Реформа муниципального права и нотариальные действия местного самоуправления

РЕФОРМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА И НОТАРИАЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е. И. КОЛЮШИН

Колюшин Е. И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - правовая основа реформирования муниципального права России. 2. Особенности местного самоуправления в городе Москве. 3. Правовое регулирование нотариальных действий, совершаемых главами местных администраций и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления.

1. Положения Конституции РФ 1993 г. относительно местного самоуправления формально не претерпевают никаких изменений. Однако в период с октября 1993 г. по настоящее время в России проводится вторая реформа местного самоуправления. Первую можно датировать октябрем 1993 г. - 2005 г., вторую - с 1 января 2009 г., но переход к ней начался с октября 2003 г. Правовую основу организации и деятельности местного самоуправления до конца 2003 г. составляли федеральные законы, среди которых главенствующим был Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (с последующими изменениями и дополнениями). Кроме того, в названный период приняты Федеральные законы об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (1996 г.), о финансовых основах местного самоуправления (1997 г.), об основах муниципальной службы (1998 г.) и др. В конституциях (уставах) всех субъектов РФ содержатся нормы, адресованные местному самоуправлению, приняты и действуют региональные законы о местном самоуправлении, об административно-территориальном устройстве, об отдельных институтах непосредственной демократии и др. Все муниципальные образования имеют свои уставы. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

После 1993 г. число муниципалитетов значительно сократилось, особенно в низовом звене (сельские и поселковые). Многие из них прекратили свое существование, так как соответствующие территории стали составными частями сельских районов. Такую модель осуществляли 38 субъектов РФ. Двухуровневая модель местного самоуправления существовала только в 16 субъектах РФ. В семи субъектах РФ сельские районы утратили статус муниципальных образований, перейдя в систему государственного управления (Татарстан, Башкортостан, Адыгея и др.). К середине 1997 г. в стране насчитывалось около 13 300 муниципалитетов, т. е. число их сократилось по сравнению с советским периодом более чем в два раза. Во многих субъектах РФ были созданы единые муниципальные образования в пределах районов (Саратовская, Астраханская, Калужская области, Краснодарский край и др.), ликвидированы муниципальные образования в районах многих городов, в городах областного значения, многих селах и поселках. В 2000 г. насчитывалось 1455 районных муниципальных образований, 619 - городских, 104 - районных в городах, 626 - поселковых, 8959 - сельских, 812 - иных (волостных, уездных, закрытых административно-территориальных) муниципальных образований <2>. -------------------------------- <2> Российская Федерация сегодня. 2000. N 6. С. 41.

Местные представительные органы (собрания депутатов, советы депутатов, думы, собрания представителей и др.) формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, но были и исключения из этого правила. Так, в ряде областей (Белгородская, Смоленская, Нижегородская и др.) на уровне сельских районов (округов) действовали земские собрания, представители в которых избирались на собраниях (сходах), конференциях граждан. В небольших муниципальных образованиях (1 - 5 тыс. жителей в зависимости от субъекта РФ) представительные органы не избирались, а их функции осуществляли собрания (сходы) граждан. Количественный состав представительных органов резко (в 10 и более раз) уменьшился по сравнению с советским периодом. Число местных депутатов колебалось в пределах 10 - 20 человек. Наряду с работой на общественных началах к концу 90-х годов получила широкое распространение практика работы местных депутатов на постоянной штатной основе, но затем модель депутата, совмещающего свою деятельность с основным другим занятием, получила приоритетное развитие. Должность главы муниципального образования по закону не являлась обязательной, но большинство уставов муниципальных образований ее предусмотрели. При ее замещении предпочтение, как правило, отдавалось прямым выборам. В конце рассматриваемого периода начала внедряться практика непрямых выборов глав муниципалитетов местными представительными органами, а также передача управленческих функций должностному лицу, нанимаемому по контракту. Глава муниципалитета имел аппарат (администрацию), которым руководил на основе единоначалия. Определенное время наблюдалась путаница понятий и функций главы муниципалитета, главы администрации, главы (председателя) представительного органа. К концу периода глава администрации превратился в подчиненного главе муниципалитета руководителя аппарата, а глава муниципалитета обычно осуществлял функции председателя представительного органа. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в силу с 1 января 2009 г. <3>, за исключением ряда положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу. Такие исключения двояки. Во-первых, часть норм названного Закона вступила в силу со дня опубликования Закона, т. е. с 8 октября 2003 г. С 8 октября 2003 г. до 1 января 2009 г. был установлен переходный период. До 1 января 2009 г. правовое положение местного самоуправления определялось двумя одинаковыми по названию Федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления - 1995 г. и 2003 г. При этом значительная часть норм последнего Закона (прежде всего по вопросам компетенции, муниципального имущества и бюджета) действовала по усмотрению регионального законодателя. Во-вторых, сроки реализации ряда положений Закона передвинуты (до 1 января 2012 г. либо до принятия специального федерального закона). -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> - каркас правовой основы новой реформы местного самоуправления в России. Причины ее в том, что первая реформа сверху не могла дать и не дала ожидавшихся от нее результатов, не получив должной поддержки и понимания как со стороны населения, так и со стороны региональных властей <5>. Новая реформа проводится по инициативе центральной власти при пассивном согласии на местах, поэтому результаты будут зависеть в первую очередь от понимания населением ее концепции, выстраивания эффективных механизмов реализации, предполагающих принятие и действие значительного массива федеральных, региональных и муниципальных правовых актов. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 33. Ст. 3368; 2005. N 1. Ст. 12. <5> Такое развитие событий не случайно. В литературе указывалось, что "без существенных изменений концепции реформы с учетом отечественного опыта местного самоуправления едва ли удастся достичь серьезных успехов". См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 356.

В литературе отмечают, что новый Закон централизовал, перевел с регионального на федеральный уровень нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления и он должен стать единственным федеральным законом, который определяет общие принципы организации местного самоуправления <6>. Однако практически эта идея едва ли достижима. -------------------------------- <6> См.: Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. N 1.

Основные новации муниципальной реформы видятся в следующем. Во-первых, создание, кроме Москвы, Санкт-Петербурга и ряда других городов, двух уровней местного самоуправления: низовой уровень - поселение (сельское поселение, городское поселение) и второй уровень - муниципальный район, объединяющий поселения и территории между этими поселениями (межселенные территории). Город может иметь статус городского поселения и входить в состав муниципального района или статус городского округа (город с прилегающими к нему населенными пунктами), который не входит в муниципальный район. Закон содержит обязательные для субъектов РФ положения относительно размеров муниципальных образований, включая численность населения, требование учета для поселения пешеходной доступности, а для муниципального района - транспортной доступности. Вследствие такого подхода создано более 12 тыс. новых муниципальных образований. Число муниципальных образований увеличилось почти в два раза и превысило в целом по стране 24 тысячи единиц <7>. -------------------------------- <7> По данным ЦИК РФ, к концу 2005 г. в стране насчитывалось 24 208 муниципальных образований. Вновь образован 12 251 муниципалитет, в том числе: сельских поселений - 10 700, городских поселений - 1295, муниципальных районов - 238, городских округов - 18. Число сельских поселений увеличилось с 9192 до 19 892, т. е. более чем в два раза, а городских поселений - с 461 до 1756, т. е. почти в четыре раза. См.: Вестник ЦИК РФ. 2006. N 2. С. 11. В Советской России по состоянию на 1 января 1987 г. имелось 1834 района, 1030 городов, включая Москву и Ленинград, 396 районов в городах, 2178 поселков городского типа, 23 107 сельсоветов. Каждая из этих административно-территориальных единиц имела свой представительный орган, местный бюджет, поэтому в совокупности насчитывалось 28 543 муниципальных единицы (без Москвы и Ленинграда).

Во-вторых, круг вопросов местного значения уменьшен по сравнению с таковым по Федеральному закону 1995 г. и дифференцирован на вопросы местного значения соответственно поселения, муниципального района и городского округа. При этом новый Закон фактически запрещает субъектам РФ расширять эти перечни, так как не закрепляет соответствующее право фиксировать иные вопросы местного значения в региональных законах. Тем самым федеральный законодатель принципиально по-иному интерпретировал конституционные положения о соотношении полномочий Федерации и субъектов по регулированию местного самоуправления. Думается, такой подход является вынужденной дополнительной гарантией самостоятельности местного самоуправления, но возникнут большие проблемы в соблюдении этого ограничения субъектами РФ. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования. В-третьих, структура органов местного самоуправления усложнена и достаточно унифицирована. Ее обязательными элементами являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация. Другие элементы могут вводиться уставом муниципального образования. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В поселениях, имеющих менее 100 избирателей, представительный орган не избирается, а его полномочия осуществляются сходом граждан. Что касается представительного органа муниципального района, то его члены также называются депутатами. Он, однако, может формироваться либо путем делегирования в него глав поселений и депутатов муниципалитетов поселений, либо путем прямых выборов. Думается, что тенденция к ограниченному применению выборов на уровне муниципальных районов потребует отказа от делегирования как теоретически необъяснимого способа приобретения депутатского мандата и введения непрямых выборов. Закон устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения в зависимости от величины населения (7 - 35 человек), минимальное число депутатов представительных органов муниципального района - 15 человек, внутригородской территории Москвы и Санкт-Петербурга - 10 человек, что несколько увеличивает депутатский корпус в целом по стране. Глава муниципального образования может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. Способ замещения должности серьезно влияет на статус и фактическую роль главы муниципального образования. При избрании на прямых выборах глава либо входит в состав представительного органа как его председатель с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. Последнее получило широкое распространение на практике. В случае избрания представительным органом глава муниципального образования является председателем этого органа и не может руководить местной администрацией. Реальная власть на местах передается в местную администрацию, которая является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, юридическим лицом и решает вопросы местного значения. Местную администрацию возглавляет либо избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на эту должность представительным органом по контракту с главой муниципального образования. В-четвертых, одна из главных причин новой реформы - отсутствие финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления и соответствующее в очередной раз стремление решить эту проблему. Поэтому Закон предполагает рассчитанное на достаточно длительный период выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов. С другой стороны, предусматриваются возможности введения в муниципалитете временной финансовой администрации, временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления при возникновении у муниципалитета значительной просроченной задолженности, нецелевом расходовании бюджетных средств и в других случаях. Реформа потребует значительного перераспределения бюджетных средств между разными уровнями управления в пользу муниципалитетов. 2. Поскольку Москва является и городом, и субъектом РФ, а федеральный законодатель сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. определенное время не предусматривал каких-либо особенностей организации местного самоуправления в городе, постольку имелись некоторые основания считать Москву одновременно и муниципалитетом, и государственным образованием, входящим в состав Федерации. По этой причине Устав г. Москвы, не называя город муниципалитетом, в первоначальной редакции предусматривал двойной статус двух органов города: городской думы и мэра. Они считались одновременно и органами государственной власти, и органами местного самоуправления. Поскольку полномочия этих органов на государственно-властные и самоуправленческие не были разделены, постольку было неясно, в каком качестве каждый из них действует в конкретных правоотношениях. Кроме того, было неясно, почему городская Дума, будучи органом местного самоуправления, принимает законы, почему она принимает другие нормативные правовые акты без проведения процедурных, правовых и иных различий между актами органов государственной власти и актами органов местного самоуправления? На самом деле смысл подобной конструкции сводился к тому, чтобы создать видимость наличия местного самоуправления хотя бы на городском уровне, так как на уровне районов его не было. Однако конструкция муниципалитета - субъекта РФ и соответственно двойного статуса городских органов противоречит ряду положений Конституции РФ. Наиболее зримым было нарушение положения ст. 12 Конституции РФ, в соответствии с которым органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти <8>. -------------------------------- <8> См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государство и право. 1997. С. 34.

Абстрагируясь от действительности, можно было бы создать на уровне города самостоятельные органы местного самоуправления, действующие параллельно с органами государственной власти Москвы как субъекта РФ. Однако такой путь практически представляется неприемлемым, так как породил бы много новых проблем, уводящих в сторону от интересов москвичей. Территориально г. Москва делится на 10 административных округов и 125 районов. Местное самоуправление на уровне города и административных округов не осуществляется. Следует обратить внимание на то, что 10 административных округов включают в себя всю территорию города, а совокупная территория всех районов значительно меньше территории города. За пределами районов имеются внутригородские территории, на которые законодательство о местном самоуправлении вообще не распространяется. Практически районы включают в себя только населенные микрорайоны города. Район - территориальная единица города, образуемая городской думой по представлению мэра города с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующей территории, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения вопросов местного значения в интересах населения. Федеральный закон 2003 г. требует учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, их преобразовании. В 1995 - 2002 гг. в районах Москвы функционировали районные управы, включавшие в себя: представительный орган (состоящее из избираемых населением депутатов районное собрание), администрацию района, возглавляемую главой управы. Закон Москвы от 11 сентября 1996 г. "О районной управе в городе Москве" <9> относил названные органы к органам власти района, а на практике они рассматривались как территориальные органы государственной власти г. Москвы. Однако суды (решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г., дело N 3-713/2000, Определение ВС РФ от 30 марта 2001 г., дело N 5-Г01-12) квалифицировали районные управы как органы местного самоуправления, признав противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ряд положений названного закона города о районной управе, вследствие чего, по мнению суда, "районные управы становятся полноценными органами местного самоуправления". "С учетом того что городских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а положения Устава г. Москвы о совмещении статуса органов государственной власти г. Москвы и городских органов местного самоуправления как незаконные применению не подлежат, суд правильно решил вопрос о возможности отнесения районных Управ г. Москвы к органам местного самоуправления безотносительно к не подлежащим применению положениям Устава г. Москвы" <10>. -------------------------------- <9> Ведомости Московской Думы. 1997. N 1. <10> Вестник Центральной избирательной комиссии. 2001. N 8. С. 45.

Местное самоуправление в районах наряду с положениями Устава г. Москвы регламентируется Законом города от 6 ноября 2002 г. "Об организации местного самоуправления в городе Москве" <11> (с последующими изменениями). В 2004 г. приняты Законы города "О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования", "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве". -------------------------------- <11> Ведомости Московской Думы. 2002. N 12.

Районы, которых в настоящее время 125, с 2003 г. имеют свои уставы <12>. Структура органов района приведена в соответствие с требованиями Федерального закона 2003 г. Представительным органом местного самоуправления является муниципальное Собрание внутригородского муниципального образования в городе Москве. Оно состоит из депутатов (не менее 10 человек), которые избираются населением на основе всеобщего избирательного права по многомандатным избирательным округам. Председатель муниципального собрания избирается депутатами из своего состава, но только в том случае, когда руководитель муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет муниципалитет. Практически в Москве не было прямых выборов руководителей муниципальных образований. -------------------------------- <12> Например, Устав внутригородского муниципального образования Черемушки в городе Москве "принят" решением муниципального собрания Черемушки от 25 ноября 2003 г. См.: Мои Черемушки. 2003. 10 дек.

Высшее должностное лицо муниципального образования - руководитель муниципального образования может избираться населением или муниципальным собранием из своего состава. На практике применяется только второй способ замещения названной должности. Руководитель муниципального образования выполняет функции председателя представительного органа. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования в Москве называется муниципалитетом <13>. Этот орган возглавляет руководитель муниципалитета, который назначается на должность муниципальным собранием из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. -------------------------------- <13> Такое наименование трудно назвать удачным, потому что обычно под муниципалитетом понимается само муниципальное образование, а не один из органов муниципального образования, являющийся местной администрацией.

Характеризуя компетенцию муниципальных образований, следует обратить внимание на то, что полномочия делятся на дискреционные (властные) и по участию в осуществлении полномочий государственными органами. К первым следует, в частности, отнести: дача разрешений на вступление в брак лицам в возрасте от 16 до 18 лет, принятие решений по охране имущественных и неимущественных прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, установление местных праздников, регистрация уставов территориального общественного самоуправления, учреждение почетных званий, грамот, дипломов и знаков муниципального образования. Значительная часть перечисленных в городском законе вопросов местного значения сводится к участию муниципального образования в мероприятиях, которые проводят государственные органы (экологический контроль, учет детей, подлежащих обучению, работа призывной комиссии и др.), и внесению предложений в государственные органы (к проектам Генплана города, градостроительного плана, проектам городских целевых программ, предложения об образовании и упразднении особо охраняемых природных территорий, о возведении произведений монументально-декоративного искусства и др.). Внутригородские муниципальные образования также наделены законами города Москвы отдельными государственными полномочиями. В настоящее время имеется Закон города от 14 июля 2004 г. (с последующими изменениями), предусматривающий порядок наделения отдельными государственными полномочиями, и три закона о наделении отдельными полномочиями города Москвы в конкретных сферах деятельности. Речь идет о Законах города Москвы от 28 сентября 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" (в ред. Закона города от 17 сентября 2008 г.), от 25 октября 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства" (в ред. Законов города от 5 марта 2008 г. и от 17 сентября 2008 г.), от 26 декабря 2007 г. "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства" (в ред. Закона от 17 сентября 2008 г.). Следует отметить, что отдельные полномочия города в сфере опеки и попечительства, по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних могут осуществлять только муниципалитеты, но не представительные органы. Реализация отдельных государственных полномочий внутригородскими муниципальными образованиями находится под государственным контролем со стороны органов исполнительной власти города, которые вправе отменять или приостанавливать действие правовых актов органов местного самоуправления. Тем самым местное самоуправление включено в систему исполнительной власти в городе. Параллельно с названными органами в районах города действуют территориальные органы исполнительной власти города - управы районов города. Положение об управе района города утверждено Правительством Москвы 3 декабря 2002 г. (в ред. от 28 декабря 2004 г.). В настоящее время глава управы района назначается Правительством города по представлению префекта соответствующего административного округа, согласованному с заместителем мэра в Правительстве Москвы, являющимся полномочным представителем мэра в городской Думе. Префект административного округа осуществляет руководство, координацию и контроль деятельности управы района. Вплоть до настоящего времени внутригородские муниципальные образования Москвы не имеют многих признаков таковых образований. В частности, районы не имеют муниципальной собственности, местных налогов и сборов. 3. В советское время исполкомы районных, городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов имели право осуществлять нотариальные действия в тех населенных пунктах, в которых не было государственных нотариальных контор. Закон СССР о государственном нотариате 1973 г. закреплял за ними право на совершение шести нотариальных действий, Закон РСФСР 1974 г. - 12 действий. Инструкция о порядке совершения нотариальных действий исполкомами соответствующих местных Советов была утверждена Постановлением Совета Министров РСФСР. Основы законодательства РФ о нотариате 1993 г. с момента принятия предусмотрели в ст. 37 право местного самоуправления на совершение следующих нотариальных действий: 1) удостоверять завещания; 2) удостоверять доверенности; 3) принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости меры по управлению им; 4) свидетельствовать верность копий документов и выписок из них; 5) свидетельствовать подлинность подписи на документах. В силу ст. 37 названных Основ законодательства законодательными актами РФ местному самоуправлению может быть предоставлено право на совершение и иных нотариальных действий, но до настоящего времени таких актов не издавалось и названный перечень нотариальных действий не изменялся. В соответствии со ст. 39 Основ законодательства о нотариате Министерство юстиции РФ устанавливает порядок совершения нотариальных действий местным самоуправлением. 19 марта 1996 г. была утверждена Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти. В настоящее время действует Инструкция о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Инструкция утверждена Приказом Минюста РФ от 27 декабря 2007 г. и действует в редакции Приказов Минюста РФ от 27 августа 2008 г. N 182 и от 3 августа 2009 г. N 241 (последний Приказ зарегистрирован 31 августа 2009 г., опубликован в "Российской газете" 11 сентября 2009 г. и вступил в силу с 22 сентября 2009 г.). Первоначальная редакция ч. 4 ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате ("В случае отсутствия в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий") претерпела два изменения: 29 декабря 2006 г. и 25 декабря 2008 г. С 30 декабря 2008 г. она действует в следующей редакции: "В случае если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса, право совершать нотариальные действия, предусмотренные статьей 37 настоящих Основ, имеют соответственно глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения или глава местной администрации муниципального района и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления муниципального района". Попытки законодателей субъектов РФ регулировать решение возникающих в нотариальной деятельности местного самоуправления вопросов не нашли поддержки федеральной власти как не относящиеся к компетенции субъектов РФ. Право совершения нотариальных действий у местного самоуправления возникает в силу закона, "если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса", а названная Инструкция наряду с приведенной в п. 1 формулировкой закона в следующем п. 2 говорит о возникновении указанного права "в случае отсутствия в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса". Ясно, что по содержанию названные формулировки могут различаться. Закон имеет в виду вакантность должности нотариуса в определенном нотариальном округе или отсутствие такового округа вообще. Инструкция дает основания для более широкой трактовки оснований возникновения рассматриваемого права, включая помимо названных и физическое отсутствие правомочного нотариуса на соответствующей территории. При наличии такого права глава соответствующей местной администрации вправе совершать нотариальные действия по должности. В силу ст. 36 Федерального закона 2003 г. полномочия главы местной администрации может осуществлять глава муниципального образования, если он избран на муниципальных выборах. Поэтому практически в этом случае нотариальные действия может осуществлять лицо, которое не занимает должность главы местной администрации, но осуществляет таковые действия, будучи главой муниципального образования. Следует при этом иметь в виду, что избранный населением глава муниципального образования может и не возглавлять местную администрацию. Этот вопрос решается уставом муниципального образования. Глава местной администрации вправе своим решением возложить совершение нотариальных действий на иное лицо. Следует заметить, что Закон говорит о специально уполномоченном должностном лице местного самоуправления, т. е. употребляет единственное число, а в Инструкции (ч. 2 п. 2) речь идет о возможности возложения совершения нотариальных действий на одно или нескольких должностных лиц местного самоуправления. На должностных лиц местного самоуправления, занимающихся нотариальной деятельностью, не распространяется требование о наличии лицензии на право нотариальной деятельности. Законодательство ничего не говорит о страховании этой деятельности и об ответственности соответствующих должностных лиц местного самоуправления. Информация о принятом решении главы местной администрации должна быть доведена до сведения граждан, проживающих на территории поселения или межселенной территории, территориального органа Минюста России и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации. Территориальный орган Минюста России информирует глав местных администраций о действующих на территории нотариальных округах, в пределах которых находятся соответствующие поселения и межселенные территории, государственных нотариальных конторах и (или) нотариусах, занимающихся частной практикой, в том числе нотариусах, уполномоченных в установленном порядке выдавать свидетельства о праве на наследство и принимать меры к охране наследственного имущества. Нотариальные действия могут быть совершены в соответствующей местной администрации, за исключением принятия мер к охране наследственного имущества и в случае необходимости мер по управлению им. При этом названное право главы администрации поселения и уполномоченных им лиц действует применительно ко всей территории поселения, а соответствующее право главы администрации муниципального района и уполномоченных им лиц - только применительно к населенным пунктам, которые расположены на межселенной территории, т. е. такой территории, которая не входит в границы ни одного из поселений. Должностные лица местного самоуправления при совершении нотариальных действий должны руководствоваться Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, Основами законодательства РФ о нотариате, ГК РФ, иными нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их компетенции, а также международными договорами РФ. При совершении нотариальных действий они должны соблюдать тайну совершения нотариальных действий, в связи с чем им запрещается разглашать сведения, оглашать документы, которые стали им известны в связи с совершением нотариальных действий, в том числе и после прекращения полномочий или увольнения с муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных законом. Сведения (документы) о совершенных нотариальных действиях могут выдаваться только лицам, от имени или по поручению которых совершены эти действия. Справки о совершенных нотариальных действиях выдаются по требованию суда, прокуратуры, органов следствия в связи с находящимися в их производстве уголовными, гражданскими или административными делами, а также по требованию судебных приставов-исполнителей в связи с находящимися в их производстве материалами по исполнению исполнительных документов. Справки о завещании выдаются только после смерти завещателя по представлению свидетельства о смерти. Правила о соблюдении тайны нотариальных действий распространяются также на лиц, которым о совершении нотариальных действий стало известно в связи с выполнением ими служебных обязанностей. Суд может освободить должностное лицо местного самоуправления от обязанности сохранения тайны, если против него возбуждено уголовное дело в связи с совершением нотариального действия. Нотариальное делопроизводство осуществляется должностными лицами местного самоуправления в соответствии с правилами нотариального делопроизводства, утверждаемыми Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой. Нотариальное делопроизводство ведется должностными лицами местного самоуправления на языке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области и автономных округов. Если обратившееся за совершением нотариального действия лицо не владеет языком, на котором ведется нотариальное делопроизводство, тексты оформленных документов должны быть переведены ему нотариусом или переводчиком. При совершении нотариального действия должностным лицом местного самоуправления на документы проставляется собственноручная подпись указанного лица и оттиск печати местной администрации поселения или муниципального района с изображением Государственного герба Российской Федерации. Нотариальные действия совершаются при предъявлении всех необходимых для этого документов и уплате государственной пошлины или нотариального тарифа. При совершении нотариального действия должностное лицо местного самоуправления устанавливает личность обратившегося за совершением нотариального действия гражданина, его представителя, представителя юридического лица, свидетеля, лица, призванного подписать завещание, доверенность или документ, на котором нотариально свидетельствуется подлинность подписи, за гражданина, обратившегося за совершением нотариального действия, а также переводчика или сурдопереводчика. Установление личности должно производиться на основании паспорта или других документов, исключающих любые сомнения относительно личности гражданина. При удостоверении завещаний, доверенностей, свидетельствовании верности копий документов, выписок из них, свидетельствовании подлинности подписи на документах совершаются удостоверительные надписи в соответствии с формами, утвержденными Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 99 "Об утверждении Форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах" (в редакции Приказов Министерства юстиции Российской Федерации от 28 июля 2003 г. N 180 "О внесении изменений и дополнений в Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 года N 99", от 1 августа 2005 г. N 122 "О внесении изменения в Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 года N 99", от 28 сентября 2005 г. N 183 "О внесении изменения в Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 года N 99"), за подписью должностного лица местного самоуправления с приложением оттиска печати местной администрации. При этом в указанных удостоверительных надписях вместо слова "нотариус" (в соответствующем падеже) и наименования государственной нотариальной конторы или нотариального округа указывается полное наименование должности должностного лица местного самоуправления, включающее также наименование поселения или муниципального района. Все нотариальные действия, совершаемые должностными лицами местного самоуправления, регистрируются в реестре для регистрации нотариальных действий, форма которого утверждена Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 99 "Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах". Должностные лица местного самоуправления удостоверяют завещания дееспособных граждан с соблюдением установленных ГК РФ и Основами законодательства РФ о нотариате правил о форме завещания, порядке его удостоверения и тайне завещания. В местной администрации поселения или муниципального района должна вестись алфавитная книга учета завещаний, удостоверенных должностными лицами местного самоуправления. Должностное лицо местного самоуправления в случае получения распоряжения об отмене удостоверенного им завещания, а равно удостоверения нового завещания, отменяющего или изменяющего прежнее завещание, делает об этом отметку на экземпляре завещания, хранящемся в местной администрации поселения или муниципального района, в реестре для регистрации нотариальных действий и в алфавитной книге учета завещаний. Должностные лица местного самоуправления вправе удостоверять доверенности от имени одного или нескольких лиц на имя одного или нескольких лиц. Должностное лицо местного самоуправления принимает меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости по управлению им по поручению нотариуса по месту открытия наследства (далее - поручение нотариуса). Поручение нотариуса является обязательным для исполнения должностным лицом местного самоуправления. Должностное лицо местного самоуправления по месту открытия наследства принимает меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости по управлению им также по заявлению одного или нескольких наследников, органа местного самоуправления, органа опеки и попечительства исполнителя завещания или других лиц, действующих в интересах сохранения наследственного имущества, когда: 1) наследственное имущество, о принятии мер по охране которого и по управлению которым просит заявитель, находится на территории поселения или муниципального района; 2) по месту открытия наследства - в нотариальном округе, в пределах которого расположено поселение или межселенная территория, отсутствует государственная нотариальная контора или нотариус, занимающийся частной практикой, которому совместным решением территориального органа Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации поручено выдавать свидетельства о праве на наследство и принимать меры по охране наследственного имущества; 3) в заявлении приведены факты (причины), свидетельствующие о том, что непринятие незамедлительных мер по охране наследственного имущества нарушает или может нарушить права наследников, отказополучателей и других заинтересованных лиц; 4) заявитель представил документ, подтверждающий факт смерти наследодателя (объявления его судом умершим), место открытия наследства, факт принадлежности наследодателю имущества, о принятии мер по охране которого просит заявитель, а также: - наследник документально подтвердил наличие отношений, являющихся основанием для наследования по закону, или права на наследование имущества по завещанию; - исполнитель завещания документально подтвердил, что он является исполнителем завещания; - другое лицо, действующее в интересах сохранения наследственного имущества, документально подтвердило наличие правомочия действовать в интересах сохранения наследственного имущества. Факт смерти наследодателя подтверждается свидетельством о смерти наследодателя, выданным органом государственной регистрации актов гражданского состояния. Место открытия наследства может подтверждаться справкой жилищно-эксплуатационной организации или справкой органов внутренних дел о последнем месте жительства наследодателя, а если место жительства умершего неизвестно - документом, в котором содержатся сведения о месте нахождения наследственного имущества (например, документом, выданным органом (организацией), осуществляющим учет или регистрацию имущества, правоустанавливающим документом на имущество, выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т. п.). В случае отсутствия у наследников указанных документов место открытия наследства подтверждается решением суда об установлении места открытия наследства. Подтверждением родственных и иных отношений наследников с наследодателем могут являться: документы, выданные органами государственной регистрации актов гражданского состояния, вступившие в законную силу решения суда об установлении факта родственных или иных отношений. Должностное лицо местного самоуправления, получившее заявление, в тот же день в письменной форме извещает об этом территориальный орган Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации, действующий в субъекте Российской Федерации, на территории которого расположено поселение или межселенная территория. Территориальный орган Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации после поступления указанного извещения совместно с нотариальной палатой субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 36 Основ законодательства РФ о нотариате, поручает совершение нотариальных действий по выдаче свидетельства о праве на наследство и принятию мер к охране наследственного имущества в нотариальном округе, на территории которого расположено поселение или межселенная территория, одному из нотариусов, занимающихся частной практикой. В местной администрации поселения или муниципального района ведется книга учета нотариальных действий по принятию мер по охране наследственного имущества и по управлению им, в которой должностным лицом местного самоуправления регистрируются в день поступления поручения нотариуса или заявления. Должностное лицо местного самоуправления принимает меры по охране наследственного имущества и по управлению им в течение срока, определяемого с учетом характера и ценности наследства, а также времени, необходимого наследникам для вступления во владение наследством, но не более чем в течение шести месяцев, а в случаях, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 1154 и п. 2 ст. 1156 Кодекса, не более чем в течение девяти месяцев со дня открытия наследства. Должностное лицо местного самоуправления при свидетельствовании верности копий документов и выписок из документов устанавливает личность гражданина, представившего документы, при этом личная явка владельца документов не требуется. Должностные лица местного самоуправления свидетельствуют подлинность подписи на документе, содержание которого не противоречит законодательным актам Российской Федерации (например, на заявлении в нотариальную контору, связанном с оформлением наследственных прав, заявлении, связанном с правом собственности на имущество (об отказе от преимущественного права покупки и др.), заявлении, связанном с семейными правоотношениями (о согласии на расторжение брака, об усыновлении, о назначении опекуна и др.)). Должностное лицо местного самоуправления, свидетельствуя подлинность подписи, не удостоверяет фактов, изложенных в документе, а лишь подтверждает, что подпись сделана определенным лицом. Должностное лицо местного самоуправления, свидетельствуя подлинность подписи лица на банковской карточке, должно руководствоваться Инструкцией Центрального банка Российской Федерации от 14 сентября 2006 г. N 28-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)".

Название документа