Статус прокуратуры и законодательная ветвь власти

СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЕТВЬ ВЛАСТИ <*>

И. М. БАЙКИН

Байкин Иван Михайлович, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, магистр юриспруденции.

В работе проводится анализ функций и полномочий органов прокуратуры и законодательной ветви власти. Автор работы в обоснование своей позиции приводит теоретические и практические соображения о том, что прокуратура не является элементом законодательной ветви власти, ее специальным органом по реализации функции парламентского контроля за исполнением законов. В этой связи автору видится, что теоретическая конструкция вхождения прокуратуры в состав законодательной власти на правах контрольного органа представляется далеко не безупречной.

Ключевые слова: прокурор, орган государственной власти, полномочия, контроль, надзор, парламент, разделение властей, законодательная власть.

In work the analysis of functions and powers of bodies of Office of Public Prosecutor and a legislative branch of the power is carried out. The author of work in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons that the Office of Public Prosecutor is not an element of a legislative branch of the power, its special body on realisation of function of the parliamentary control over execution of laws. Thereupon to the author the theoretical design of occurrence of Office of Public Prosecutor in structure of legislature as control body sees, that, it is represented far not faultless.

Key words: public prosecutor, public authority powers, control, supervision, parliament, division of the authorities, legislature.

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал и порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам, ориентация на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти - законодательной, поскольку только ей он был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять <1>. -------------------------------- <1> См.: Шобухин В. Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 24 - 25.

Конституция СССР 1977 г. содержала главу, специально посвященную прокуратуре, - главу 21 "Прокуратура". Статьи этой главы (а их было пять, статьи 164 - 168) устанавливали, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР, ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета - перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. В литературе имеется точка зрения В. Ломовского, согласно которой прокуратура не относится к законодательной ветви власти, но вместе с тем автор видит, что наиболее удачное ее место - это быть при законодательной ветви власти, поскольку верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она и сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащих ей функций, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры <2>. -------------------------------- <2> См.: Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 21.

Прокурор вместе с законодательной властью заботится о претворении в жизнь законов, о точном и неуклонном их исполнении. Сам действует на основе закона и подчиняется только закону, а следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. Однако прокурору нужна поддержка или, говоря языком Екатерины II из ее записки князю Вяземскому, "подпора", которая должна исходить прежде всего от законодательной власти. Прокурору приходится нередко сопротивляться "наисильнейшим людям", поэтому прокуратура в одиночестве не справится с задачей обеспечения единства законности. Исполнительная власть в этом ей плохой помощник. Разумеется, ей нужна и поддержка Президента РФ как главы государства и гаранта законности. С другой стороны, законодательной власти реального осуществления ею функции высшего контроля за исполнением законов нужна собственная или близкая к ней государственно-правовая структура, в качестве которой может выступать опять-таки только прокуратура <3>. -------------------------------- <3> Там же.

Вместе с тем следует согласиться с мнением Д. Лукоянова, который, рассматривая подходы В. Ломовского, указывает: "...приведенный аргумент неубедителен, так как по аналогии можно сказать, что суд как представитель судебной власти при осуществлении правосудия, вынесении судебных решений не может и не должен оставаться безучастным к их исполнению. Однако задача по исполнению судебных актов возлагается на судебных приставов, которые относятся к исполнительной ветви власти" <4>. -------------------------------- <4> См.: Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме // Законность. 2006. N 11. С. 54.

По мнению М. С. Шалумова, "на сегодняшний день отсутствуют какие-либо основания для выдвижения доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной ветви федеральной власти, ее специальным органом по реализации функции парламентского контроля за исполнением законов. Прокуратура не принимает законы; согласно ст. 1 и 4 Федерального закона о прокуратуре, она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации (а не от имени или по поручению Федерального Собрания либо Президента) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны" <5>. -------------------------------- <5> Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 36 - 38.

Аналогичного мнения придерживается и Н. В. Мельников, утверждая, что "прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти... порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ и обязанность его ежегодно представлять палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветви власти" <6>. Более того, Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, руководители которых входят в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ и назначают его на должность, а также освобождают Генерального прокурора от нее. -------------------------------- <6> См.: Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М.: Изд-во "Юристъ", 2003. С. 83.

Попытаемся разобраться в этих высказываниях. Для начала определимся с понятием "законодательная ветвь власти". В. Е. Чиркин под таковой понимает "право устанавливать правила, определяющие основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, граждан, должностных лиц, органов и учреждений государства, общественных объединений" <7>. По мнению И. В. Гранкина, "данное определение не полностью раскрывает сущность законодательной власти. Его следует дополнить и правом контролировать исполнение законов. Отсутствие такового может нивелировать право принимать законы. Поэтому право контролировать исполнение законов является обязательным элементом законодательной власти. Осуществлять ее может только специально уполномоченный государственный орган. Таким образом, законодательная власть представляет собой деятельность уполномоченного органа государственной власти по принятию законов и контролю за их исполнением" <8>. -------------------------------- <7> Цит. по: Гранкин И. В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 5. С. 19. <8> Там же.

Представляется, что исходя из приведенных выше определений прокуратуру нельзя отнести к законодательной ветви власти. Так, органы прокуратуры действуют на основании принципа властной вертикали. Например, в Приказе прокурора Свердловской области от 19 февраля 2007 г. N 26 указано, что "в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Указанный принцип сохраняется в системе федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, правоохранительных органов" <9>. В этой связи совершенно верно отмечает В. Е. Чиркин, что "для осуществления своих функций исполнительная власть создает государственные управленческие структуры - особые органы, действующие в жесткой иерархии подчинения, в рамках которой вышестоящие органы диктуют нижестоящим свою управленческую волю. Вертикали власти нет ни в законодательной, ни в судебной ветви, хотя и там решения вышестоящих органов могут предписать что-то нижестоящим. Но в других ветвях власти отсутствует возможность дачи непосредственных указаний, касающихся порядка решения того или иного вопроса" <10>. Иными словами, в отличие от законодательной и судебной власти нижестоящие органы исполнительной власти в большинстве случаев не обладают никакой автономией. Исключение составляют органы исполнительной власти субъектов Федерации по отношению к органам исполнительной власти федерального центра, а также взаимоотношения Президента и Правительства, в которых некая доля автономии присутствует <11>. -------------------------------- <9> Архив прокуратуры г. Кушвы Свердловской области. <10> Цит. по: Добрынин Н. М. Теория и практика государственного управления: Учебник. Новосибирск: Наука, 2006. С. 333. <11> Там же. С. 333 - 334.

Аналогичные суждения встречаются у Ф. Ф. Кокошкина, который отмечает: "...когда же мы имеем перед собой такого рода органы, которые состоят из многих физических лиц, но действующих не на равных правах, а так, что получают преобладание воли одного физического лица, то имеем бюрократический орган, таково, например, каждое отдельное министерство в России. Эта организация состоит из многих физических лиц, но решающая роль в ней принадлежит одному физическому лицу, а остальные образуют совещательное при нем учреждение (совет министра) или подготавливают и докладывают ему подлежащие его решению дела (директора департаментов и подчиненные им чиновники)" <12>. -------------------------------- <12> См. подробнее: Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М.: Зерцало, 2004. С. 171.

С этих позиций рассмотрим позиции Г. Еллинека, который указывает, что "существовали в истории продолжительные периоды, которым законодательство вовсе не было известно. Наличность, наряду с обычным правом, права законодательного является уже признаком сравнительно высокой культуры. Но и в настоящее время законодательство есть функция периодическая. Периодический характер имеет также и суд - при незначительном уровне социального развития возможны даже более или менее продолжительные промежутки времени, в течение которых судье не представляется никакого повода проявить свою деятельность. Управление же, которое заключает в себе непосредственное осуществление правительственных задач, должно быть осуществляемо всегда. Без него государство не могло бы существовать ни одного момента. Можно себе представить деспота, который обходится без закона и судей, - но государство без управления было бы анархией. Управление является в то же время самой обширной функцией. К сфере его относится предшествующая законодательству подготовительная деятельность, оно содействует суду в отправлении его функции (выделено мной. - И. Б.), обеспечивает исполнение судебных решений. Управление и исторически является основной функцией, к которой лишь впоследствии присоединяется или от которой обособляется законодательство, равно как и отправление правосудия, первоначально ограниченное весьма узкими пределами, лишь постепенно расширяется по мере прогрессирующего развития государства. Управлением можно назвать поэтому всю деятельность государства, которая остается за вычетом законодательной и судебной деятельности" <13>. Кроме того, законодательная власть в отличие от исполнительной не должна действовать непрерывно, ибо в этом нет никакой необходимости <14>. -------------------------------- <13> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство "Юридический центр "Пресс", 2004. С. 583. <14> См.: Козлихин И. Ю. История политических и правовых учений. Новое время: от Макиавелли до Канта. Курс лекций. 2-е изд., доп. СПб.: Издательство "Юридический центр "Пресс", 2002. С. 217.

Конституция России определяет, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Деятельность исполнительной власти в значительной степени характеризуется закрытостью, что существенным образом ограничивает возможности общественного контроля и наблюдения за ней. Как отмечает А. Д. Керимов, с этой точки зрения исполнительная власть имеет несомненные преимущества, оказывается в гораздо более выигрышном положении, ибо она в наибольшей степени приспособлена для осуществления оперативных действий <15>. -------------------------------- <15> См.: Керимов А. Д. Современное государство: Вопросы теории. М.: Норма, 2007. С. 110 - 111.

Таким образом, принципы организации деятельности прокуратуры не свойственны органу законодательной ветви власти, а наоборот, близки к исполнительной ветви власти. Так, прокуратура, поддерживая обвинение в суде, преследует цели изобличения нарушителя закона в совершении преступления. Участие прокурора в гражданских делах вызвано обеспечением всестороннего и объективного рассмотрения дела судом. Обжалование судебных решений является здесь одним из элементов, способствующих эффективному управлению, в том числе одним из механизмов сдерживания судебной власти от возможных злоупотреблений. Как видим, данные формы процессуального участия прокурора не являются контрольными функциями законодательной ветви власти. Более того, выполнение контрольных функций свойственно не только законодательной власти. Так, по мнению А. А. Джагаряна, "систематическое восприятие конституционных положений позволяет представить следующие вытекающие из Конституции РФ виды государственного контроля в зависимости от органов, осуществляющих государственный контроль (ст. 10, 80, 94, 110, 125, 126, 127 Конституции РФ), можно выделить президентский, парламентский и судебный контроль, а также контроль, осуществляемый органами исполнительной власти" <16>. Выходит, что контрольные функции присущи всем ветвям власти. Однако у каждой из них имеется основная функция, которая и выделяет эту власть в отдельную ветвь власти. -------------------------------- <16> См.: Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. С. 50.

Так, Ф. Кистяковский, исследуя проблему разделения властей, указывал, что "государственная власть осуществляется не только в разных юридических формах, но и через посредство различных органов. В силу первоначально инстинктивного, а затем сознательного стремления к порядку и системе в государственной деятельности различие функций государственной власти по общему правилу в большей или меньшей мере связывается с наличием органов государства, так что та или иная определенная функция осуществляется, если не исключительно по преимуществу, известным органом или особой группой связанных между собой органов (выделено мной. - И. Б.). Нужно заметить, однако, что совпадение обоих различий, наблюдаемое в разных государствах в различной степени, никогда не является полным, т. е. никогда не бывает так, чтобы определенная функция власти осуществлялась всецело одним простым или сложным органом или, наоборот, один орган осуществлял государственные акты лишь одного без всякой примеси актов другого рода" <17>. -------------------------------- <17> Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. Т. 1: Государство / Автор-сост. М. Н. Марченко. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004. С. 370 - 371.

Основной функцией Федерального Собрания Российской Федерации является принятие законов, тогда как у прокуратуры такой функцией выступает прокурорский надзор. Вместе с тем думается, что прокуратура не может быть контрольным органом законодательной власти, поскольку в составе законодательных органов нет и не может быть аппарата, который бы осуществлял надзор за законностью в деятельности министерств, ведомств, должностных лиц. В соответствии с теорией разделения властей такого рода функции не могут быть возложены на законодательные органы. Следует рассмотреть и иные аспекты отсутствия оснований относить прокуратуру к законодательной власти. Так, ч. 3 ст. 129 Конституции Российской Федерации гласит: "Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами" <18>. Например, согласно Уставу (Основному Закону) Ставропольского края прокурор края назначается на должность по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 44); по Уставу Оренбургской области прокурор области назначается по согласованию с губернатором области и Законодательным Собранием (ч. 2 ст. 89) <19>. -------------------------------- <18> Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря. <19> Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А. Я. Сухарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 43.

Однако конституционная модель формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представленная в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, предполагающая наполнение половины состава палаты за счет представителей от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (по одному от каждого), заставляет обратить внимание на следующие моменты. Так, в соответствии со ст. 4 Закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 2202-1) органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ. В связи с чем возникает вопрос: может ли в системе разделения властей орган законодательной власти (в данном случае - Федеральное Собрание) быть самостоятельным от органов исполнительной власти, если часть его состава представляет исполнительную власть? Ведь исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, делегирующие своих представителей в Совет Федерации, входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона N 2202-1 Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента. Выходит, что прокуратура ограничена в возможностях независимого осуществления своих полномочий от законодательной и исполнительной власти. Более того, проблематичной является идея строить конструкцию осуществления прокуратурой функций надзора на правах контрольного органа законодательной власти при зависимости от исполнительной власти. Представляется правильной позиция профессора А. Бланкенагеля, который указывает, что исходным пунктом Постановления Конституционного Суда Российской Федерации о назначении губернаторов являлся контроль над Советом Федерации со стороны Президента РФ; при помощи инструмента назначения губернаторов Президент фактически контролирует ту половину членов Совета Федерации, которая состоит из представителей исполнительной власти субъектов. Это согласно Особому мнению Кононова делает конституционно-правовую контрольную функцию Совета Федерации бессмысленной <20>. -------------------------------- <20> См.: Бланкенагель А. Сколько централизма выдержит федеративное государство? // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2. С. 153 - 159.

Как отмечает В. М. Ведяхин, "к сожалению, в настоящий момент противовес президентской власти практически не существует. Дума и Совет Федерации абсолютно лояльны к Президенту, в результате в парламенте мы не наблюдаем никаких серьезных политических дискуссий" <21>. Автор считает, что "целесообразно действительно создавать условия, например, для полной независимости судов, функционирования прокуратуры как органа ограничения государственной власти. Сейчас же прокуратура порой обслуживает власть, что недопустимо в демократическом правовом государстве" <22>. -------------------------------- <21> Ведяхин В. М. О форме Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 6. С. 5 - 6. <22> Там же.

Таким образом, прокуратура не так самостоятельна и независима от представителей исполнительного и законодательного органов того или иного субъекта Федерации, которые входят в состав Совета Федерации. Данное обстоятельство, по всей видимости, делает принцип независимости органов прокуратуры достаточно условным. Более того, имеется зависимость Генерального прокурора от Президента, который представляет кандидатуры губернаторов в законодательный орган субъекта Федерации, а фактически назначает их. Таким образом, теоретическая конструкция вхождения прокуратуры в состав законодательной власти на правах контрольного органа представляется далеко не безупречной. В этой связи думается, что в настоящий момент отсутствуют основания для отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти.

Название документа