Организация надзора за исполнением законодательства о пожарной безопасности в лесах

(Щербаков А.)

("Законность", 2010, N 11)

Текст документа

ОРГАНИЗАЦИЯ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЛЕСАХ

А. ЩЕРБАКОВ

Щербаков А., первый заместитель прокурора Амурской области, кандидат юридических наук.

В течение нескольких лет надзор за исполнением законодательства о пожарной безопасности в лесах приобрел особенную актуальность с учетом катастрофичности ущерба, причиняемого пожарами лесному фонду.

Обеспечение законности в указанной сфере имеет огромное значение для Амурской области, где 83% территории занимают земли лесного фонда.

Аномально высокие температуры в текущем году зафиксированы не только в Амурской области, но и на территории других субъектов РФ.

Вместе с тем нам на поднадзорной территории удалось добиться не только стабилизации общего положения, но и улучшения ситуации, поскольку актуальность проблем в указанной сфере обозначена органами прокуратуры Амурской области не сегодня и не вчера. Уже в течение нескольких лет принимается и будет приниматься впредь исчерпывающий комплекс мер прокурорского реагирования.

Надзор за исполнением законодательства о пожарной безопасности в лесах в прокуратуре Амурской области находится на постоянном контроле, ему уделяется приоритетное внимание, принимаются беспрецедентные организационные и практические меры.

Вопросы состояния законности в указанной сфере систематически рассматриваются на заседаниях коллегий прокуратуры области.

По инициативе прокуратуры области в 2007 г. создана и эффективно работает межведомственная рабочая группа, координирующая деятельность правоохранительных и контролирующих органов области по противодействию правонарушениям в экологической сфере, работа которой планируется и принимаемые на ее заседаниях решения строятся в обязательном порядке с учетом обеспечения законности в рассматриваемой сфере. В состав группы вошли представители УВД и УФСБ по Амурской области, ГУ МЧС России по Амурской области, управления Россельхознадзора по Забайкальскому краю и Амурской области, управления Росприроднадзора по Амурской области, управления лесного хозяйства и др.

Аналогичные группы созданы в прокуратурах городского и районного звена, на поднадзорной территории которых отмечается наибольшее количество лесных пожаров.

Ежегодно прокуратура области организует проведение расширенных селекторных совещаний с участием представителей органов государственной власти субъекта, а также правоохранительных и контролирующих органов области по вопросам подготовки к прохождению пожароопасного периода.

Законность правоотношений начинается с законности действующих на территории субъекта нормативных правовых актов.

В рамках осуществления прокуратурой области мониторинга законности принятых органами государственной власти области нормативных правовых актов в 2010 г. выявлено Постановление губернатора Амурской области "О мерах по обеспечению пожарной безопасности на территории Амурской области в 2010 году", нормы которого противоречили требованиям Лесного кодекса РФ, а также ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части незаконного возложения на органы местного самоуправления области не предусмотренных федеральным законодательством полномочий в сфере лесопользования), в связи с чем на них прокуратурой области принесен протест, который рассмотрен и удовлетворен.

Главная составляющая успеха, по нашему мнению, - отлаженная система целенаправленного надзора, которая должна действовать в течение всего года. Заблуждаются те, кто считает, что в силу сезонности возникновения природных пожаров такая же сезонность может быть в организации прокурорского надзора.

Еще до наступления весеннего пожароопасного периода, на этапе принятия органами местного самоуправления бюджетов муниципальных образований (в ноябре - декабре года, предшествующего планируемому), территориальные прокуроры проводят проверки закрепления в бюджетах муниципальных образований резервных финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций природного характера (лесных пожаров); инициируют принятие органами местного самоуправления правовых актов, предусматривающих мероприятия по защите населенных пунктов от лесных пожаров; проверяют готовность территориальных органов лесного хозяйства, а также арендаторов лесных участков (наличие финансовых и материальных сил и средств, предназначенных для тушения лесных пожаров) к пожароопасному периоду.

В рамках надзорной деятельности прокуроры выявляли следующие нарушения:

- отсутствие должного контроля со стороны органов Госпожнадзора за исполнением предписаний о необходимости осуществления мероприятий по обеспечению защиты населенных пунктов от природных пожаров;

- непринятие органами местного самоуправления муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы организации использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, находящихся в муниципальной собственности; неполнота проведения мероприятий по созданию минерализованных полос; недостаточность правовой пропаганды; незакрепление или недостаточное закрепление в бюджетах сельских поселений средств резервных фондов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе лесных пожаров;

- несоблюдение территориальными органами лесного хозяйства требований законодательства к порядку ведения книг учета лесных пожаров, нарушения сроков направления в правоохранительные органы материалов по фактам лесных пожаров;

- недостаточность у лесопользователей средств пожаротушения, непредоставление ими в органы государственной власти области проектов освоения лесов, предусматривающих противопожарные мероприятия, и др.

Принятие органами прокуратуры Амурской области комплекса мер позволило добиться позитивных результатов и улучшения состояния законности. Так, с начала текущего года на территории области зафиксировано 257 лесных пожаров, что в 1,3 раза меньше, чем в 2009 г., "пройденная" пожарами лесная площадь составила около 42 тыс. га, что почти в восемь раз меньше, чем в 2009 г.

Всего с начала 2010 г. органы прокуратуры Амурской области при осуществлении надзора за исполнением законодательства о пожарной безопасности выявили более 500 нарушений закона, в связи с чем внесено около 200 представлений, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 200 лиц, объявлено более 200 предостережений о недопустимости нарушения закона.

Принятие указанных мер повлекло резкое снижение количества пожаров, "пройденной" ими площади, а также причиненного ущерба в сравнении с прошлогодним периодом в семь раз.

По сведениям ГУ МЧС России по Амурской области, количество пожаров, произошедших в 2010 г. на территории Амурской области, составляет 26% от общего количества пожаров, зафиксированных на территории Дальневосточного федерального округа, и 19% от общей площади произошедших на территории округа пожаров.

Принятие органами прокуратуры превентивных мер, жесткий и принципиальный подход территориальных прокуроров к своевременной реализации поднадзорными органами местного самоуправления предоставленных федеральным законодательством полномочий в сфере лесопользования исключили факты перехода пожаров с лесных территорий на населенные пункты, что могло повлечь человеческие жертвы, а также причинение населению материального ущерба. Обеспечено создание органами местного самоуправления минерализованных полос вокруг 380 населенных пунктов области, вследствие чего абсолютное большинство пожаров произошло на расстоянии 10 и более километров от населенных пунктов.

Кроме того, в рамках работы указанной межведомственной рабочей группы по координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов области по противодействию правонарушениям в экологической сфере правоохранительные и контролирующие органы области, а также территориальные прокуроры активно информируют население о результатах проведения оперативных, профилактических, контрольных и надзорных мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений в сфере лесопользования, а также привлекают к ответственности виновных лиц.

Пристальное внимание органы прокуратуры уделяют вопросу исполнения органами государственной власти субъекта предоставленных законодательством полномочий в сфере лесных отношений.

В соответствии с Законом Амурской области "Об областном бюджете на 2010 год", для осуществления мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в лесах уполномоченному органу исполнительной власти Амурской области в сфере лесных отношений - управлению лесного хозяйства области установлены бюджетные ассигнования в размере 5,5 млн. руб., которые перечислены государственному автономному учреждению Амурской области "Амурская база авиационной охраны лесов" на осуществление мероприятий по пожарной безопасности лесов (тушение пожаров) в полном объеме.

В соответствии с ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" для Амурской области предусмотрены средства федерального бюджета на реализацию отдельных полномочий в области лесных отношений в 2010 г. в размере около 240 млн. руб., тогда как в 2009 г. на указанные цели предусматривалось 280 млн. руб. В связи с сокращением финансирования особое значение приобрело эффективное расходование средств и предотвращение фактов их нецелевого использования.

Работая на опережение, прокуратура Амурской области проводит проверки целевого использования средств не только по итогам отчетных периодов - обеспечен постоянный скрупулезный мониторинг, что позволило предотвратить финансовые нарушения и повысить ответственность должностных лиц органов государственной власти области, осуществляющих их расходование.

Прокуратура области также организовала постоянный контроль за своевременным исполнением мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Пожарная безопасность на 2009 - 2011 годы", утвержденной Постановлением правительства Амурской области, в рамках которой осуществляются: оснащение противопожарной службы области средствами спасения и пожаротушения; создание автоматизированных систем оперативного управления противопожарных учреждений, модернизация систем связи; противопожарная пропаганда и информационное обеспечение по вопросам пожарной безопасности; развитие и совершенствование учебно-методической работы по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности области; организация и проведение среди учащихся противопожарных конкурсов детского творчества; издание учебных пособий и других средств наглядной агитации на противопожарную тему для школьников; создание кадетских классов пожарных-спасателей, организация дружин "Юный пожарный-спасатель"; проведение соревнований по пожарно-спасательному спорту среди пожарных учреждений, добровольных пожарных формирований.

Огромное внимание органов исполнительной власти области также уделяется привлечению к административной ответственности лиц, виновных в нарушении правил пожарной безопасности в лесах. Так, с начала года к ответственности привлечено 172 физических, должностных и юридических лица (из них 90 по возбужденным прокурорами делам об административных правонарушениях), сумма наложенных штрафов составила 804 тыс. руб., из них в настоящее время взыскано 216 тыс. руб., или 27%.

Вместе с тем в рамках проведения прокуратурой области проверок полноты и своевременности реализации органами государственной власти области предоставленных законодательством полномочий в сфере лесопользования ежегодно выявляются нарушения законодательства.

Так, в феврале текущего года при проверке управления лесного хозяйства Амурской области выявлены факты утверждения заключений государственных экспертиз проектов освоения лесов без указания в них мероприятий по подготовке к пожароопасному периоду, в связи с чем руководителю указанного органа исполнительной власти внесено представление, которое рассмотрено, приняты меры по устранению выявленных нарушений, виновные должностные лица привлечены к ответственности.

В ходе проверки исполнения управлением лесного хозяйства области требований бюджетного и иного федерального законодательства прокуратура области выявила факты отсутствия контроля за своевременным выполнением территориальными органами лесного хозяйства и подведомственными бюджетными учреждениями принятых обязательств на проведение работ по охране лесов от пожаров, авиапатрулированию и тушению лесных пожаров в полном объеме, что создало условия для неэффективного расходования выделенных на указанные цели средств федерального бюджета. По фактам выявленных нарушений прокуратура области руководителю органа власти внесла представление, которое рассмотрено и удовлетворено, виновные должностные лица понесли наказание.

В текущем году в правоохранительные органы области поступило 232 сообщения о лесных пожарах, по всем сообщениям первично вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовных дел. Однако в рамках осуществления прокурорами надзора за законностью вынесенных процессуальных решений отменено 110 постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел и по результатам проведения дополнительных проверок возбуждено восемь уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 261 УК.

В связи с принятием органами дознания ГПН МЧС России по Амурской области незаконных решений об отказе в возбуждении уголовных дел по сообщениям о преступлениях анализируемой категории прокуратура области внесла начальнику УГПН МЧС России по Амурской области представление, которое удовлетворено, трое должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

В целях недопущения повторения указанных нарушений прокуратура области организовала проведение на базе ГУ МЧС России по Амурской области межведомственного семинара, на котором рассмотрен вопрос о недостатках при проведении проверок по сообщениям о лесных пожарах.

Генеральной прокуратурой РФ в августе текущего года прокурорам субъектов РФ направлено поручение о принятии дополнительных мер по повышению эффективности надзора в рассматриваемой сфере.

В целях его реализации прокуратура Амурской области вновь проанализировала сложившуюся ситуацию и по результатам анализа территориальным и специализированным прокурорам направила указание о проведении дополнительных проверок, в рамках которых поручено проанализировать причины и условия, способствовавшие возникновению в весенне-летний период текущего года пожаров на поднадзорных территориях, а также допущенные ошибки и просчеты; проверить достаточность проведенной органами государственной власти и местного самоуправления, территориальными органами лесного хозяйства правовой пропаганды среди населения и защищенность населения и объектов, расположенных в лесных массивах, от лесных пожаров, а также исполнение требований законодательства об особо охраняемых природных территориях субъектами лесопользования; о расходовании бюджетных средств, выделенных на противопожарные мероприятия по охране лесов.

Уже сейчас подведены первые результаты проведения указанных проверок, которые свидетельствуют о том, что нарушения продолжают фиксироваться и ослаблять прокурорский надзор оснований нет.

В заключение необходимо отметить, что, несмотря на принимаемые меры по улучшению состояния законности в указанной сфере, существуют проблемы, в решении которых пока не удалось добиться радикального изменения ситуации, в связи с чем в прокуратуре Амурской области продолжается поиск новых подходов в организации надзора.

Это, прежде всего, мероприятия, направленные на усиление эффективности работы правоохранительных и контролирующих органов по установлению лиц, виновных в возникновении пожаров, привлечению их к установленной законом ответственности и возмещению причиненного ущерба. Согласно статистике, удельный вес пожаров, произошедших по вине человека, составил 94% от их общего количества, однако к уголовной ответственности за уничтожение или повреждение лесных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или путем поджога в течение нескольких лет не привлечено ни одного лица в связи с их неустановлением.

Название документа