Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

(Казаченкова О. В.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 9) Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О. В. КАЗАЧЕНКОВА

Казаченкова Ольга Валерьевна - специалист-эксперт отдела правовой экспертизы, аналитической и методической работы юридического комитета администрации Ростовской области.

В предлагаемой статье автор рассматривает особенности осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, осуществляемой государственными органами субъектов Российской Федерации, в целях принятия эффективных мер по выявлению в них коррупциогенных факторов и их последующему устранению.

Ключевые слова: коррупция, экспертиза, противодействие, государство, служба, коррупциогенный, нарушение, выявление, устранение, фактов, коррупционный риск.

Administrative regulation of anti-corruption expertise of regulatory acts of the Russian Federation constituents O. V. Kazachenkova

The author of the article considers peculiarities of anti-corruption expertise of legal acts and draft acts realized by state authorities of the Russian Federation constituents with the purpose to establish effective measures of detecting and eliminating corruptogenic factors.

Key words: corruption, expertise, resistance, state institution, service, corruptogenic, violation, detection, elimination, factors, corruption risk.

Разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского общества и государства. В качестве одной из основных мер по профилактике коррупции названа антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, правовые и организационные основы осуществления которой установлены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1> и Постановлением Правительства РФ от 26 февраля г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <2>. -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. <2> См.: Российская газета. 2010. 5 марта.

Следует отметить, что существенная часть коррупционных мероприятий становится возможной благодаря возникающим по недосмотру либо умышленно недостаткам действующего законодательства, способствующим совершению коррупционных действий или принятию коррупционных решений в процессе реализации нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные нормы. Коррупциогенность нормативного правового акта либо его проекта обусловливается наличием в нем коррупциогенных факторов - положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения либо возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям, создающих тем самым условия для проявления коррупции. Решение указанной проблемы заключается прежде всего в осуществлении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, призванной выявить коррупциогенные факторы с целью их последующего устранения, а также ликвидировать изъяны нормативных правовых актов, способствующие возникновению коррупции. При этом, по мнению Т. Я. Хабриевой, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении <3>. -------------------------------- <3> См.: Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 8.

Как указывает А. В. Филатова, экспертиза, независимо от того, как ее назвал законодатель (независимая, общественная, научная), должна различаться по предмету исследования и соответствовать следующим качественным критериям: 1) информированность как о направляемых на экспертизу материалах, документах, так и о проведении экспертизы и, конечно, о результатах, с учетом последующего устранения сделанных замечаний; 2) подбор профессиональных, компетентных и независимых экспертов (специалистов); 3) соблюдение качественных показателей и недопустимость формализма при проведении экспертизы; 4) осуществление экспертизы с учетом системного подхода; 5) научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в заключении экспертов (специалистов); 6) личная ответственность экспертов (специалистов) за выводы, сформулированные в экспертном заключении <4>. -------------------------------- <4> См.: Филатова А. В. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // Безопасность бизнеса. 2010. N 1. С. 30.

Целями проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов выступают выявление в указанных актах коррупциогенных факторов, допускающих возможность совершения коррупционных действий, их устранение, а также включение в положения таких актов антикоррупционных норм в превентивных целях, в том числе внесение предложений о необходимости отмены нормативного правового акта, внесения в него изменений, доработки либо отклонения проекта нормативного правового акта. В отношении нормативных правовых актов (их проектов), принятых государственными органами субъектов РФ, антикоррупционная экспертиза проводится теми органами, которые приняли указанный акт. Применительно к таким правовым актам коррупциогенные факторы должны рассматриваться с учетом пределов ведения, полномочий органов государственной власти, а также возможности принятия на уровне субъекта РФ как законов, так и изданных в соответствии с законом во исполнение его предписаний, детализирующих, конкретизирующих и обеспечивающих его действие подзаконных актов. При проведении антикоррупционной экспертизы таких актов необходимо не только выявлять коррупциогенные факторы, но и оценивать правовой акт с точки зрения соответствия его действующему законодательству в целом. Указанный системный подход, предполагающий осуществление антикоррупционной экспертизы при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов и мониторинге их применения, закреплен в ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Правовая экспертиза нормативного правового акта субъекта РФ, одновременно с которой проводится и антикоррупционная, заключается в правовой оценке предмета его правового регулирования, целей, задач и формы такого акта, компетенции органа, его принявшего, содержащихся в указанном акте норм, в том числе на предмет последствий их применения, возможности возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены правового акта, порядка принятия, опубликования (обнародования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также оценки на соответствие правового акта требованиям юридической техники. При этом необходимо помнить, что каждый субъект РФ обладает определенной спецификой, обусловленной социально-экономическим и политическим положением, что находит отражение и в правовом регулировании соответствующих общественных отношений. В рамках осуществления правовой экспертизы нормативного правового акта субъекта РФ необходимо проанализировать цели, задачи и предмет его правового регулирования на предмет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, их соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также основам конституционного строя РФ, выявить место акта среди других действующих в указанной сфере правовых актов и их соотношение, установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным или региональным правовым актом принят нормативный правовой акт субъекта РФ. Также следует оценить компетенцию государственного органа субъекта РФ на принятие акта с учетом того, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ установлены не только Конституцией РФ и Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5>, но и рядом иных федеральных законов, а вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ - законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. -------------------------------- <5> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В первую очередь для решения вопроса о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правового акта (проекта правового акта) субъекта РФ необходимо установить, носит ли он нормативный характер. В действующем законодательстве отсутствуют понятия нормативного и ненормативного правового акта, в связи с чем при разграничении указанных правовых актов ориентируются на определение, данное в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд РФ" <6>, в котором под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. -------------------------------- <6> См.: Ведомости ФС РФ. 1996. N 32. Ст. 1334.

Судебные органы дают более точную характеристику нормативного правового акта. В частности, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" под нормативным правовым актом понимает письменный официальный документ, обладающий следующими существенными признаками: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В этой связи и с учетом положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" полагаем, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъекта РФ в обязательном порядке должна проводиться в отношении конституции (устава) субъекта РФ, законов субъекта РФ, а также носящих нормативный характер постановлений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, актов иных государственных органов субъекта РФ и их должностных лиц, а также проектов таких актов. Затем эксперту необходимо произвести первичную оценку коррупционного потенциала рассматриваемого нормативного правового акта субъекта РФ с целью осуществления целенаправленной работы над документом в целом, в том числе с учетом возможности его дальнейшего правоприменения. Далее необходимо произвести скрупулезное ознакомление с текстом нормативного правового акта, осуществить интеллектуальную оценку целесообразности и обоснованности его принятия, выполнить его юридический и функциональный анализ. При этом при осуществлении антикоррупционной экспертизы нельзя ограничиваться исключительно прочтением текста и формальным поиском положений, подпадающих под формулировку коррупциогенных факторов; необходима серьезная аналитическая работа по их выявлению, оценке, идентификации и ликвидации. Необходимо помнить, что необдуманное исключение коррупциогенного фактора способно привести к неполноценности и порочности правовой нормы по иным признакам, в том числе по юридико-техническим требованиям, а также к возникновению других коррупциогенных факторов. В рамках системного подхода необходимо оценивать не отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта субъекта РФ, а весь акт в целом, предмет его регулирования и его назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов, поскольку они могут быть неочевидны либо отличаться от установленных, большинство норм может носить декларативный характер, целесообразность принятия акта может отсутствовать, регулирование может оказаться избыточным либо, наоборот, недостаточным, положения правового акта могут ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо невыполнимые требования к гражданам и организациям. Необходимо также с применением иерархического, темпорального и содержательного коллизионных правил осуществлять разрешение имеющихся в нормативных правовых актах субъекта РФ коллизий, то есть противоречий между правовыми актами различного уровня, поскольку их наличие предоставляет возможность государственному органу либо должностному лицу по своему усмотрению выбирать подлежащую применению в каждом конкретном случае норму, что в итоге влечет за собой коррупцию в системе государственного управления; такие коллизии запутывают правоприменителя, приводят к снижению эффективности законодательства субъектов РФ, принятию неправомерных решений, препятствуют реализации целей правового регулирования. В целях обнаружения правовой коллизии необходимо, помимо экспертируемого нормативного правового акта субъекта РФ, проанализировать нормативные правовые акты различного уровня не только в исследуемой, но и в смежных отраслях, установить наличие или отсутствие законодательно установленных правил выбора приоритетной правовой нормы, определить возможность и пути устранения возникшей коллизии, в частности, посредством отмены или изменения в процессе нормотворчества конфликтующих правовых норм, официального разъяснения (толкования) отдельных правовых норм, упорядочения нормативных правовых актов субъекта, приведения их во взаимоувязанную систему по отраслям законодательства путем их систематизации и кодификации. Необходимо также выявить причины появления правовой коллизии в акте субъекта РФ, которые, как правило, обусловлены законодательными реформами, бессистемным изменением законодательства, наличием правовых пробелов, законотворческих ошибок, декларативных, дублирующих и отсылочных норм, несоблюдением правил юридической техники и иными факторами. Следует отметить одну, на наш взгляд, отрицательную особенность осуществления антикоррупционной экспертизы - несмотря на единую методику, порядок ее проведения устанавливается каждым органом или организацией самостоятельно. В частности, для прокуратуры РФ такой порядок устанавливается Генеральной прокуратурой РФ, для федерального органа исполнительной власти в области юстиции - Правительством РФ, для других органов, организаций, их должностных лиц - соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В субъекте РФ, таким образом, антикоррупционная экспертиза проводится государственными органами субъекта РФ и их должностными лицами при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов государственной власти субъектов РФ, и согласно методике, определенной Правительством РФ. Вместе с тем, на наш взгляд, отсутствие целостных подходов к проведению антикоррупционной экспертизы, в частности единого порядка ее осуществления, может выступить препятствием для результативного противодействия коррупции в целом. Как указывает Т. Я. Хабриева, четко установленные процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов создают стабильный режим обеспечения высокого качества последних. Эта задача не может быть достигнута в условиях принятия множества производных подзаконных актов (в том числе и локальных), вносящих неоправданную вариативность в регулирование этой сферы. По ее мнению, с которым считаем необходимым согласиться, большая часть проблем такого рода могла бы быть преодолена за счет разработки типового акта федерального органа исполнительной власти о порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции <7>. -------------------------------- <7> См.: Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 8.

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрен, помимо этого, еще один вид антикоррупционной экспертизы - независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Она проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Для обеспечения возможности ее проведения в отношении проектов региональных нормативных правовых актов органы государственной власти субъекта РФ - разработчики таких проектов в течение соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу рабочего дня размещают проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", коррупциогенные факторы делятся на две группы. Такое деление носит условный характер и направлено в первую очередь на систематизацию коррупциогенных факторов для целей правоприменения. К первой группе относятся факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил (широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле "вправе", выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, отсутствие или неполнота административных процедур, отказ от конкурсных (аукционных) процедур), ко второй - факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям (наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), юридико-лингвистическая неопределенность). Рассмотрим указанные факторы. Широта дискреционных полномочий (от лат. diskretio - действующий по своему усмотрению). Под ней законодатель понимает отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Под дискреционными полномочиями принято понимать законные полномочия, позволяющие должностному лицу действовать по собственному усмотрению в пределах определенных законом полномочий <8>. Исходя из специфики деятельности государственных органов субъекта Российской Федерации, можно выделить дискреционные полномочия, установленные в рамках действующего законодательства, и дискреционные полномочия по вопросам, им не урегулированным. -------------------------------- <8> См.: Клеандров М. И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты / Под ред. М. М. Славина. М., 2008. С. 321.

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств <9>. -------------------------------- <9> См.: Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 83.

Однако следует отметить, что такое свободное усмотрение не может быть безграничным и допускающим различные варианты поведения исключительно по желанию государственного органа или его должностного лица, в связи с чем нормативные правовые акты должны охватывать все допустимые варианты их поведения при принятии соответствующего решения или совершении административного действия. Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П <10>, от 31 мая 2005 г. N 6-П <11>). -------------------------------- <10> Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ "О порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 4. <11> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" в связи с запросами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С. Н. Шевцова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 4.

Между тем, несмотря на невозможность законодательно предусмотреть все возникающие при осуществлении государственными органами субъекта РФ своей деятельности ситуации, необходимо четко следовать позиции, определяющей, что законодательные нормы, закрепляя порядок и условия реализации того или иного права, не должны оставлять возможностей для произвольного толкования и применения. Неопределенность содержания правовой нормы, в том числе отсутствие или неопределенность в нормативном правовом акте субъекта РФ сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий не обеспечивает единообразное толкование и понимание указанной правовой нормы, что неминуемо будет порождать противоречивую правоприменительную практику и повлечет возможность злоупотребления органами государственной власти и их должностными лицами своими полномочиями. Правовая норма должна быть сконструирована таким образом, чтобы максимально обеспечить единообразие правового регулирования соответствующих отношений, исключить коррупционные риски, предоставить возможность участникам соответствующих правоотношений в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Это может быть достигнуто путем установления в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) ясно сформулированных, незатянутых сроков совершения административных процедур, определяемых календарной датой, истечением периода времени, исчисляемого годами, месяцами, неделями, днями или часами, либо указанием на событие, которое неизбежно должно наступить, определения закрытого перечня документов, необходимых для принятия решения государственным органом субъекта РФ (его должностным лицом), четкого субъектного состава с определенным правовым статусом, имеющего право на участие в соответствующих правоотношениях, понятных критериев отбора, а также исключения дублирующих полномочий органов государственной власти субъекта РФ в нормативных правовых актах путем разграничения их полномочий. Определение компетенции по формуле "вправе", под которой понимается диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Диспозитивность в праве означает наличие у его субъектов (участников правоотношения) известной степени свободы волеизъявления относительно своих прав и обязанностей в пределах, предусмотренных соответствующими нормами права <12>. Как уже отмечалось ранее, осуществление деятельности органов государственной власти невозможно без некоторого пространства свободного усмотрения должностных лиц. Вместе с тем буквальное толкование правовых норм, содержащих формулировку "вправе", способно привести к выборочному исполнению либо неисполнению органами власти и их должностными лицами своих полномочий, нарушающему права граждан и организаций. -------------------------------- <12> См.: Байтин М. И., Петров Д. Е. Метод регулирования в системе права: виды и структура // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 86.

Однако это вовсе не означает, что у органа государственной власти или должностного лица вообще нет прав, которые они могут использовать по своему усмотрению. В связи с этим необходимо учитывать, что если речь идет об исключительной реализации прав органа государственной власти либо его должностных лиц, формула "вправе (может)" не будет содержать коррупциогенные факторы и допустима к применению в конструкции правовой нормы. Выборочное изменение объема прав, предполагающее возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Указанный фактор обладает повышенной коррупциогенностью, поскольку позволяет органам государственной власти по свободному усмотрению варьировать возможность предоставления льгот, субсидий, услуг; без достаточных на то оснований устанавливать для отдельных категорий физических и юридических лиц в обход общего порядок привилегированного получения каких-либо преференций либо, наоборот, лишать возможности реализации принадлежащих им прав. В целях исключения из нормативных правовых актов указанного коррупциогенного фактора необходима строгая регламентация порядка и условий предоставления прав, четкое определение их объема, установление категорий лиц, имеющих право на предоставление преференций, их статуса, а также предъявляемых к ним требований. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, под которой законодатель понимает наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт. Отсылочная норма отсылает к другой статье того же либо другого правового акта, а бланкетная норма - к другим правовым актам, содержащим подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей. Опасность этого коррупциогенного фактора заключается в первую очередь в том, что предоставленная органам власти возможность более детального регулирования общественных отношений своими подзаконными актами может спровоцировать их на установление правил в ущерб интересам граждан, общества и государства. Ситуация осложняется тем, что указанные подзаконные нормативные акты, в свою очередь, также могут содержать отсылочные и бланкетные нормы, что не только затрудняет правоприменение, но и провоцирует возникновение иных коррупциогенных факторов. Кроме того, обилие в нормативном акте бланкетных и отсылочных норм стимулирует принятие подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт. Очень важно, чтобы закон очерчивал границы подзаконного нормотворчества <13>. -------------------------------- <13> См.: Талапина Э. В. Комментарий к законодательству РФ о противодействии коррупции (постатейный). М., 2010. С. 174.

Между тем в полном объеме отказаться от подзаконного нормотворчества нельзя, поскольку невозможно предусмотреть в законе особенности регулирования тех или иных общественных отношений из-за общего характера большинства его норм, требующих дальнейшей конкретизации либо реализации обеспечения такого правового акта, отсутствует необходимость загромождать закон нормами, носящими технический, специализированный характер; кроме того, законодательный процесс более громоздкий и затянутый по сравнению с процедурой принятия подзаконных актов. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, под которым понимается нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов. Компетенция (от лат. competentia) - это совокупность полномочий, прав и обязанностей, в данном случае - государственного органа. Как известно, вакуума власти не бывает. Поэтому полномочия различных органов государственной власти соприкасаются достаточно плотно. В условиях усложнения системы государственного управления и непрекращающегося в нашей стране процесса его реформирования вероятность возникновения коллизий между полномочиями различных государственных органов весьма велика. Они могут выражаться в издании нормативно-правовых актов, нарушающих компетенцию какого-либо органа, фактическом вмешательстве в них или неисполнении возложенных на государственный орган полномочий <14>. -------------------------------- <14> См.: Конституция РФ: Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2007. С. 566.

Компетенция органов государственной власти субъекта РФ устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а в определенных случаях договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче части своих полномочий. Под нарушением пределов такой компетенции может пониматься вторжение органа исполнительной власти субъекта РФ, принявшего подзаконный акт, в компетенцию законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, вторжение органа государственной власти субъекта РФ в компетенцию федерального органа государственной власти и наоборот. Указанное нарушение, в частности, выражается в регулировании нормативным правовым актом, изданным нарушившим компетенцию органом государственной власти, тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издание которых отнесено к компетенции иных государственных органов. Опасность указанного коррупциогенного фактора заключается в нарушении принципа разделения властей, являющегося одной из незыблемых основ демократического общества. Целями принципа разделения государственной власти являются, во-первых, упорядочение работы государственного аппарата, в том числе специализирование направления деятельности органов государственной власти и, во-вторых, недопущение концентрации государственной власти в одних и тех же органах, чтобы не было произвола и злоупотребления этой властью <15>. Принцип разделения властей направлен на создание баланса (равновесия) между ветвями государственной власти в процессе осуществления своих полномочий, взаимного контроля, осуществления системы "сдержек и противовесов" между указанными государственными органами, он обусловливает и разграничивает функции каждой из ветвей власти, определяет компетенцию органов власти. -------------------------------- <15> См.: Абдулаев М. И. Теория государства и права. М., 2004. С. 61.

В целях обнаружения указанного коррупциогенного фактора эксперту необходимо осуществить анализ нормативных правовых актов, устанавливающих не только компетенцию соответствующего государственного органа с учетом разграничения полномочий исполнительных и законодательных органов субъекта РФ, но и определяющих полномочия субъекта РФ в установленной сфере деятельности в целом. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, под которой законодатель понимает установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона. Указанный фактор не только нарушает компетенцию органов государственной власти различного уровня и приводит к подмене их функций, но и в большой степени подвергает подзаконные акты, разработка и принятие которых осуществляется в упрощенном по сравнению с процедурой разработки и принятия законов порядке, коррупционным рискам, приводит к наличию пробелов в правовом регулировании, то есть к отсутствию регулирующей определенные общественные отношения нормы, следствием которых является необоснованная интерпретация положений правовых актов, порождающая неоднозначную практику правоприменения. Такие пробелы могут выражаться, к примеру, в отсутствии административных процедур, то есть отсутствии порядка совершения органами государственной власти (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, либо в отсутствии указания на формы или виды контроля за действиями органов государственной власти (их должностных лиц, государственных служащих), в том числе общественного. В целях обнаружения указанного коррупциогенного фактора от эксперта требуется системный подход при оценке нормативного правового акта, проверка предмета его регулирования, полноты реализации задач и целей, исследование законодательно установленного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, компетенции федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ, в том числе наличия разграничения компетенции между государственными органами одного уровня. Отсутствие или неполнота административных процедур, то есть отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка. Указанный фактор тесно связан с предыдущим, существенно снижает эффективность порядка принятия решений и повышает коррупциогенные риски. Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий государственных органов можно при введении административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий <16>. -------------------------------- <16> См.: Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 83.

Экспертом в ходе осуществления антикоррупционной экспертизы должна быть произведена оценка административных процедур в части сроков их выполнения, условий и оснований совершения административных действий, оптимальности перечня представляемых гражданами и организациями в целях реализации своих прав документов, достаточности информирования граждан и организаций об административных процедурах, наличия либо отсутствия ответственности соответствующих должностных лиц в ходе осуществления административных действий, присутствия избыточных административных действий, предложены способы устранения такой избыточности в целях совершенствования административных процедур. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур, то есть закрепление административного порядка предоставления права (блага), относится к коррупциогенным факторам, когда предоставление какого-либо блага (имущества, льгот, квот) или права осуществляется в административном порядке. Как правило, на приобретение соответствующего блага либо права претендует несколько юридических или физических лиц, при этом выбор получателя не может быть субъективным и пристрастным, в отношении определенных субъектов не должны предоставляться преференции по собственному усмотрению органов власти и их должностных лиц. В целях реализации возможностей указанных субъектов действующим законодательством, в том числе Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", нормативными правовыми актами федеральных органов власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, предусмотрены конкурсные (отборочные) процедуры приобретения прав или благ. Эксперту при осуществлении экспертизы нормативного правового акта субъекта РФ необходимо выявить, подпадают ли регулируемые им отношения под действие вышеуказанных нормативных правовых актов, соблюдается ли конкурсный порядок для всех категорий заявителей в целях получения определенных благ, установлены ли четкие и понятные критерии и условия конкурсного отбора, определен ли субъектный состав лиц, претендующих на реализацию соответствующего права. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, то есть установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, характеризуют такие правовые ситуации, когда граждане и организации должны пытаться исполнить неопределенные, трудновыполнимые и обременительные условия, сформулированные в правовой норме <17>. -------------------------------- <17> См.: Талапина Э. В. Комментарий к законодательству РФ о противодействии коррупции (постатейный). М., 2010. С. 171.

В ситуации обременительности требований к гражданам и организациям, необходимым для реализации их права, неясности механизма их реализации указанный коррупциогенный фактор напрямую способствует возникновению коррупции. Как считает Э. В. Талапина, коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) открытый, то есть не исчерпывающий; б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера; в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме) <18>. Эксперту необходимо выявить наличие открытых перечней документов, требований к их добавочному удостоверению, представлению дублирующих либо дополнительных документов и информации без соответствующего правового основания по желанию органов власти, установление неопределенных либо объективно невыполнимых сроков, невнятных административных процедур, содержащих неисчерпывающие основания для реализации либо отказа в реализации соответствующего права, применение выборочного механизма представленных документов и информации. -------------------------------- <18> См.: Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 83.

Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), то есть отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций. Общеправовой принцип недопущения нарушения прав и свобод других лиц при реализации собственных закреплен ч. 3 ст. 17 Конституции РФ. Фактически Конституция РФ устанавливает запрет злоупотребления правом. По мнению В. П. Грибанова, злоупотребление правом есть особый тип гражданского правонарушения, совершаемого управомоченным лицом при осуществлении им принадлежащего ему права, связанный с использованием недозволенных конкретных форм в рамках дозволенного ему законом общего типа поведения <19>. -------------------------------- <19> См.: Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. С. 63.

Проблему злоупотребления правом можно рассматривать с двух сторон - как злоупотребление гражданами и юридическими лицами своими субъективными правами и как злоупотребление полномочиями, которыми наделены государственные органы и их должностные лица для осуществления возложенных на них функций. Указанный коррупциогенный фактор, переплетаясь с широтой дискреционных полномочий, возможностью определения компетенции по формуле "вправе", выборочного изменения объема прав, установления неполных административных процедур, отказа от конкурсных (аукционных) процедур, наличием завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, позволяет органу государственной власти либо его должностному лицу определить по своему усмотрению полностью или частично вид и содержание принимаемого управленческого решения, либо выбрать по своему усмотрению один из нескольких предусмотренных правовым актом вариантов управленческого действия. Опасность этого коррупциогенного фактора заключается в том, что государственный орган либо должностное лицо внешне действуют в рамках закона, их действия вытекают из полномочий, которыми они наделены в силу закона, и связаны с осуществлением прав и обязанностей заявителей, принимаемые ими решения соответствуют их компетенции, в связи с чем порочность их действий можно обнаружить, только выявив факт причинения вреда гражданину или организации. Эксперту при выявлении указанного фактора необходимо обратить внимание на присутствие возможности органа власти свободно выбирать сроки либо способы осуществления действия (реализации права) в условиях начавшейся административной процедуры, наличие либо отсутствие перечня подлежащих реализации прав, категорий граждан или организаций, наделяемых соответствующим субъективным правом, а также процедуры реализации прав заявителей, в том числе условий и оснований для их реализации. Юридико-лингвистическая неопределенность, то есть употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Нормативный правовой акт субъекта РФ должен базироваться на общепризнанных правилах юридической техники, оцениваться с точки зрения соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, понятности и четкости языка. Юридико-лингвистическая неопределенность, нарушающая ясность и простоту понимания положений нормативного правового акта, приводит к дефектам правоприменения, устранить которые возможно только посредством изменения законодательства, способствует проявлению дискреционных полномочий органов государственной власти и позволяет им варьировать на свое усмотрение решение управленческих вопросов, повышает возможность произвольного применения правовой нормы. Эксперту необходимо оценить качество правовых норм с точки зрения соответствия правилам юридической техники и русского языка, выявить наличие или отсутствие неустоявшихся либо обладающих двойственным значением формулировок, включая допускающие различные трактовки, категорий оценочного характера, терминов, имеющих неопределенное содержание, не имеющих аналогов в действующем законодательстве, в том числе с учетом предметов ведения, могущих искажать смысл положений нормативных правовых актов. Результатом проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и их проектов является заключение, отражающее наличие либо отсутствие в них коррупциогенных факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции, с указанием проблемных структурных единиц правового акта (проекта правового акта), содержащее предложения о способах и методах устранения выявленных в процессе осуществления антикоррупционной экспертизы положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Кроме того, в заключении могут быть отражены вероятные негативные последствия сохранения в правовом акте или его проекте положений, способствующих формированию условий для проявления коррупции, а также выявленные при осуществлении антикоррупционной экспертизы положения, которые не относятся напрямую к коррупционным факторам, но тем не менее могут поспособствовать созданию условий для проявления коррупции. Указанное заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органами государственной власти субъектов РФ или их должностными лицами. В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы также должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Такое заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. В заключение следует отметить, что действующее федеральное законодательство в сфере осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов недостаточно проработано и само полно коррупционных признаков, поскольку не содержит четких, понятных и однозначных формулировок коррупциогенных факторов, понятных для правоприменителя, что предоставляет эксперту широкие возможности для их интерпретации по собственному усмотрению. Необходимо совершенствовать существующую законодательную базу в сфере проведения антикоррупционной экспертизы, в том числе путем формирования целостного системного подхода к ее осуществлению, создания единых принципов правового регулирования экспертной деятельности, координации деятельности органов государственной власти, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, закрепления обязательности учета антикоррупционных заключений государственным органом в процессе принятия нормативных правовых актов.

Библиографический список

1. См.: Абдулаев М. И. Теория государства и права. М., 2004. 2. Байтин М. И., Петров Д. Е. Метод регулирования в системе права: виды и структура // Журнал российского права. 2006. N 2. 3. Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. 4. Клеандров М. И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты / Под ред. М. М. Славина. М., 2008. 5. Конституция РФ: Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2007. 6. Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. 7. Талапина Э. В. Комментарий к законодательству РФ о противодействии коррупции (постатейный). М., 2010. 8. Филатова А. В. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // Безопасность бизнеса. 2010. N 1. 9. Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10.

Название документа