Прокурорский надзор за соблюдением прав участников исполнительного судопроизводства: состояние, проблемы, перспективы

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ УЧАСТНИКОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Н. БУЛАНОВА

Буланова Наталья, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, доцент.

Выступающий на стороне обвинения прокурор обладает процессуальным статусом, который существенно отличается от процессуального положения других представителей стороны обвинения. Только на него закон возлагает обязанность по одновременному осуществлению двух важнейших уголовно-процессуальных функций - уголовного преследования и надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ) и наделяет его специальными процессуальными правами для их реализации, не присущими другим участникам процесса. Надзор за исполнением законов органами предварительного расследования и уголовное преследование - две взаимосвязанные, органично дополняющие друг друга составляющие деятельности прокурора. При этом надзор вступает важнейшим элементом системы гарантий законности предварительного расследования, правомерного и обоснованного уголовного преследования, соблюдения прав участников уголовного судопроизводства, законного и соразмерного их ограничения. Надзор за соблюдением конституционных прав и свобод участников уголовного процесса в ходе предварительного расследования - приоритетное направление деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве. В соответствии со ст. 29 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, является законность принимаемых ими процессуальных решений и производимых процессуальных действий, а также соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства. Важностью этого вопроса обусловлено издание Генеральным прокурором РФ специального приказа, регламентирующего порядок организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, - Приказа от 27 ноября 2007 г. N 189 <1>. -------------------------------- <1> Законность. 2008. N 2.

В ходе досудебного производства по уголовным делам ограничение конституционных прав участников уголовного процесса (права на свободу и личную неприкосновенность, тайну телефонных и иных переговоров, права на неприкосновенность жилища, права собственности и других), как правило, осуществляется при применении мер процессуального принуждения (задержания, мер пресечения, иных мер процессуального принуждения), а также при производстве ряда следственных действий (например, осмотра жилища, обыска или выемки в жилище, контроля и записи телефонных и иных переговоров). В целях недопущения произвольного ограничения прав участников уголовного судопроизводства Конституция РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее - УПК РФ) установили, что производство следственных и иных процессуальных действий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина, допускается только на основании судебного решения. Исключение составляет лишь задержание лица по подозрению в совершении преступления, заключающееся в кратковременном ограничении свободы и применяемое органом дознания, дознавателем, следователем в случаях, предусмотренных законом, на срок не более 48 часов с момента фактического задержания. Кроме того, в исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, а также выемки заложенной или сданной на хранение в ломбард вещи, наложение ареста на имущество, не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя, дознавателя без получения судебного решения. В этом случае в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия об этом должны быть уведомлены судья и прокурор, которые проверяют законность его производства (ч. 5 ст. 165 УПК РФ). От результатов такой проверки зависит решение вопроса о допустимости полученных доказательств и возможности их дальнейшего использования при производстве по уголовному делу. Учитывая исторический опыт России, тип российского уголовного процесса, систему и структуру органов предварительного расследования, уровень профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов и правовой грамотности населения, следует констатировать, что надзорная деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве в настоящее время является достаточно действенным и поэтому обязательным в современных условиях средством выявления и пресечения нарушений закона. Несмотря на то что при производстве дознания и предварительного следствия действуют единые правила применения мер процессуального принуждения и производства следственных и иных процессуальных действий, расследование в форме дознания имеет ряд особенностей, которые необходимо учитывать прокурорам при осуществлении надзора. Эти особенности касаются, в частности, следующих вопросов.

1. Круг субъектов, осуществляющих предварительное расследование

В соответствии со ст. 151 УПК РФ дознание осуществляется дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации, пограничных органов федеральной службы безопасности, органов Федеральной службы судебных приставов, таможенных органов Российской Федерации, органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, а также органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В соответствии с п. 7 ст. 5 УПК РФ дознавателем является должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные уголовно-процессуальным законом. Формулировка указанной нормы закона позволяет возлагать и на иное, кроме штатного дознавателя, должностное лицо функции дознавателя. Это подтвердил и Верховный Суд РФ в Определении от 15 мая 2008 г. N КАС08-169 <2>. -------------------------------- <2> СПС "КонсультантПлюс".

В то же время следует учитывать, что УПК РФ содержит прямой запрет на возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводит или проводило по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия. И его нарушения являются безусловным основанием для признания, что дознание проведено неуполномоченным лицом. К субъектам дознания закон относит и следователей органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и Следственного комитета РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 40 УПК РФ возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий, помимо органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, возложено также на капитанов морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания; глав дипломатических представительств и консульских учреждений. Прокурорский надзор распространяется и на процессуальную деятельность указанных должностных лиц. Из содержания ст. ст. 37, 40, 146, 157 УПК РФ в их совокупности, по нашему мнению, следует, что прокурор наделен в этом случае такими же процессуальными полномочиями, что и при осуществлении надзора за органами дознания и дознавателями.

2. Сроки расследования и порядка их продления

Как известно, одним из условий признания следственных и иных процессуальных действий законными является их производство по возбужденному уголовному делу в рамках сроков предварительного расследования. Законодатель дифференцированно подходит к срокам предварительного расследования в зависимости от его формы. Порядок исчисления и продления сроков предварительного следствия регламентирован ст. 162 УПК РФ, сроки дознания - ст. 223 УПК РФ. В соответствии с ч. ч. 3, 4 и 5 ст. 223 УПК РФ дознание производится в течение 30 суток; при необходимости этот срок может быть продлен прокурором до 30 суток, а затем до 6 месяцев, а в исключительных случаях, связанных с исполнением запроса о правовой помощи, - прокурором субъекта Федерации до 12 месяцев (ч. ч. 3, 4 и 5 ст. 223 УПК РФ). Однако в случае производства дознания следователем срок предварительного расследования, исчисляемый по правилам ст. 223 УПК РФ, подлежит продлению руководителем следственного органа. Такой вывод следует из предписаний п. 8 ч. 1 ст. 39 и ч. 1 ст. 223 УПК РФ в их совокупности.

3. Объем процессуальных полномочий дознавателя по принятию процессуальных решений об избрании, изменении и отмене мер процессуального принуждения

При производстве дознания нормы УПК РФ, регламентирующие основания и порядок применения мер процессуального принуждения, а также основания и порядок производства следственных и иных процессуальных действий, применяются с учетом особенностей правового регулирования данной формы предварительного расследования, предусмотренных гл. 32 УПК РФ; а особенности избрания и применения при производстве дознания меры пресечения в виде заключения под стражу прямо предусмотрены ст. 224 УПК РФ. Прокурор обладает разным объемом надзорных полномочий по отношению к органам дознания и органам предварительного следствия. При осуществлении надзора за законностью процессуальных решений, принимаемых органами дознания и дознавателями, и осуществляемых ими процессуальных действий в арсенале прокурора такие действенные меры реагирования, как постановление об отмене незаконного или необоснованного процессуального решения, обязательное для исполнения письменное указание о производстве процессуальных действий, дача согласия на обращение в суд с ходатайством об избрании меры пресечения либо производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, принятие решения об отстранении дознавателя от дальнейшего производства расследования (п. п. 4, 5, 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). При осуществлении надзора за законностью деятельности органов предварительного следствия прокурор, несмотря на внесенные в уголовно-процессуальное законодательство изменения и дополнения, все еще ограничен в выборе средств по устранению выявленных нарушений закона, несмотря на то, что Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия" его надзорные полномочия расширены за счет права отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) <3>. -------------------------------- <3> Российская газета. 2001. 30 декабря (N 296).

В то же время нельзя не отметить, что при сохранении правила, согласно которому требования прокурора об устранении допущенных нарушений закона не являются обязательными для исполнения следователями, руководителями следственных органов, законодатель внес принципиальное дополнение в УПК РФ, обязав руководителя следственного органа в случае несогласия с требованиям прокурора выносить мотивированное постановление, которое в течение 5 суток подлежит направлению прокурору. Такое законодательное решение, безусловно, повысит ответственность как прокуроров за качество вносимых ими актов прокурорского реагирования, так и руководителей следственных органов за законность и обоснованность принимаемых процессуальных решений. Применительно к роли прокурора в деле обеспечения законности при применении конкретных мер процессуального принуждения считаем необходимым подробнее рассмотреть вопрос о задержании, поскольку эта достаточно строгая и широко используемая мера процессуального принуждения применяется дознавателем, следователем самостоятельно, без получения предварительного согласия иных должностных лиц (прокурора, руководителя следственного органа, судьи). Часть 3 ст. 92 УПК РФ возлагает на орган дознания, дознавателя, следователя только обязанность сообщить прокурору в письменном виде о произведенном задержании в течение 12 часов с момента его осуществления. Получение такого уведомления является основанием для проведения проверки законности и обоснованности применения данной меры процессуального принуждения. При этом следует выделять две составляющих такой проверки: 1) проверку законности и обоснованности решения о задержании лица по подозрению в совершении преступления; 2) проверку законности пребывания граждан в изоляторах временного содержания и соблюдения их прав, предусмотренных УПК РФ и Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". На это указывает и Приказ Генерального прокурора от 27 ноября 2007 г. N 189, предписывающий прокурорам систематически проверять законность задержания граждан по подозрению в совершении преступлений и их пребывания в изоляторах временного содержания, а также обоснованность содержания лиц в камерах административно-задержанных (в том числе в вечернее и ночное время), в каждом конкретном случае выяснять основания и мотивы задержания, а также соблюдение прав задержанных (п. 1.4). При проведении такой проверки прокурор осуществляет покамерный обход, опрашивает задержанных, знакомится с находящимися в изоляторе временного содержания документами, подтверждающими законность и обоснованность их содержания под стражей, проверяет условия их содержания и соблюдение их прав, предусмотренные Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". Согласно п. 1.4 Приказа Генерального прокурора РФ от 27 ноября 2007 г. N 189, в случае обнаружения у задержанного телесных повреждений, получения сведений о незаконном задержании либо применении к лицу незаконных методов ведения следствия прокурорам следует организовывать проверку, а при наличии к тому оснований выносить мотивированное постановление и направлять материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в соответствующий следственный орган. При проведении такой проверки прокурор реализует полномочия, предусмотренные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", а именно ст. 38 названного Закона. Однако следует учитывать, что УПК РФ не наделяет прокурора правом проводить проверки сообщений о преступлениях. Поэтому при получении сведений о совершенном преступлении, которые требуют дополнительной проверки для установления наличия либо отсутствия признаков преступления, соответствующие материалы следует направить с сопроводительным письмом в орган предварительного расследования с соблюдением правил подследственности для проведения проверки в соответствии со ст. 144 УПК РФ и принятия процессуального решения. Если же при осуществлении надзора за исполнением законов и реализации полномочий, предусмотренных ст. 33 Федерального закона "О прокуратуре", выявлены признаки преступления, то необходимо выносить мотивированное постановление и направлять с соблюдением правил подследственности материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в соответствующий следственный орган. Следует отметить, что Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ ст. 140 УПК РФ была дополнена п. 4, в соответствии с которым постановление прокурора о направлении материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании включено в число поводов для возбуждения уголовного дела. Такое дополнение имеет важное значение, поскольку исключает необоснованный отказ в приеме и регистрации такого постановления, возвращения его прокурору по надуманным основаниям, а также отказ в проверке изложенных в нем обстоятельств и необоснованное списание в номенклатурное дело без принятия процессуального решения, предусмотренного ст. 145 УПК РФ. Надзор за законностью задержания лица по подозрению в совершении преступления включает проверку соблюдения требований закона, регламентирующих основания, порядок и сроки задержания подозреваемого, а также прав лиц, подозреваемых в совершении преступления. При этом прокурор уполномочен на основании ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ требовать предоставления материалов уголовного дела, подтверждающих законность и обоснованность применения данной меры процессуального принуждения. В соответствии со ст. 96 УПК РФ о произведенном задержании должны быть уведомлены близкие родственники или другие родственники задержанного не позднее 12 часов с момента задержания; а если подозреваемый - гражданин (подданный) иностранного государства, то уведомления в указанный срок посольства или консульства этого государства, военнослужащий - командования воинской части, а в случае задержания сотрудника органа внутренних дел - начальника органа, в котором проходит службу указанный сотрудник; при задержании подозреваемого, являющегося членом общественной наблюдательной комиссии, образованной в соответствии с законодательством Российской Федерации, об этом должен быть уведомлен секретарь Общественной палаты РФ и соответствующая общественная наблюдательная комиссия. Сохранение в тайне факта задержания (за исключением задержания несовершеннолетнего) может осуществляться только с согласия прокурора. Следует отметить, что закон не регламентирует вопрос о том, как должно оформляться решение следователя, дознавателя о сохранении в тайне факта задержания и форма получения согласия прокурора. Полагаем, что в соответствии с п. 25 ст. 5 и ч. 4 ст. 7 УПК РФ такое решение следователя, дознавателя следует оформлять в форме постановления, а согласие прокурора - облекать в письменную форму. Представляется, что дача прокурором своего согласия путем наложения соответствующей резолюции на постановлении дознавателя, следователя не противоречит предписаниям УПК РФ. Следует отметить, что ст. 94 УПК РФ, регламентирующая основания и порядок освобождения подозреваемого, не указывает прокурора в числе должностных лиц, уполномоченных принимать соответствующее процессуальное решение. В то же время ч. 2 ст. 10 УПК РФ обязывает прокурора при выявлении лиц, содержащихся под стражей без законных на то оснований, а также свыше установленного законом срока, незамедлительно освободить их своим мотивированным постановлением. Аналогичное предписание содержит и ч. 2 ст. 33 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Полагаем, что в ст. 94 УПК РФ должно быть предусмотрено право прокурора принимать решение об освобождении задержанного в случаях, если задержание было произведено с нарушением требований закона, а также если истек 48-часовой срок задержания подозреваемого, а в отношении его не была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу либо суд не продлил срок задержания в порядке, установленном законом. При получении жалобы на незаконность задержания, нарушение прав задержанного, применении незаконных методов предварительного расследования прокурор проводит проверку в порядке и в сроки, которые предусмотрены ст. 124 УПК РФ, а в случае подтверждения обстоятельств, указанных в жалобе, принимает соответствующие меры прокурорского реагирования. При выявлении признаков преступления в действиях должностных лиц одновременно с постановлением о полном или частичном удовлетворении жалобы должно быть вынесено мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании (ч. 2 ст. 124, п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); в случае обнаружения иных нарушений федерального законодательства в орган дознания (орган предварительного следствия), их допустивший, - требование об их устранении (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). При проведении проверок должны выявляться и причины допущенных нарушений, а также приниматься предусмотренные законом меры к их устранению. В частности, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор при наличии к тому оснований обязан внести представление об устранении допущенных нарушений закона начальнику органа дознания и руководителю следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при соответствующем федеральном органе исполнительной власти). Велико значение прокурорского надзора в обеспечении законности избрания и применения мер пресечения, а также производства следственных и иных процессуальных действий, ограничивающих конституционные права участников уголовного судопроизводства. Как указывалось выше, прокурор дает согласие дознавателям на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (продлении срока содержания под стражей), а также производстве следственных и иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения. Даче такого согласия должно предшествовать внимательное изучение материалов уголовного дела, являющихся основанием для направления в суд соответствующего ходатайства; полученные в ходе расследования доказательства необходимо оценить с точки зрения их относимости, допустимости и достоверности, а в их совокупности - достаточности для принятия законного и обоснованного решения. При этом следует оценивать и степень доказанности причастности лица к совершению преступления, поскольку обоснованность подозрения (обвинения) является обязательным условием для рассмотрения вопроса об избрании меры пресечения. Предварительное изучение материалов уголовного дела позволяет выработать обоснованную позицию по рассматриваемому вопросу и изложить в судебном заседании избранную точку зрения, привести четкие и убедительные аргументы, основанные на материалах дела, что в конечном счете способствует принятию законного и обоснованного судебного решения. Иная законодательная регламентация, закрепленная в УПК РФ применительно к предварительному следствию, к сожалению, не всегда позволяет выработать единую позицию стороны обвинения и консолидированно отстаивать ее в судебном заседании. Справедливости ради следует сказать, что суды удовлетворяют незначительное число ходатайств следователей, не поддержанных прокурорами. Но не следует забывать, что за сухими статистическими данными - судьбы конкретных людей, а также помнить о случаях, когда игнорирование мнения прокурора в судебном заседании приводило к трагическим последствиям, получившим широкий общественный резонанс. Вопиющий пример, когда пренебрежение позицией прокурора повлекло непоправимую трагедию - смерть человека, привел Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка: дважды участвующие в судебном заседании прокуроры возражали против продления срока содержания под стражей Веры Трифоновой, однако суд удовлетворил ходатайство следствия о заключении ее под стражу <4>. -------------------------------- <4> Российская газета. 2001. 8 июля. N 5227 (148).

Полагаем, что позиция прокурора, которому в дальнейшем предстоит выступать в качестве государственного обвинителя при рассмотрении уголовного дела судом по вопросу об ограничении конституционных прав участников уголовного судопроизводства, должна быть определяющей при рассмотрении судом не только ходатайств следователя об избрании меры пресечения (продлении срока содержания под стражей), но и о производстве следственных и иных процессуальных действий, ограничивающих конституционные права участников уголовного процесса. Именно на прокурора, что вполне справедливо, закон возлагает обязанность по обоснованию направленного в суд ходатайства (ч. 6 ст. 108 УПК РФ), поэтому именно его мнение должно быть определяющим при формировании позиции стороны обвинения (как это имеет место в судебных стадиях уголовного судопроизводства). Правоприменительная практика последних лет убедительно свидетельствовала о необходимости внесения изменений и дополнений в уголовно-процессуальное законодательство России, которые усилили бы процессуальный статус прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса как органа, осуществляющего надзор за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия, что позволило бы повысить гарантии соблюдения прав участников уголовного судопроизводства. Принятие Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ, усилившего процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве, стало результатом достаточно широкого обсуждения этого вопроса среди юридической общественности. Признавая необходимость и своевременность произошедших изменений, следует все же признать, что они носят в определенной мере компромиссный характер. В силу этого совершенствование законодательной регламентации полномочий прокурора по осуществлению надзора за соблюдением прав участников уголовного судопроизводства должно получить свое дальнейшее продолжение.

Название документа