Саботаж льготного закона

(Корочкин В., Зайцева Е.)

("ЭЖ-Юрист", 2008, N 37)

Текст документа

САБОТАЖ ЛЬГОТНОГО ЗАКОНА

В. КОРОЧКИН, Е. ЗАЙЦЕВА

Владислав Корочкин, вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России".

Екатерина Зайцева, руководитель информационно-аналитического отдела Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России".

Федеральный закон от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества..." вступил в силу 5 августа. Однако не все с этим Законом идет так гладко, как планировал законодатель. О трудностях, возникших при реализации Закона N 159-ФЗ, рассказывают представители "ОПОРЫ России" Владислав Корочкин и Екатерина Зайцева.

Закон N 159-ФЗ, называемый также законом о льготной приватизации, направлен на оказание адресной господдержки предприятиям малого и среднего предпринимательства (МСП) посредством установления для них преференций в приватизации арендуемых объектов недвижимого имущества до 1 июля 2010 года. Преимущественное право для МСП на приобретение недвижимого государственного и муниципального имущества по цене, равной его рыночной стоимости, предусматривается в том случае, если арендованное имущество находится у них в аренде непрерывно в течение трех и более лет в соответствии с договором аренды.

В течение 6 месяцев со дня вступления Закона в силу регион должен установить предельный размер площади и срок рассрочки, причем Законом такие пределы не ограничиваются. Данное в рамках Закона регионам право, как справедливо отметил президент "ОПОРЫ России" Сергей Борисов, станет "лакмусовой бумажкой", демонстрирующей реальное отношение местных властей к малому предпринимательству.

Если же до 1 января 2009 года региональными законодательными собраниями предельные значения определены не будут, вступают в силу прямые нормы Закона и станут применяться предельные значения, которые к этому времени установит своим постановлением Правительство РФ. В этом случае любой арендатор, соответствующий требованиям Закона N 159-ФЗ, с 1 января 2009 года может в заявительном порядке выкупить арендуемое помещение.

Со дня вступления Закона в силу и до принятия муниципальных решений о льготной приватизации введен мораторий на приватизацию арендуемого муниципального и регионального имущества, то есть никакие действия с этим имуществом производиться не должны.

Закон не исполняется

"ОПОРА России" проводит мониторинг исполнения регионами Закона о льготной приватизации, процесса формирования и работы имущественных муниципальных фондов (опрос предпринимателей и представителей администраций городов, письменные обращения и телефонные сообщения предпринимателей). Первые его результаты в середине августа этого года были представлены министру экономического развития РФ Э. Набиуллиной, первому заместителю Председателя Правительства РФ И. Шувалову, Генеральному прокурору Ю. Чайке.

Выявленные в процессе общественного мониторинга проблемы вызвали серьезную озабоченность властей. Итогом стал организованный Генеральной прокуратурой процесс проверки исполнения Закона N 159-ФЗ в регионах. Уже первые проверки заставили отменить результаты аукционов, проведенных с нарушениями закона.

Выяснилось, что в отдельных регионах исполнительные органы игнорируют Закон о льготной приватизации. Аукционы по продаже муниципального имущества продолжаются даже после вступления в силу Закона N 159-ФЗ. На официальных сайтах администраций некоторых городов по-прежнему размещены объявления о продаже на аукционах муниципальных объектов, арендуемых малым бизнесом. Интересы предпринимателей ущемляются также передачей муниципального имущества в МУПы (ГУПы) и муниципальные учреждения для муниципальных нужд. Итог - выселение арендатора и продажа помещения на торгах.

В свое оправдание исполнительные органы утверждают, что в Законе нет прямого запрета на проведение аукционов либо иных действий с имуществом. Действительно, таких слов, как "мораторий" и "запрет", в тексте Закона нет. Однако Закон и не требует присутствия таких терминов. Согласно ст. 7 Закона N 159-ФЗ особенности участия субъектов МСП в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть установлены федеральным законом. Исходя из ст. 4 Закона N 159-ФЗ регионы обязаны на основании федерального закона принять свои законы, где будут указаны предельные значения размеров площадей и срока рассрочки. На основании регионального закона муниципалитеты распределяют имущество, которое будет либо предоставлено арендаторам к выкупу, либо включено в перечень имущественных фондов. До принятия таких законов все действия с муниципальным имуществом, совершенные после 5 августа 2008 г. (аукционы, торги, передача МУПам и прочие действия), незаконны.

Помимо элементарного игнорирования недобросовестными чиновниками Закона N 159-ФЗ следует отметить существование нескольких "лазеек" в законодательстве, которые позволили и позволяют таким представителям власти не продавать арендаторам муниципальные помещения по данному Закону.

Имущественные фонды или льготный выкуп?

Идея создания региональных и муниципальных имущественных фондов поддержки предпринимательства, которые являются составной частью инфраструктуры поддержки МСП, безусловно, заслуживает одобрения, как и тот факт, что часть городских помещений "навечно" останется в собственности муниципалитета для предоставления их в аренду предпринимателям. Однако даже здесь малому бизнесу приходится несладко: законодательство закрепило право власти, а не малого предпринимателя. Предприниматель не сможет выкупить помещение, пока такое решение не примет город.

Согласно ст. 1 Закона N 159-ФЗ действие Закона не распространяется на инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (в том числе на имущественный фонд) в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Закон N 159-ФЗ позволяет муниципальным образованиям часть арендуемых помещений арендаторам продать, а часть - включить в имущественный фонд для предоставления их в долгосрочную аренду МСП на льготных условиях. Но выкупить такие помещения уже будет нельзя.

Например, в "ОПОРУ России" из регионов постоянно поступают звонки от малых предпринимателей с просьбой посодействовать в том, чтобы арендуемые ими помещения городские администрации не включали в фонды, а предоставили к выкупу. В особенности это касается решения московских городских властей оставить все арендуемые малым бизнесом помещения в ведении города Москвы. Между тем излишняя забота муниципальных администраций о якобы неспособных выкупить, а потом уберечь от рейдеров свои помещения предпринимателях иллюзорна.

Неутешительная статистика

Большая часть из 35 регионов (принявших участие в мониторинге исполнения Закона N 159-ФЗ) не торопится принимать нормативно-правовые акты по льготному выкупу и составлять реестр недвижимости для включения его в фонд. Например, это Владимирская, Ульяновская, Кемеровская, Тверская, Смоленская, Псковская, Липецкая, Иркутская области. А в некоторых регионах формирование фонда происходит, к сожалению, без участия и интересов бизнеса.

Однако есть и положительные примеры. В Санкт-Петербурге, Ярославле, Ростове-на-Дону, Челябинской области в полном сотрудничестве с бизнесом формируются списки муниципальных помещений, подлежащих включению в фонд. При этом в фонд будут включены только те помещения, которые не подлежат выкупу малым бизнесом.

Представляется, что в имущественные фонды целесообразно включать помещения, которые не арендуются малым и средним бизнесом или от льготного выкупа которых предприниматели отказались. Кроме того, следует построить новые помещения.

Необходимо предоставить возможность выкупить арендуемые помещения всем предпринимателям, которые изъявят такое желание и будут способны это сделать.

Помещений почти нет

Лазейкой для недобросовестных чиновников можно назвать и то, что Закон позволил органам власти в регионах в течение одного месяца с момента принятия Закона N 159-ФЗ до его вступления в силу (4 июля - 5 августа с. г.) передать ГУПам (МУПам) и муниципальным учреждениям львиную долю муниципальных помещений с формулировкой "для муниципальных нужд". Далее эти организации вправе их не продавать совсем, а могут выставить на аукцион. Такая процедура нередко сопровождалась односторонним расторжением договоров аренды с малыми предпринимателями, даже если срок договора аренды еще не закончился.

Действие Закона N 159-ФЗ (ст. 1) не распространяется на приватизацию имущественных комплексов ГУПов (МУПов) и на недвижимое имущество, принадлежащее государственным или муниципальным учреждениям на праве оперативного управления. Однако на иное имущество ГУПов (МУПов) Закон распространяется (те самые арендуемые нежилые помещения и здания), но Закон не обязывает эти организации, а лишь предоставляет им право с согласия собственника недвижимого имущества (региона, города) продать имущество, принадлежащее ему и арендуемое предпринимателем (ст. 2 Закона N 159-ФЗ).

В отдельных регионах до вступления Закона в силу муниципальное имущество было передано МУПам и муниципальным учреждениям (в Архангельской, Тульской, Свердловской, Ульяновской, Новгородской областях, Республике Коми, Ямало-Ненецком автономном округе), когда помещений к льготной продаже предпринимателям практически не осталось.

Аренда по конкурсу

В связи с вступлением в силу 2 июля Федерального закона от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты РФ" внесены кардинальные изменения в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которые негативным образом повлияли на малый бизнес. Добавлена ст. 17.1, согласно которой заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.

Закон N 108-ФЗ теперь обязывает органы власти предоставлять помещения в аренду только по конкурсу или аукциону, в том числе из муниципального фонда, который создан (или сейчас формируется) в регионах и муниципальных образованиях для поддержки субъектов МСП.

При этом продление договоров аренды, по сути, является заключением новых договоров аренды, следовательно, право "продления" договора аренды также выставляется на конкурс. И кто даст гарантию, что постоянно арендующий помещение предприниматель выиграет конкурс?!

К сожалению, и ГК РФ (ст. 621) здесь бессилен: преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок имеет силу только тогда, когда законом или договором не предусмотрено иное. "Иное" предусмотрел Закон N 108-ФЗ.

Несмотря на государственный курс по развитию МСП, который акцентирует внимание на сокращении конкурсного доступа субъектов МСП к муниципальному имуществу (ст. 14 Закона N 209-ФЗ), количество конкурсов для МСП растет, имущественная поддержка для МСП становится во всем конкурсной (аукционной).

Проблемный Закон N 108-ФЗ

"Конкурсное перезаключение" договоров аренды может привести к поражению предпринимателя на конкурсе, соответственно, к прекращению договорных отношений, следствием чего является невозможность арендатора воспользоваться правом преимущественного выкупа по Закону N 159-ФЗ!!!

По мнению экспертов "ОПОРЫ России", Закон N 108-ФЗ срывает проводимую реформу в области развития МСП, отменяет основные принципы Закона о развитии МСП и Закона о льготной приватизации. И подлежит как минимум принципиальной корректировке с целью исключения из него положений о проведении конкурсов в отношении субъектов МСП.

Ситуация в регионах

Местные исполнительные органы в некоторых регионах в массовом порядке расторгают с предпринимателями договоры аренды и выставляют право заключения договоров аренды этих же помещений и других объектов на торги.

По мнению представителей МСП, это делается с целью не дать им воспользоваться правом выкупа арендуемых помещений по Закону N 159-ФЗ.

Непроработанными содержательно представляются формулировки "в течение трех и более лет" и "надлежащее перечисление арендной платы" (п. 1 ст. 3 Закона). Это связано с тем, что в п. 2 ст. 3 Закона говорится, что арендная плата должна перечисляться надлежащим образом в течение трех и более лет. То есть слова "и более лет" могут подтолкнуть орган власти установить требование "надлежащего перечисления арендной платы" и за больший срок аренды (например, за 8 лет).

Формулировка "надлежащим образом" вызывает очень много вопросов как у чиновников, так и у бизнеса: нет критерия оценки надлежащего перечисления арендной платы. Устанавливать его будут конкретные чиновники.

В результате некоторые местные органы власти вкладывают в эти определения всевозможный и зачастую необоснованный смысл. Например, в Великом Новгороде планируется установить критерий надлежащей уплаты арендной платы по принципу: если не было просрочек по платежам ни на один день, даже если просрочка была не по вине арендатора, то предприниматель подпадает под действие закона. Со слов предпринимателей, такой арендатор в городе только один.

Разумным критерием добросовестности явилось бы простое отсутствие задолженности на день предоставления права выкупа. Например, Санкт-Петербург планирует установить именно такой критерий надлежащей уплаты арендной платы.

В связи с некорректностью формулировок прогнозируем богатую судебную практику.

Перерегистрация фирмы

Пробелом в законодательстве о льготной приватизации и большой проблемой для малого и среднего бизнеса является вопрос "перерегистрации" ИП в юрлиц в течение указанного в Законе N 159-ФЗ трехлетнего срока аренды. В основном это связано с принятием Федерального закона от 21.07.2005 N 102-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", который с 1 июля 2006 года запретил ИП осуществлять розничную продажу алкогольной продукции.

Большинство ИП были вынуждены прекратить свою деятельность в качестве индивидуального предпринимателя и зарегистрировать юрлицо. Одним из условий льготного выкупа по Закону N 159-ФЗ является непрерывная аренда имущества одним субъектом МСП в течение трех и более лет до дня вступления в силу Закона N 159-ФЗ. Однако в указанном случае в течение этого срока арендаторами выступали разные субъекты (ИП и ООО), хотя фактически арендатор - один и тот же человек. Законодательно это никак нельзя доказать! Остается судебная практика, которая, по всей вероятности, будет противоречивой.

Подводя итоги

Хотелось бы акцентировать внимание читателей на достаточно значимом, с нашей точки зрения, моменте. Малый бизнес - это основа экономической безопасности России. И помнить об этом тем, кто создает новые законодательные инструменты для регулирования сферы малого и среднего бизнеса, необходимо.

К публикации подготовил Павел Зубков,

газета "ЭЖ-Юрист"

Название документа