью и усердием..." <21>. -------------------------------- <20> См.: Крюков В. Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору: Учебное пособие для юридических вузов и факультетов. Курск, 2000. С. 27; Он же. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М., 2006. С. 32 - 33. <21> Кони А. Ф. Избранные произведения. М.: Юрид. лит., 1956. С. 51.

Сказанное выше о целях прокурора можно с полным основанием отнести и к целям деятельности суда - достаточно обратиться к ст. 74 УПК, где первым органом, обязанным устанавливать все обстоятельства, подлежащие доказыванию, наряду с прокурором, назван суд. Видно, не зря в свое время А. Кони характеризовал прокурора как публично говорящего судью <22>. -------------------------------- <22> Кони А. Ф. Там же. С. 50.

Делая вывод, можно прийти к заключению, что нет серьезных препятствий против изменения в уголовном процессе места и роли прокурора. Законодатель, как уже отмечалось, сделал к этому первый шаг - формально прокурор стал независим от результата расследования. Формально - в силу того что применительно к прокуратуре Следственный комитет был ее структурной частью. Сделан и второй - более значимый - шаг, который, по сути, сделал прокурора независимым субъектом уголовно-процессуальной деятельности - принят ФЗ от 28 декабря 2010 г. "О Следственном комитете Российской Федерации" <23>. -------------------------------- <23> Полагаю, изначально не возникла бы необходимость в судебном контроле, если бы у прокурора не было функции процессуального руководства, а следствие было бы организационно выделено из прокуратуры.

Начались подвижки в сторону расширения полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием. Так, ФЗ от 28 декабря 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия" предоставил прокурору право напрямую отменять постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, теперь он может отменять и постановление о приостановлении предварительного следствия. Есть и другие менее значимые изменения. Но это паллиатив. В настоящее время, на наш взгляд, нет никаких препятствий для возвращения прокурору активных надзорных полномочий, которые были переданы судье, причем в той форме, в какой они там реализуются, и надзорных полномочий руководителей следственных подразделений. Независимый прокурор вполне сможет сам надзирать за законностью и обоснованностью всех действий и решений органа предварительного расследования и, используя активные средства прокурорского реагирования, немедленно устранять выявленные нарушения закона. Принятие этого решения делает независимым органом правосудия и суд. Следует обратить внимание законодателя и еще на один важный момент, хотя он и находится за пределами уголовно-процессуального регулирования: структура уже существует, не нужно ничего создавать, прокуроры еще не забыли суть надзорной деятельности, а приданная им настоящая независимость позволяет надеяться на ожидаемую обществом отдачу. Не будем забывать и то, что таким решением будут экономиться и деньги налогоплательщиков, отпадут основания для введения института следственных судей. Для принятия предлагаемого решения следует отработать еще один момент - соответствие предложенного международному законодательству. Сторонники судебного контроля, опираясь на него, утверждают, что субъектом такого контроля может быть только судебный орган. Анализируя основания подобного утверждения, мы приходим к выводу, что главное не то, какой орган осуществляет эту деятельность, а осуществляет ли он ее независимо. Это признал в своем Постановлении от 6 сентября 1978 г. Европейский суд по правам человека. Подпункт b п. 3 ст. 2 Международного пакта "О гражданских и политических правах" не связывает жестко с судом решение вопроса об органе, контролирующем ограничение конституционных прав. Еще раньше на этом же основании был сформулирован п. 3 ст. 5 Конвенции "О защите прав человека и основных свобод". Следовательно, с позиции мирового сообщества вопрос об ограничении конституционных прав может решать не только суд. С учетом приведенных доводов, в нашем случае - прокурор.

Пристатейный библиографический список

Название документа